ПОМОГИТЕ В БОРЬБЕ С ГРЯЗЬЮ И МУСОРОМ В ЖАВОРОНКАХ.

Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду... ст.42 Конституции России.

Комментарий к Федеральному закону "Об отходах производства и потребления"

В соответствии со статистическими данными, по состоянию на 2007 г. на территории Российской Федерации всего образовалось 3,9 млрд. т отходов производства и потребления. При росте числа отчитывающихся предприятий с 2002 г. по 2007 г. в 2,2 раза количество образовавшихся отходов за этот период выросло в 1,9 раза. И если для отходов I и III класса опасности (наиболее опасных) можно говорить о некоторой стабилизации их количества в период 2002-2007 гг., то образование отходов IV и V классов опасности за эти годы выросло в 1,5 и 2 раза соответственно.*(1)

На проблемы обращения с отходами производства и потребления обращено пристальное внимание и со стороны руководства государства. Как отмечал в своем выступлении на заседании Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам экологической безопасности 30 января 2008 г. бывший первый заместитель Председателя Правительства России Дмитрий Медведев, должны быть приняты серьезные меры для ликвидации отходов, накопленных в результате десятилетий хозяйственной и военной деятельности, а также тех техногенных аварий, которые произошли в нашей стране. Сектор чистых технологий невозможен без решения вопросов утилизации и вторичного использования отходов. Действительно современный вариант ответа на ситуацию - создание в стране целой отходоперерабатывающей индустрии. Ее развитие будет прямо влиять на структуру затрат предприятий и стимулировать к переходу на ресурсосберегающие технологии.

Преамбула данного Федерального закона устанавливает основные цели и задачи его действия: во-первых, предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду; во-вторых, создание правовых основ вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Приоритет охраны здоровья человека и охраны окружающей природной среды является ключевым в российском экологическом законодательстве.

В связи с этим решение проблемы отходов требует выработки особых методов природоохранной деятельности Российской Федерации. С одной стороны, необходимо внедрение технологического подхода, направленного на разработку новых и применение существующих малоотходных и безотходных технологий, позволяющих минимизировать негативные последствия их воздействия на окружающую среду и использовать их в качестве дополнительных источников сырья. С другой стороны, достаточно важен правовой подход, выражающийся в оптимизации правового регулирования обращения с отходами в целях повышения эффективности всех форм контроля в данной сфере.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

Комментируемая статья содержит законодательные определения основных понятий, встречающихся как в настоящем Федеральном законе, так и в иных нормативных правовых актах, устанавливающих правовые основы обращения с отходами производства и потребления.

Понятие отходов производства и потребления (отходов) является ключевым, и закрепление его легальной дефиниции в положениях Федерального закона, устанавливающего правовые основы обращения отходов, имеет большое значение для обеспечения эффективности и единообразия применения его норм. Российское законодательство об отходах производства и потребления, основываясь на положениях ряда международных правовых актов в данной сфере, трактует указанное понятие несколько иным образом.

Для многих специалистов в сфере обращения с отходами эталоном закона, комплексно регулирующего отношения в данной сфере, является новая редакция Модельного закона "Об отходах производства и потребления", принятая на 29-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств 31 октября 2007 г. По их мнению, данный Закон гораздо совершеннее действующего Федерального закона (в частности, в части терминологии), а также учитывает новейшие тенденции международного законодательства в сфере обращения с отходами. Некоторые из специалистов в данной сфере предлагают взять положения указанного Закона за основу для разработки новой редакции ФЗ "Об отходах производства и потребления".*(2)

Следует отметить, что понятийный аппарат данного Закона несколько отличается от терминологии действующего ФЗ "Об отходах производства и потребления", причем не в худшую сторону. Равно как и в комментируемой статье Федерального закона, ст. 2 Модельного закона понимает отходы производства и потребления (отходы) как остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, образовавшиеся в процессе производства или потребления, причисляя к отходам также утратившие свои потребительские свойства товары (продукцию), которые не могут в дальнейшем использоваться в месте их образования или обнаружения и от которых их собственник избавляется, имеет намерение или должен избавиться путем утилизации или удаления.

При этом Модельный закон, в отличие от действующего Федерального закона, дифференцирует отходы производства и потребления на отходы производства и отходы потребления.

Отходы производства - остатки сырья, материалов, веществ, полуфабрикатов, изделий и иных продуктов, образовавшихся в процессе производства продукции и (или) выработки энергии или выполнения работ (услуг) и утративших полностью или частично исходные потребительские свойства; образующиеся попутные вещества, не являющиеся целью производства и не находящие по своим характеристикам применения в технологическом процессе, в том числе бракованная продукция; вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых; побочные и попутные продукты; улавливаемые при очистке отходящих технологических газов и сточных вод твердые вещества; сельскохозяйственные отходы.

Отходы потребления - все образующиеся в результате потребления и (или) эксплуатации готовой продукции виды отходов, включая твердые бытовые отходы, медицинские и биологические отходы, упаковочные отходы, а также отходы, образующиеся при функционировании культурно-бытовых, учебных учреждений, организаций и предприятий торговли и общественного питания и других предприятий и организаций общественного назначения; остатки веществ, материалов, предметов, изделий, частично или полностью утратившие свои первоначальные потребительские свойства в результате физического или морального износа в процессах потребления и (или) эксплуатации, а также получившие несовместимые с их дальнейшим использованием повреждения в результате нештатных ситуаций.

Несомненным достоинством Модельного закона является также закрепление легальных дефиниций таких понятий как "твердые бытовые отходы" и ряд иных терминов. Твердыми бытовыми отходами, согласно его положениям, признаются отходы потребления, образующиеся у населения, в том числе при приготовлении пищи, уборке и ремонте жилых помещений, содержании придомовых территорий и мест общего пользования, содержании в жилых помещениях домашних животных и птиц, а также устаревшие, пришедшие в негодность предметы домашнего обихода.

Необходимо отметить, что новая редакция Модельного закона "Об отходах производства и потребления" была подготовлена на основе положений ряда основных международных актов в данной сфере, в частности, на основе общеизвестной Базельской конвенции.

Так, в соответствии с положениями ст. 2 Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (г. Базель, 22 марта 1989 г.)*(3) (далее по тексту - Базельская конвенция) отходами признаются вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства. Данное определение было воспроизведено в ст. 1 Межправительственного соглашения государств - участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов" (Москва, 12 апреля 1996 г.)*(4).

Несколько иное определение закреплено в ст. III Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Москва - Вашингтон - Лондон - Мехико, 29 декабря 1972 г.)*(5). Согласно ее положениям под отходами и другими материалами следует понимать материалы и вещества любого рода, формы или описания.

Определенный интерес также составляет и определение отходов, закрепленное Межгосударственным стандартом "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения. ГОСТ 30772-2001", введенным в действие с 1 июля 2002 г. постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст*(6). Согласно указанному стандарту отходы представляют собой остатки продуктов или дополнительный продукт, образующиеся в процессе или по завершении определенной деятельности и не используемые в непосредственной связи с этой деятельностью (при этом под определенной деятельностью понимается производственная, исследовательская и другая деятельность, в том числе, - потребление продукции). Стандарт также выделяет отходы производства и отходы потребления.

Под отходами производства понимаются остатки сырья, материалов, веществ, изделий, предметов, образовавшиеся в процессе производства продукции, выполнения работ (услуг) и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства (при этом к отходам производства данный Стандарт относит образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения в данном производстве: вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых, отходы сельского хозяйства, твердые вещества, улавливаемые при очистке отходящих технологических газов и сточных вод, и т.п.).

Под отходами потребления, в свою очередь, понимаются остатки веществ, материалов, предметов, изделий, товаров (продукции или изделий), частично или полностью утративших свои первоначальные потребительские свойства для использования по прямому или косвенному назначению в результате физического или морального износа в процессах общественного или личного потребления (жизнедеятельности), использования или эксплуатации (к отходам потребления указанный Стандарт относит также полуфабрикаты, изделия (продукцию) или продукты, утратившие свои потребительские свойства, установленные в сопроводительной эксплуатационной документации; твердые, порошкообразные и пастообразные отходы (мусор, стеклобой, лом, макулатуру, пищевые отходы, тряпье и др.), образующиеся в населенных пунктах в результате жизнедеятельности людей; к ним также относятся не только твердые бытовые отходы, но и отходы, образующиеся в офисах, торговых предприятиях, мелких промышленных объектах, школах, больницах, других муниципальных учреждениях, называемые зачастую "муниципальными отходами").

В понятийном аппарате ФЗ "Об отходах производства и потребления", закрепленном комментируемой статьей в связи с принятием Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(7) (далее - Закон N 309-ФЗ) произошли существенные изменения. В частности, термин "опасные отходы" был заменен на термин "отходы I-IV класса опасности". Это связано с дифференциацией отходов по классам опасности на законодательном уровне и снятием большинства ограничений для оборота отходов V класса опасности (практически неопасных), что и было осуществлено положениями Закона N 309-ФЗ. Данный шаг направлен на снижение административных барьеров для бизнеса, позволяя существенным образом уменьшить объем разрешительной документации, необходимой для реализации деятельности, связанной с обращением с практически неопасными отходами (то есть, отходами V класса опасности)*(8).

Несомненным достижением Закона N 309-ФЗ является закрепление классов опасности отходов на законодательном уровне, заменивших характерное для предыдущих редакций ФЗ "Об отходах производства и потребления" деление отходов на "опасные "и "неопасные". Следует отметить, что такое деление отходов до сих пор характерно для многих международных актов.

Модельный закон "Об отходах производства и потребления" классифицирует отходы на "опасные" и "инертные". Опасными отходами являются отходы, в состав которых входят вещества или компоненты, обладающие одним или несколькими опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, способностью к самовозгоранию, высокой реакционной способностью, канцерогенностью, наличием возбудителей инфекционных заболеваний или другими установленными документально опасными свойствами), и обращение с которыми представляет непосредственную или потенциальную опасность для жизни и здоровья человека и (или) окружающей среды. К опасным отходам относятся категории отходов, признаваемые опасными и подлежащие контролю в соответствии с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.).

В свою очередь, инертными отходами согласно положениям ст. 2 Модельного закона признаются отходы, которые не подвергаются существенным физическим, химическим или биологическим преобразованиям в процессе их хранения, транспортирования, переработки и использования на полигонах и которые не оказывают отрицательного воздействия на окружающую среду и здоровье людей.

Закреплено такое деление и в Межправительственном соглашении государств - участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов", где под опасными отходами понимаются отходы (медицинские и фармацевтические отходы, цианиды, мышьяк, ртуть и их соединения, соединения меди и цинка и др.*(9)), которые не обладают рядом свойств (взрывчатостью, огнеопасностью (не являются легковоспламеняемыми и самовозгораемыми жидкостями и твердыми веществами), способностью выделять огнеопасные или токсичные газы при взаимодействии с воздухом и водой, токсичностью (ядовитостью и др.*(10)), а также отходы, которые определены опасными в соответствии с внутренним законодательством государства экспорта, импорта или транзита. При этом под "другими отходами" понимаются отходы, собираемые из жилищ (бытовые отходы), и остатки их сжигания.

Упомянутым ранее Межгосударственным стандартом "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения. ГОСТ 30772-2001", введенным в действие с 1 июля 2002 г. постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст аналогичным образом классифицирует отходы "опасные" и "безопасные". Опасными отходами признаются отходы, существование которых и (или) обращение с которыми представляет опасность для жизни, здоровья человека и окружающей природной среды, под безопасными отходами, в свою очередь, понимаются отходы, существование которых и (или) обращение с которыми в определенных условиях и в определенное время признаны безопасными для жизни, здоровья человека и окружающей природной среды.

При этом указанным Стандартом опасные отходы также классифицируются по своим свойствам (токсичность, взрывоопасность, огнеопасность и т.д.) на виды. Химическими отходами признаются отходы химических производств или их продукция, сырье в виде химических веществ или их смесей, инертные либо опасные для здоровья человека и окружающей среды.

Токсичные отходы - отходы, содержащие вещества, которые в случае попадания в окружающую среду представляют или могут представить угрозу для человека в результате биоаккумулирования и (или) токсичного воздействия на биотические системы.

Одним из наиболее опасных свойств отходов признается их взрывоопасность. Согласно указанному Стандарту взрывоопасными отходами являются отходы, смеси отходов, содержащие химические вещества, способные к химической реакции с выделением газов такой температуры и давления и с такой скоростью, что это вызывает взрыв.

По свойству огнеопасности Стандарт выделяет жидкие и твердые огнеопасные отходы, а также самовозгорающиеся и окисляющиеся отходы. Под жидкими огнеопасными отходами понимаются отходы в виде жидкости, смеси жидкостей и/или содержащие твердые вещества в растворе или суспензии, которые выделяют огнеопасные пары при температуре выше 60 °C в закрытом сосуде или выше 65,6 °C в открытом сосуде. Твердыми огнеопасными отходами признаются твердые отходы, кроме классифицированных как взрывоопасные, которые при транспортировании способны легко загораться либо могут вызвать или усиливать пожар при тушении.

Самовозгорающимися отходами являются отходы, содержащие вещества, способные самопроизвольно нагреваться при нормальных условиях при соприкосновении с воздухом с последующим самовоспламенением или самовозгораться при взаимодействии с водой в результате выделения огнеопасных газов. Окисляющимися отходами, в свою очередь, считаются отходы, содержащие химические вещества, не горючие сами по себе, но за счет выделения кислорода способные вызвать воспламенение других материалов.

Следует отметить, что положениями Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в комментируемую статью были внесены изменения, исключившие из содержания понятия "обращение с отходами" деятельность, в процессе которой образуются отходы (то есть деятельность, связанную с производством и потреблением).

Данный шаг обусловлен необходимостью снятия части "административных барьеров", связанных с тем, что предприятия и организации, в результате деятельности которых образовывались отходы (а это могли быть совершенно различные организации не только производственной сферы) согласно ст. 11, 18 и 19 комментируемого Федерального закона фактически обязаны были разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. На основании данных нормативов и лимитов осуществлялся расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду, в частности, платежей за размещение отходов. При этом возникал вполне закономерный вопрос: обязаны ли организации производственной сферы, чья деятельность не связана с размещением отходов (а вывоз и последующее размещение их отходов осуществляют иные специализированные организации на основании договора), утверждать лимиты на их размещение? Данная проблема не раз обсуждалась как в профессиональной среде, так и в различных публикациях.*(11)

Кроме того, Законом N 309-ФЗ в содержание понятия "обращение с отходами" была включена деятельность по накоплению отходов, что связано с введением ее законодательного определения и необходимостью ее правовой регламентации. В соответствии с действующей редакцией комментируемой статьи под "обращением с отходами" теперь понимается деятельность по:

сбору отходов;

накоплению отходов;

использованию отходов;

обезвреживанию отходов;

транспортированию отходов;

размещению отходов (то есть их хранение и захоронение).

Модельный закон "Об отходах производства и потребления" содержит иное, более полное определение данного понятия. Согласно ст. 2 указанного Закона, под обращением с отходами понимается деятельность, связанная с документированными (в том числе стандартизированными, сертифицированными, паспортизованными) организационно-технологическими операциями регулирования работ с отходами, включая предупреждение и минимизацию образования отходов, повторное использование отходов, использование отходов в качестве вторичных материальных и энергетических ресурсов, учет и контроль образования, накопления и размещения отходов, а также их сбор, обезвреживание, переработку, транспортирование, хранение, удаление и трансграничные перемещения, в том числе контроль (надзор) над этими операциями и надзор за местами удаления отходов.

Таким образом, приведенное выше определение, закрепленное Модельным законом, содержит более полный перечень видов деятельности, к которым относятся не упоминаемые в ФЗ "Об отходах производства и потребления" предупреждение и минимизация образования отходов, учет и контроль их образования, накопления и размещения отходов, а также их переработку, хранение, удаление и трансграничные перемещения, в том числе контроль (надзор) над этими операциями и надзор за местами удаления отходов.

Следует отметить, что близким к содержанию понятия "обращение с отходами" является понятие "жизненный цикл отходов", используемое достаточно часто специалистами-практиками в сфере охраны окружающей среды. Согласно п. 2 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН. 2.1.7.1322-03", утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 80*(12), процессы обращения с отходами (или жизненный цикл отходов) включают в себя следующие этапы: образование, накопление и временное хранение, первичная обработка (сортировка, дегидрация, нейтрализация, прессование, тарирование и др.), транспортировка, вторичная переработка (обезвреживание, модификация, утилизация, использование в качестве вторичного сырья), складирование, захоронение и сжигание.

Исходя из содержания приведенного понятия, оно гораздо шире, нежели понятие "обращение с отходами", закрепленное комментируемой статьей, и включает в себя такие стадии как накопление отходов, их временное хранение (не являющееся их накоплением и постоянным хранением, входящим в содержание понятия "размещение"), первичная обработка, складирование (также не являющееся их постоянным хранением). Вместе с тем, отдельно выделяются такие виды деятельности как вторичная переработка отходов и их сжигание, которые заменены в комментируемой статье понятием "использование отходов".

Понятие "размещение отходов" в соответствии с положениями комментируемой статьи включает в себя их хранение и захоронение. Размещение отходов является наиболее традиционным для Российской Федерации способом их удаления. Отчасти это обусловлено соображениями экономической целесообразности, так как данный способ, по мнению специалистов, считается менее затратным по сравнению с иными методами их удаления (сжиганием, переработкой). Однако Модельный закон "Об отходах производства и потребления" содержит более юридически корректное определение данного понятия, понимая под размещением отходов деятельность, связанную с завершением комплекса операций по осуществлению хранения и (или) захоронения отходов.

Деятельность, входящая в содержание понятия "хранение отходов" согласно положениям комментируемой статьи подразумевает их содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования. При этом Модельный закон дает иное, более сложное определение данного термина, понимая под хранением отходов режим (вид) существования отходов, заключающийся в их нахождении в определенном месте, в определенных заданных или известных условиях, в течение определенного интервала времени, с целью последующей ликвидации.

Необходимо отметить, что понятийный аппарат Модельного закона "Об отходах производства и потребления" содержит ряд терминов, которые в российском законодательстве об отходах отсутствуют, но по признанию специалистов должны быть закреплены в ФЗ "Об отходах производства и потребления". К таковым относится термин "ликвидация отходов", под которым понимается деятельность, связанная с безопасными и ресурсосберегающими процессами использования продукции на последней стадии ее жизненного цикла (при ее превращении в отход) путем утилизации той части отходов, которая может быть использована в качестве вторичных ресурсов, и удаления той части отходов, которая не может быть использована в качестве вторичных ресурсов.

В комментируемом Федеральном законе отсутствует понятие "удаление отходов". Модельный закон "Об отходах производства и потребления", в свою очередь, под удалением отходов понимает деятельность по захоронению и (или) уничтожению отходов. При этом понятия определения понятия "уничтожение отходов" нет как в ФЗ "Об отходах производства и потребления", так и в Модельном законе.

Согласно положениям комментируемой статьи "захоронение отходов" включает в себя изоляцию отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;

При этом в практической среде ведутся споры о экономической и экологической целесообразности применения различных способов уничтожения отходов - их сжигания, переработки или размещения. Размещение отходов (как хранение, так и захоронение) является на сегодняшний день наиболее традиционным и экономически выгодным способом решения проблемы отходов, однако, объем накопленных на территории Российской Федерации отходов, которые оказывают или потенциально могут оказать существенное негативное воздействие на окружающую среду, свидетельствует о необходимости скорейшего поиска способов их утилизации и удаления.

Очевидно, что решить ставшую достаточно остро проблему отходов может решить применение комплексного подхода, включающего совокупность различных передовых научных способов, направленных на разработку и применение мер для уменьшения объемов образования отходов, а также их на переработку и вторичное использование, и даже применение такого дискуссионного в настоящее время способа, как сжигание отходов. Некоторыми специалистами-практиками предлагается комплексный подход к решению проблемы накопления отходов: первый уровень - уменьшение образования отходов; второй уровень - сортировка отходов; третий уровень - переработка твердых бытовых отходов (рассортированные отходы должны разделяться на потоки, поступающие на: компостирование, вторичную переработку, сжигание и захоронение).*(13)

При этом на сегодняшний день невозможно полностью отказаться от размещения отходов. Однако в специальных объектах размещения отходов должны размещаться только те отходы, которые не могут быть сожжены, либо переработаны и затем вторично использованы. Именно эта часть отходов подлежит компостированию или размещению в различных объектах, например, в "хвостохранилищах". Для таких видов отходов возможно применение такого способа уменьшения их объема, как прессование, позволяющее также удалить из них воздух, способный поддерживать их горение.

Понятие "использование отходов", употребляемое данной статьей, подразумевает их применение для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии. Данное определение полностью отражает широкий спектр возможных направлений деятельности в сфере использования отходов производства и потребления. Между тем данное понятие встречается и в международно-правовых актах. Так, например, ст. 2 Базельской конвенции под использованием отходов понимает сбор, транспортировку и удаление опасных или других отходов, включая последующий контроль за местами удаления.

Следует отметить, что переработка отходов является одним из наиболее перспективных способов их использования, позволяющим не только снизить объемы уже накопленных отходов, но и уменьшить количество вновь образованных.

Переработка отходов направлена на дальнейшее вовлечение ее продуктов во вторичный оборот в качестве материальных или энергетических ресурсов. При этом полноценная переработка отходов возможна лишь при применении селективного сбора их различных видов, либо при их сортировке на специальных мусоросортировочных и мусороперерабатывающих заводах и предприятиях. Селективный сбор отдельных видов отходов с успехом применялся в СССР, раздельный сбор мусора с 60-х годов XX в. используется как в США, так и в некоторых странах Западной Европы.

Однако одной из существенных проблем применения данного способа использования отходов в Российской Федерации является отсутствие правовых норм, регулирующих отношения в сфере переработке и вторичного использования отходов. Так, действующий ФЗ "Об отходах производства и потребления" практически не содержит соответствующих положений. Между тем, для наиболее эффективного регулирования указанных отношений, в законодательстве должно содержаться не только необходимые понятия, но и закреплены меры экономического стимулирования деятельности по переработке отходов.

В отличие от комментируемого Федерального закона, Модельный закон "Об отходах производства и потребления" содержит определение данного понятия, в соответствии с которым переработкой отходов является деятельность, связанная с выполнением технологических процессов физико-химического и биологического преобразования отходов, включая обезвреживание, с целью их ликвидации, безопасной для окружающей среды.

Недостатком действующего ФЗ "Об отходах производства и потребления" является отсутствие в его понятийном аппарате термина "утилизация отходов", тогда как такой вид деятельности упоминается в нем достаточно часто. Между тем, такое понятие содержится в Модельном законе "Об отходах производства и потребления". В соответствии с определением, закрепленным ст. 2 данного Модельного закона, утилизация отходов - это деятельность, связанная с использованием отходов в качестве вторичных ресурсов.

При этом понятие "вторичные ресурсы" также отсутствует в комментируемом Федеральном законе, что создает определенные проблемы для полноценного вовлечения переработанных отходов во вторичный оборот и дальнейшего их использования. В свою очередь, определение данного понятия есть в том же самом Модельном законе. Согласно его положениям, вторичные ресурсы - это отходы производства и потребления, которые потенциально или актуально пригодны для использования в народном хозяйстве для получения сырья, изделий и (или) энергии.

Следует отметить, что разработчики Модельного закона пошли дальше, закрепив в его понятийном аппарате деление вторичных ресурсов на энергетические и материальные. Вторичные энергетические ресурсы - это используемые для получения энергии отходы производства и потребления, в отношении которых существует реальная возможность и целесообразность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки с выделением тепловой и (или) электрической энергии. Вторичными материальными ресурсами, в свою очередь, признаются отходы производства и потребления, в отношении которых существует реальная возможность и целесообразность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки для получения товарной продукции. При этом наиболее ценной в экономическом плане частью вторичных материальных ресурсов является вторичное сырье, под которым в Модельном законе понимается часть вторичных материальных ресурсов, в отношении которых в настоящее время имеется техническая возможность и экономическая целесообразность использования в экономической деятельности государства в целях получения материалов и (или) энергии.

Межгосударственным стандартом "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения. ГОСТ 30772-2001", введенным в действие с 1 июля 2002 г. постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст вводятся дополнительные понятия, имеющие непосредственное отношение к переработке отходов. В частности, в отличие от ФЗ "Об отходах производства и потребления" и упоминаемого Модельного закона государств-участников СНГ, Стандарт классифицирует отходы по возможности их использования на "используемые" и "неиспользуемые".

Под используемыми отходами понимаются отходы, которые используют в народном хозяйстве в качестве сырья (полуфабриката) или добавки к нему для выработки вторичной продукции или топлива как на самом предприятии, где образуются используемые отходы, так и за его пределами (в состав используемых отходов входят обраты или возвратные отходы, которые используют повторно без дополнительной обработки как сырье при производстве той же продукции, при этом возвратные отходы не относят к вторичным материальным ресурсам). В свою очередь, неиспользуемые отходы - это отходы, которые в настоящее время не могут быть использованы в народном хозяйстве, либо их использование экономически, экологически и социально нецелесообразно.

Также стандартом используется понятие "безвозвратные отходы (потери)", под которыми понимаются отходы производства, которые невозможно, нецелесообразно (неэффективно) или недопустимо использовать повторно. В процессе производственной деятельности может создаваться не являющийся отходом побочный продукт - дополнительная продукция, образующаяся при производстве основной продукции и не являющаяся целью данного производства, но пригодная как сырье в другом производстве или для потребления в качестве готовой продукции.

Содержит Стандарт и несколько иные определения понятий "вторичные ресурсы", а также "вторичные материальные ресурсы", "вторичные энергетические ресурсы" и "вторичное сырье". Под вторичными ресурсами понимаются материальные накопления сырья, веществ, материалов и продукции, образованные во всех видах производства и потребления, которые не могут быть использованы по прямому назначению, но потенциально пригодные для повторного использования в народном хозяйстве для получения сырья, изделий и/или энергии. Вторичными материальными ресурсами признаются отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве, для которых существует возможность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки, в свою очередь, вторичными энергетическими ресурсами являются отходы производства и потребления, используемые повторно, с выделением тепловой и/или электрической энергии. Выделяется Стандартом также и понятие "вторичное сырье" - это вторичные материальные ресурсы, для которых имеется реальная возможность и целесообразность использования в народном хозяйстве.

Вместе с тем, понятийный аппарат рассматриваемого Стандарта следует признать более детальным по сравнению даже с терминологией Модельного закона "Об отходах производства и потребления". Он закрепляет целый комплекс понятий, касающихся вторичной продукции, получаемой из отходов производства и потребления. В частности, Стандарт разграничивает понятия "вторичное сырье" и "вторичная продукция". Под вторичной продукцией понимаются вещества, материалы, комплектующие изделия, детали, функциональные узлы, блоки, агрегаты от различных объектов, утратившие свои потребительские свойства и не пригодные для дальнейшей эксплуатации в соответствии с директивными требованиями и/или нормативной документацией, но представляющие собой товарную продукцию.

При этом Стандартом закрепляются абсолютно незнакомые действующему российскому законодательству об отходах понятия "вторичный функциональный блок", под которым понимается функционально завершенная и автономно дееспособная часть утилизируемого объекта, пригодная для дальнейшего использования, а также "вторичный комплектующий элемент" - автономный элемент, получаемый в результате демонтажа недееспособного узла, блока, прибора, агрегата, пригодный для дальнейшего использования. Выделяются Стандартом и достаточно специфические специальные термины, например "изделие вторичного изготовления", которым является изделие, получаемое в результате демонтажа и технологических переделов функционального блока, узла, агрегата, комплектующего элемента, и "специальные возвратные ресурсы" - все виды агрегатно-сырьевых материалов, получаемые в результате комплексной утилизации или демонтажа объектов военной техники, возвращаемые для использования в народном хозяйстве непосредственно или после проведения ремонтных работ.

Понятие "обезвреживание отходов" согласно положениям комментируемой статьи подразумевает их обработку, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду. Совокупность указанных мер позволяет обеспечить экологическую и санитарно-эпидемиологическую безопасность для людей как в местах размещения отходов, так и в местах их образования.

О целесообразности сжигания отходов как альтернативы их хранению и захоронению говорится длительное время во всем мире заинтересованными специалистами. Практика строительства заводов по сжиганию мусора применяется в различных странах, но наибольшее распространение она получила в США в 1970-е-80-е годы. Несмотря на высокую стоимость сжигания отходов (стоимость сжигания тонны мусора составляет 56 долл., а стоимость захоронения - 28 долл. за тонну) по состоянию на 1993 г. в США работали 142 мусоросжигательных завода. Главными аргументами сторонников их строительства являлось практически полное избавления от больших объемов накопленных отходов, существенным образом загрязняющих окружающую среду, и получение в результате их сжигания электрической энергии.

Между тем ученые - противники мусоросжигательных заводов утверждают, что они являются главным источником диоксинового загрязнения окружающей среды. При этом диоксины являются самыми опасными для живого организма ядами, влекущими появление у людей различных хронических заболеваний. Обеспечение безопасности функционирования мусоросжигательных заводов требует применения на них технологий очистки газов путем использования мощных дорогостоящих очистных сооружений, что существенным образом повышает стоимость сжигания мусора.*(14) Следствием этого явился спад в строительстве данных заводов. Так, в США с 1990 г. не было построено ни одного мусоросжигательного завода. Из 186 мусоросжигательных заводов, действовавших в 1990 г. сейчас работают только 112. Уровень же вторичной переработки в целом по стране составил 33,4 %.*(15)

Исходя из положений комментируемой статьи, объектом размещения отходов является всегда только специально оборудованное сооружение, предназначенное для экологически и санитарно-эпидемиологически безопасного хранения или захоронения отходов. Комментируемое определение указывает на виды объектов размещения отходов, к которым относятся полигоны, шламохранилища, хвостохранилища, отвалы горных пород и др. Вместе с тем, положения ФЗ "Об отходах производства и потребления" не раскрывают их содержание и не дифференцируют их по своим признакам.

Временные методические рекомендации по проведению инвентаризации мест захоронения и хранения отходов в Российской Федерации, утв. письмом Минприроды России от 11 июля 1995 г. N 01-11/29-2002*(16) закрепляют определения таких понятий как "полигон по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов", "шламонакопители, хвостохранилища", "отвалы, терриконы, шлакозолоотвалы", "котлованы, карьеры, выработанные шахты, штольни, подземные полости, поглощающие колодцы, скважины", "могильник отходов".

Под полигонами по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов понимаются сооружения для размещения промышленных и бытовых отходов, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами. Шламонакопители и хвостохранилища - это сооружения для размещения хвостов обогащения полезных ископаемых, осадков сточных вод, шламов, шлаков, зол, илов и т.п., жидких, пастообразных или твердых отходов, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами. Отвалами, терриконами и шлакозолоотвалами признается искусственная насыпь из отвальных грунтов или некондиционных полезных ископаемых, промышленных, бытовых отходов. Котлованы, карьеры, выработанные шахты, штольни, подземные полости, поглощающие колодцы, скважины - полости на поверхности или в толще земли, возникшие в результате хозяйственной деятельности или естественным путем. Могильниками отходов признаются сооружения для бессрочного захоронения отходов.

Следует отметить, что перечень основных санитарно-эпидемиологических требований к объектам размещения отходов установлен Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН 2.1.7.1322-03", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 30 апреля 2003 г.*(17) и Санитарными правилами "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СП 2.1.7.1038-01", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 30 мая 2001 г.*(18) Состав специальных требований, содержащихся в указанных актах, свидетельствует о необходимости создании специальных сооружений и устройств, а также выполнении ряда специальных средств, снижающих уровень негативного воздействия отходов на окружающую среду и здоровье человека. Именно обеспечением соблюдения этих требований объекты размещения отходов отличаются от обычных несанкционированных свалок отходов, существенным образом загрязняющим окружающую среду.

Проблема несанкционированных и заброшенных свалок отходов является актуальной для всего мира, однако в различных странах с данную проблему решают совершенно разным образом. Так, например, Конгрессом США в 1980 г. был принят национальный Закон "О принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности" (Закон о суперфонде). Данный шаг послужил ответной реакцией на случай, произошедший на севере штата Нью-Йорк в поселении на Love Canal, где была установлена причинная связь между многочисленными случаями заболеваний людей и существовавшей там заброшенной и находящейся вне внимания природоохранных органов свалкой химических отходов. После тщательного медицинского обследования населения, результаты которого были обнародованы, по решению Президента США район был объявлен зоной национального экологического бедствия. Население поселка было выселено.

При этом на начальной стадии реализации Закона о суперфонде в Соединенных Штатах было выявлено более 20 тысяч аналогичных свалок. После США на несанкционированные и заброшенные свалки обратили внимание и в ряде других стран и выявили их в больших количествах. Так, в Дании было выявлено 3200 таких свалок, в Нидерландах - 4000.*(19)

Законодательное определение понятия "трансграничное перемещение отходов", закрепленное комментируемой статьей, воспроизводит определение, содержащееся в ст. 2 Базельской конвенции. Данная легальная дефиниция конкретизируется определениями, которые содержатся в положениях подзаконных актов. Так, например, в соответствии с Правилами трансграничного перемещения отходов, утв. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г. N 442*(20), под трансграничным перемещением отходов следует понимать ввоз опасных и других отходов на территорию Российской Федерации в целях их экологически безопасного использования, вывоз отходов с территории Российской Федерации, а также транзит отходов по ее территории (п. 1 Правил).

Несколько иное определение трансграничного перемещения (отработанного топлива и радиоактивных отходов) содержится в Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработанным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.)*(21). В соответствии с ее положениями под трансграничным перемещением (отработанного топлива и радиоактивных отходов) следует понимать любую перевозку отработанного топлива или радиоактивных отходов из государства происхождения в государство назначения.

Нередко в законодательстве используется понятие "трансграничная перевозка" (отходов), которое является тождественным используемому в рассматриваемой статье понятию "трансграничное перемещение отходов". Так, определение понятия "трансграничная перевозка", закрепленное в ст. 1 Межправительственного соглашения государств - участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов", является абсолютно идентичным определению указанного понятия комментируемой статьи.

Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения негативного воздействия отходов на состояние окружающей среды и относятся к группе нормативов предельно допустимого воздействия на окружающую среду (ст. 22 и 24 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"). В соответствии с положениями комментируемой статьи норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Порядок и процедура разработки данных нормативов устанавливаются Правилами разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461*(22).

Установление лимитов на размещение отходов производства и потребления в соответствии с положениями ст. 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды" является одним из методов экономического регулирования в данной сфере. Лимиты на размещение отходов разрабатываются в соответствии с нормативами предельно допустимых воздействий на окружающую среду, количеством, видом и классами опасности образующихся отходов и площадью (объемом) объекта их размещения и устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории.

Закон N 309-ФЗ существенным образом изменил порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов производства и потребления, а также лимитов на их размещение (см. комментарий к ст. 18).

Как указывается в комментируемой статье, паспорт опасных отходов является документом, который должен не только удостоверять принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, но и содержать сведения об их составе. Паспортизация опасных отходов является одним из обязательных требований обращения с ними, установленных положениями ст. 14 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". Отсутствие паспорта опасных отходов служит препятствием к их транспортированию. Порядок паспортизации опасных отходов в настоящее время устанавливается постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов"*(23), форма паспорта опасного отхода - приказом МПР России от 2 декабря 2002 г. N 785 "Об утверждении паспорта опасного отхода"*(24).

Понятие "вид отходов", если исходить из смысла определения, закрепленного комментируемой статьей, означает принадлежность данных отходов по общим для них признакам к определенной группе в соответствии с системой классификации отходов. В настоящее время существует несколько классификаций отходов - по Критериям их опасности для окружающей природной среды (данные Критерии утверждены Приказом МПР России от 15 июня 2001 г. N 511*(25)); по степени воздействия токсичных отходов на человека и окружающую среду (в соответствии с Санитарными правилами СП 2.1.7.1386-03, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 июня 2003 г. N 144*(26)); по комплексному критерию - общности их классификационных признаков (по происхождению, агрегатной и физической форме, опасным свойствам и их комбинациям, по степени опасности для окружающей природной среды) (данное деление закреплено в Федеральном классификационном каталоге отходов, утв. Приказом МПР России от 2 декабря 2002 г. N 786*(27)). Следует отметить, что указанная выше классификация отходов по степени их опасности для окружающей среды была закреплена Законом N 309-ФЗ в ст. 4.1. комментируемого Федерального закона.

Закрепление определения понятия "лом и отходы цветных и (или) черных металлов" в положениях комментируемого Федерального закона было необходимо ввиду исключительной экономической значимости правового регулирования оборота данного вида отходов. Цветные и черные металлы обладают определенной материальной ценностью, поэтому установление правовых основ обращения с их ломом и отходами является важной государственной задачей. В настоящее время данные правовые основы установлены рядом нормативных правовых актов, при этом за нарушение данных правил обращения с ломом и отходами черных и цветных металлов и их отчуждения может наступать административная ответственность в соответствии с положениями ст. 14.26 КоАП РФ. Деятельность по обращению с ломом цветных и черных металлов подлежит особому регулированию, в частности, Правилами обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения, утв. постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 г. N 369*(28) закреплены требования к организации приема лома и отходов черных металлов, порядок их приема и учета, порядок учета отчуждаемых лома и отходов черных металлов, а также перечень документов, необходимых при их транспортировке. Более того, отдельные виды деятельности в области обращения с ломом цветных металлов подлежат лицензированию в особом порядке, который установлен Положением о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов, утв. постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 766*(29).

Введение определения понятия "сбор отходов" связано с необходимостью законодательного регулирования деятельности, связанной с приемом от населения или хозяйствующих субъектов отходов различного рода в целях их безопасной утилизации или извлечения из них полезных компонентов, переработки либо дальнейшего их использования в иных целях. Данное понятие неоднократно упоминается в положениях отдельных статей Федерального закона "Об отходах производства и потребления", в частности, как одно из основных направлений деятельности, входящих в содержание понятия "обращение с отходами" (ст. 1 данного Федерального закона).

В соответствии с определением данного понятия, введенным Законом N 309-ФЗ, под сбором отходов понимается их прием или поступление от физических и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов. Закрепление содержания данного понятия на законодательном уровне должно способствовать развитию индустрии сбора и переработки отходов, что не может не сказаться позитивным образом на состоянии окружающей среды.

Терминология законодательства об отходах была дополнена также определением понятия "транспортирование отходов", под которым понимается их перемещение с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах. Появление данного понятия обусловлено необходимостью законодательного регулирования деятельности, связанной с перевозкой отходов, которая не входит в содержание понятия "трансграничное перемещение отходов", закрепленное ст. 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления". Последнее характеризует перемещение отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств.

Транспортирование отходов - одно из важнейших направлений деятельности, входящей в содержание понятия "обращение с отходами", о чем свидетельствует законодательное определение данного понятия, содержащееся в ст. 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и ряд иных положений данного закона, в частности, ст. 16, закрепляющая ряд требований к транспортированию опасных отходов. Следует отметить, что одновременно с этим новая редакция ст. 16 ФЗ "Об отходах производства и потребления" существенным образом уменьшила объем требований, предъявляемых к порядку транспортирования отходов V класса опасности. Так, при их транспортировании не требуется наличия паспорта опасных отходов соответствующего класса, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств и соблюдения требований безопасности к самому процессу транспортирования на данных средствах, а также наличия специальной документации с указанием количества транспортируемых отходов, цели и места назначения их транспортирования.

Введение понятия "накопление отходов" было связано с необходимостью разграничения правовой квалификации деятельности, связанной с временным складированием отходов вне специально оборудованных объектов размещения и деятельности, связанной с их хранением и захоронением, традиционно включаемым в содержание понятия "размещение отходов".

Как показывает правоприменительная практика, любая как хозяйственная, так и иная деятельность, включая жизнедеятельность человека, связана с образованием отходов производства и потребления, которые могут быть отнесены к опасным исходя из буквального толкования данного понятия, которое было закреплено ст. 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (и было исключено из положений данной статьи Законом N 309-ФЗ).

Поэтому любое складирование отходов (включая практически неопасные) вне специально оборудованных объектов размещения отходов (полигонов, шламохранилищ, хвостохранилищ, отвалов горных пород и других), даже в целях их последующего вывоза и дальнейшего размещения или использования, может быть принято за их несанкционированное размещение и с правовой точки зрения квалифицировано как административное правонарушение, предусмотренное ст. 8.2 "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами", или, например, по ч. 2 ст. 8.6. КоАП РФ "Порча земель" либо в случае наступления общественно опасных последствий как преступление, предусмотренное ст. 247 УК РФ "Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов".

Представляется, что законодательное закрепление содержания данного понятия позволит избежать его двусмысленного толкования и связанной с этим путаницы в правоприменительной практике, а также возможных злоупотреблений со стороны уполномоченных органов, связанных с некорректным применением ими правовых норм и неверной квалификации деяний при применении мер юридической ответственности.

В соответствии с действующей редакцией комментируемой статьи под накоплением отходов понимается временное их складирование (на срок не более чем 6 месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Детальный анализ содержания данного понятия позволяет судить о необходимости соблюдения ряда экологических и санитарных требований при обустройстве мест временного накопления отходов. Возникает вполне закономерный вопрос о разнице в объеме указанных требований, предъявляемых к объектам размещения отходов и местам их временного накопления. Если в отношении первых существует целая система требований, включающая нормы СанПиН 2.1.7.1322-03 "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления", утвержденные приказом Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 80 и требований, закрепленных рядом иных актов, то в отношении мест временного накопления отходов таких требований, помимо закрепленных указанным СанПиН, практически нет.

Статья 2. Правовое регулирование в области обращения с отходами

1. В соответствии с положениями ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды, а также вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В настоящее время на федеральном уровне действует значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих обращение с отходами производства и потребления, центральное место среди которых занимает комментируемый Федеральный закон и комплексный законодательный акт, регулирующий отношения в области охраны окружающей среды, - Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(30). Ряд важнейших требований к обращению с отходами производства и потребления установлен положениями Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(31).

В сфере обращения с отходами производства и потребления действует достаточное количество нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, а также ведомственных нормативных актов. В частности, Указом Президента РФ от 22 февраля 1992 г. N 179*(32) был утвержден Перечень видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена. Постановлениями Правительства РФ также регулируется ряд существенных вопросов в сфере обращения с отходами. Например, постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г. N 442*(33) были утверждены Правила трансграничного перемещения отходов, постановлением Правительства РФ от 26 августа 2006 г. N 524*(34) - Положение о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. N 1298*(35) - Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов и т.д. Ведомственными актами - приказами, письмами, указаниями и иными актами федеральных министерств и ведомств также устанавливаются некоторые правила в области обращения с отходами. В частности, Приказом МПР России от 2 декабря 2002 г. N 786*(36) был утвержден Федеральный классификационный каталог отходов, Приказом МПР России от 15 июня 2001 г. N 511*(37) - Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды и пр.

В кругах специалистов-практиков, занимающихся решением экологических проблем в сфере обращения с отходами, уже некоторое время выдвигаются предложения по совершенствованию законодательства в части регулирования порядка вторичного использования отходов и их переработки отходов в целях вовлечения в хозяйственный оборот в качестве энергоносителей и вторичных материальных ресурсов. В частности, выдвигались идеи по разработке проектов законов об упаковке и упаковочных отходах (аналогичные законы в настоящее время действуют в ряде стран Европейского Союза), закона о вторичных материальных ресурсах (проект данного федерального закона был подготовлен рабочей группой при Комитете по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы РФ), закона об обращении с радиоактивными отходами (проект данного федерального закона был подготовлен Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом"), законов об обращении с медицинскими и биологическими отходами.

Как отмечалось, в соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. "д") и законодательство об охране окружающей среды (п. "к") относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты РФ вправе принимать собственные законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере обращения с отходами. Ввиду отсутствия в федеральном законодательстве норм, регламентирующих порядок вторичного использования и переработки отходов, субъекты РФ могут урегулировать данные отношения собственными законами.

Субъектами Российской Федерации принято значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих вопросы обращения с отходами. Достаточное количество субъектов Российской Федерации урегулировали отношения в данной сфере принятием законов. К числу таких законов можно отнести Закон г. Москвы от 30 ноября 2005 г. N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве"*(38), Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. N 171/2001-ОЗ (в ред. от 3 августа 2004 г., с изм. от 7 декабря 2004 г.) "Об отходах производства и потребления в Московской области"*(39); Закон Амурской области от 8 декабря 2003 г. N 271-ОЗ "Об отходах производства и потребления в Амурской области"*(40); Закон Республики Башкортостан от 30 ноября 1998 г. N 195-з (в ред. от 7 февраля 2005 г.) "Об отходах производства и потребления"*(41), Закон Краснодарского края от 13 марта 2000 г. N 245-КЗ "Об отходах производства и потребления"*(42) и др. Ряд субъектов Российской Федерации не имеют законодательных актов, устанавливающих основы обращения с отходами и комплексно регулирующих данные отношения; эти отношения регулируются на уровне подзаконных актов.

Подзаконными нормативными правовыми актами субъектов РФ регулируется также и ряд иных вопросов в сфере обращения с отходами (см. например, распоряжение Правительства г. Москвы от 22 августа N 1801-РП "О создании городской комплексной системы автоматизированного селективного сбора и переработки полимерных и металлосодержащих отходов потребления"*(43); постановление Правительства Московской области от 22 апреля 2004 г. N 232/15 "Об утверждении Программы Правительства Московской области "Утилизация и переработка бытовых отходов на территории Правительства Московской области на период 2004-2010 годов"*(44) (в ред. от 2 апреля 2007 г.); постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 15 ноября 2007 г. N 638 "Об утверждении Концепции "Утилизация, переработка отходов производства, потребления и вовлечение вторичных ресурсов в промышленное производство в Республике Татарстан"*(45) и др.).

В соответствии с положениями ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к вопросам местного значения городских и сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; к вопросам местного значения муниципального района - организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; к вопросам местного значения городского округа - организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Органы местного самоуправления вправе принимать собственные нормативные акты, регулирующие вопросы обращения с отходами производства и потребления на территории соответствующих муниципальных образований. Анализ многочисленных актов органов местного самоуправления в данной сфере позволяет сделать вывод о том, что в основном данными актами устанавливаются нормы накопления мусора и бытовых отходов, правила их вывоза с территории жилого сектора и утилизации, а также тарифы на данные услуги, оказываемые специальными муниципальными предприятиями. К таким актам следует относить, например, Постановление главы Хабаровского муниципального района от 15 ноября 2005 г. N 235 "Об организации сбора, учета и вывоза отходов производства и потребления на территории Хабаровского муниципального района"*(46), Постановление Тайгинского городского Совета народных депутатов от 29 сентября 2005 г. N 30 "О правилах в области обращения с отходами производства и потребления на территории города Тайги"*(47) и др.

В положениях комментируемой статьи абсолютно не упоминается о международных правовых актах, регулирующих обращение с отходами производства и потребления. Между тем в данной сфере действует ряд актов, имеющих достаточно большое значение. К таким актам следует отнести:

Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Москва - Вашингтон - Лондон - Мехико, 29 декабря 1972 г.);

Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.);

Объединенную конвенцию о безопасности обращения с отработанным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.);

Межправительственное соглашение государств - участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов" (Москва, 12 апреля 1996 г.);

Модельный закон "Об отходах производства и потребления", принятый на 29-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ постановлением N 29-15 от 31 октября 2007 г.

Интересен опыт государств-участников СНГ в регулировании деятельности в сфере обращения с отходами. Так, во многих из указанных стран есть специальные законы, регулирующие данную сферу общественных отношений, а в некоторых государствах-участниках СНГ действуют законодательные акты с более широким предметом регулирования (например, Республика Казахстан). Среди указанных законов следует выделить:

Закон Украины от 5 марта 1998 г. N 187/98-ВР "Об отходах" (в ред. от 23 декабря 2004 г.)

Закон Украины от 30 июня 1995 г. N 255/95-ВР "Об обращении с радиоактивными отходами" (по сост. на 17 сентября 2008 г.)

Закон Республики Беларусь от 20 июля 2007 г. N 271-З "Об обращении с отходами" (по сост. на 8 июля 2008 г.)

Закон Республики Молдова от 9 октября 1997 г. N 1347-XIII "Об отходах производства и потребления" (по сост. на 26 декабря 2008 г.)

Экологический кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 г. N 212-III-ЗРК (по сост. на 10 декабря 2008 г.)

Закон Кыргызской Республики от 18 октября 2001 г. "Об отходах производства и потребления"

Закон Республики Узбекистан от 5 апреля 2002 г. N 362-II "Об отходах" (в ред. от 18 декабря 2007 г.)

Закон Республики Таджикистан от 10 мая 2002 г. N 44 "Об отходах производства и потребления" (в ред. от 25 июля 2005 г.)

Закон Азербайджанской Республики от 30 июня 1998 г. N 514-IГ "О производственных и бытовых отходах" (по сост. на 2 июня 2008 г.)

2. Положения ч. 2 комментируемой статьи ограничивают предмет регулирования настоящего Федерального закона, исключая из него отношения в области обращения с радиоактивными отходами, а также с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты. С принятием Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предмет регулирования Федерального закона "Об отходах производства и потребления" стал несколько уже. Так, помимо радиоактивных отходов из него были исключены также отношения в сфере обращения с биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений, что обусловлено особой спецификой обращения с ними, в частности, необходимостью применения специальных мер обеспечения безопасности процессов их хранения и захоронения, которые должны быть предусмотрены в иных законодательных актах.

Особая значимость правового регулирования отношений в сфере обращения с радиоактивными отходами требует подготовки и принятия специального законодательного акта. Следует отметить, что идея подготовки проекта федерального закона "Об обращении с радиоактивными отходами"*(48) назрела достаточно давно и предлагалась как в научных, так и в практических кругах.

В настоящее время требования в сфере обращения с:

а) радиоактивными отходами закреплены:

Правилами организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, утв. постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. N 1298*(49) (в ред. от 1 февраля 2005 г.);

Санитарными правилами обращения с радиоактивными отходами (СПОРО-2002). СП 2.6.6.1168-02, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ 23 октября 2002 г. N 33*(50);

Федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии "Правила безопасности при обращении с радиоактивными отходами атомных станций (НП-002-04)", утв. постановлением Ростехнадзора от 4 октября 2004 г. N 1*(51);

б) биологическими отходами - Ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утв. Минсельхозпродом России от 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469*(52) (в ред. от 16 августа 2007 г.);

в) отходами лечебно-профилактических учреждений - Правилами сбора, хранения и удаления отходов лечебно-профилактических учреждений. Санитарные правила и нормы. СанПиН 2.1.7.728-99., утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 января 1999 г. N 2*(53).

Статья 3. Основные принципы государственной политики в области обращения с отходами

Принцип охраны здоровья человека, поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранения биологического разнообразия является одним из основных приоритетов государственной экологической политики. Как отмечается в Экологической доктрине РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р*(54), устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества. При этом в Национальном плане действий по охране окружающей среды (НПД ООС) на 1999-2001 гг., одобренном Правительством РФ 12 ноября 1998 г.*(55), указывалось, что экологическая политика должна также быть совместимой с социальной политикой, способствуя улучшению здоровья населения, созданию экологически благоприятных условий для его проживания, развитию экологического сознания и образования, экологичной структуры потребления и спроса, общественного участия в принятии решений, относящихся к окружающей природной среде, и контроля за их выполнением.

Принцип научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения развития общества, установленный комментируемой статьей, является конкретизацией одного из основных принципов охраны окружающей среды, закрепленных ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", - принципа научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Данный принцип означает, что одним из важнейших направлений деятельности государства в данной сфере (экологической функцией государства) следует признавать обеспечение согласованного соотношения экономических и экологических интересов общества, учитывая при этом необходимость дальнейшего развития производительных сил при одновременном обеспечении сохранения, улучшения, воспроизводства окружающей природной среды.

Принцип использования новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий основан на необходимости снижения негативного техногенного воздействия отходов производства и потребления на окружающую природную среду и здоровье человека. Одним из наиболее перспективных путей снижения такого воздействия является внедрение малоотходных и безотходных технологий, особенно в области обращения с отходами. При этом одним из основных принципов охраны окружающей среды является принцип обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды. Такого снижения можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов (ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Под наилучшими существующими технологиями в соответствии с положениями ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" следует понимать технологии, основанные на последних достижениях науки и техники, направленные на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющие установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

Принцип комплексной переработки материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов является достаточно значимым для правильной организации деятельности в области обращения с отходами. Комплексность переработки материально-сырьевых ресурсов подразумевает применение различного рода малоотходных и безотходных технологий в целях снижения вредного воздействия на окружающую среду и в этой части способствует реализации предыдущего принципа комментируемой статьи. В настоящее время деятельность по разработке и внедрению указанных технологий с целью уменьшения количества отходов производства и потребления является перспективным направлением предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, государственная поддержка которой обеспечивается в соответствии с положениями ст. 17 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Принцип использования методов экономического регулирования в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот подкрепляется положениями ст. 21 комментируемого Закона, установившей среди принципов экономического регулирования в данной сфере также принцип платности размещения отходов и принцип экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами, который может выражаться в предоставлении налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов в соответствии со ст. 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (подробнее см. комментарии к ст. 21-23).

Принцип доступа к информации в области обращения с отходами в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечивает реализацию одного из основополагающих экологических прав, закрепленных ст. 42 Конституции РФ, - права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Нарушение данного права влечет применение мер юридической ответственности, в частности ответственности административной и уголовной.

Так, в соответствии с положениями ст. 5.39 КоАП РФ неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в установленном размере. Что же касается экологической информации, то административная ответственность за ее сокрытие или искажение предусмотрена ст. 8.5 КоАП РФ. Согласно ее нормам сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, влечет наложение административного штрафа в установленном размере как на граждан, так и на должностных и юридических лиц.

Уголовная ответственность за ограничение доступа к информации в области обращения с отходами может наступать в соответствии с положениями ст. 140 УК РФ, устанавливающей наказание в виде штрафа за неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан.

Принцип участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в области обращения с отходами сформулирован на основе одного из принципов, закрепленных ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды". В настоящее время Россия является активной участницей международного сотрудничества в области природоохранной деятельности, важной составляющей которого является сотрудничество в области трансграничного перемещения отходов. Участие Российской Федерации в международном сотрудничестве в области охраны окружающей среды направлено в том числе и на выполнение международных обязательств в области обращения с отходами. Особенно четкой международно-правовой регламентации требует обращение с опасными отходами, в частности с радиоактивными. По вопросам международного сотрудничества принято достаточное количество нормативных правовых актов: Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Москва - Вашингтон - Лондон - Мехико, 29 декабря 1972 г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.); Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.); Межправительственное соглашение государств - участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов" (Москва, 12 апреля 1996 г.); Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 июня 1998 г. N 11-9 "О модельном законе "Об отходах производства и потребления" и ряд других.

Другой, не менее значимой составляющей международного сотрудничества является обмен опытом в сфере охраны окружающей среды, в том числе и в сфере обращения с отходами. В целях обмена опытом органами государственной власти РФ регулярно проводятся различного рода международные семинары, международные конференции и выставки*(56).

В настоящее время в число полномочий Ростехнадзора в соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401*(57), входит взаимодействие с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности (в том числе и в сфере обращения с отходами) (п. 5.10). В целях реализации данного полномочия в структуре центрального аппарата Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору создано и на сегодняшний день действует Управление международного сотрудничества, Положение о котором было утверждено Приказом Ростехнадзора от 21 июня 2006 г. N 596*(58).

Статья 4. Отходы как объект права собственности

1. Признание отходов производства и потребления объектом права собственности в должной мере способствует их вовлечению в хозяйственный оборот и делает их предметом гражданско-правовых сделок.

Ч. 1 комментируемой статьи указывает на то, что право собственности на отходы возникает лишь у собственника сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий, продуктов, товаров (продукции), в результате использования которых они образовались. Общие основания приобретения права собственности установлены положениями гражданского законодательства. В частности, в соответствии со ст. 136 ГК РФ поступления, полученные в результате использования имущества (плоды, продукция, доходы), принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором об использовании этого имущества.

Следует отметить, что вопросы перехода прав на отходы (в особенности, на твердые бытовые отходы населения) являются в настоящее время чрезвычайно актуальными, так как напрямую связаны с повседневной жизнедеятельностью человека. Вместе с тем, условия и особенности перехода права собственности на отходы производства и потребления от одного лица к другому является в практической среде вопросом дискуссионным. Важность определения момента перехода права собственности на отходы и их надлежащего собственника состоит, прежде всего, в том, что на собственников отходов должны возлагаться обязательства по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду и возмещения вреда окружающей среде в случае наличия такового.

Исходя из приведенных выше положений ФЗ "Об отходах производства и потребления" право собственности на бытовой мусор должно принадлежать жителям соответствующего дома на праве общей собственности, и выбрасывая его, они совершают действия, направленные на отказ от права собственности на принадлежащее им имущество. В этом случае применимы положения гражданского законодательства. Согласно ст. 236 ГК РФ гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. При этом отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом.

Вместе с тем, заключение хозяйствующими субъектами договора на оказание услуг по вывозу и размещению отходов со специализированными организациями не приводит к переходу права собственности на отходы к данным организациям. Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, являющийся собственником отходов, обязан утверждать нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также вносить плату за размещение отходов в установленном порядке. При этом заключение договора на оказание соответствующих услуг не освобождает субъектов хозяйственной деятельности, являющихся собственниками отходов, от обязанности вносить соответствующие платежи. Данные доводы подтверждаются судебной практикой.

Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Рязанской области (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с иском к открытому акционерному обществу "Сафьян" (далее - общество) о взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 31 октября 2007 г. исковое требование удовлетворено. Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2008 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд Центрального округа постановлением от 14 мая 2008 г. названные судебные акты отменил, в иске отказал.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора постановления суда кассационной инстанции управление просит его отменить как нарушающее единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, Президиум Высшего арбитражного суда РФ (ВАС РФ) посчитал, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене по следующим основаниям.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, общество осуществляет деятельность по переработке кожевенного сырья, производству готовой кожи и кожевенных полуфабрикатов, в результате которой образуются отходы производства различной степени опасности для окружающей среды.

Управление для общества разработало и утвердило лимиты на размещение отходов от производственного процесса в соответствии с классом опасности, а также определило плату за размещение отходов в пределах этих лимитов.

Невнесение обществом в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду (размещение отходов) за 2005 и 2006 годы послужило основанием для предъявления настоящего иска.

Удовлетворяя исковое требование, суды первой и апелляционной инстанций исходили из указанных обстоятельств и пришли к выводу об обязанности общества в силу пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды, Закон) и Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду (размещение отходов) как лица, осуществляющего деятельность, в результате которой образуются отходы производства различной степени опасности.

Отменяя судебные акты судов нижестоящих инстанций, суд кассационной инстанции счел, что размещение отходов производства и потребления осуществляло не общество, а специализированные организации: муниципальное унитарное предприятие "Эколозащита" и кредитный потребительский кооператив граждан "Региональные инвестиции", заключившие с обществом договоры на оказание услуг по размещению отходов и имеющие лицензии на осуществление такой деятельности, и сослался на произведенную обществом оплату по заключенным с названными организациями договорам, компенсирующую их расходы по размещению отходов.

В связи с этим суд кассационной инстанции указал на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права. Между тем выводы суда кассационной инстанции являются ошибочными.

Согласно статье 1 Закона об охране окружающей среды загрязнение окружающей среды - поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

В силу пункта 1 статьи 16 Закона негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на окружающую среду относится, в частности, размещение отходов производства и потребления.

В статье 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) определено понятие "размещение отходов" - это хранение и захоронение отходов.

Пунктом 1 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632, установлено, что данный Порядок распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду.

По смыслу указанных норм платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей такое воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ, размещать отходы.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. N 284-О платежи за негативное воздействие на окружающую среду являются необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, и представляют собой обязательные публично-правовые платежи за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное влияние, в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия.

Из изложенного следует: названные платежи уплачивают субъекты хозяйственной и иной деятельности, которым определены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также выдано разрешение на размещение отходов.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду вносится в бюджет.

Вывод суда кассационной инстанции о том, что общество, оплатившее организациям в соответствии с договорами выполненные ими услуги по размещению отходов, не может вследствие этого считаться лицом, обязанным вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, является необоснованным.

Заключение обществом со специализированными организациями договоров на оказание услуг по размещению отходов, предусматривающих оплату этих услуг, а также фактическая оплата услуг по размещению отходов не означают, что и бремя уплаты публично-правового обязательного платежа за негативное воздействие на окружающую среду автоматически переходит на указанные организации.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, упомянутые договоры не содержат поручения общества либо делегирования им данным организациям полномочий по внесению в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду.

При таких обстоятельствах обжалуемое постановление суда кассационной инстанции на основании пункта 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отмене как нарушающее единообразие в толковании и применении норм материального права.

Решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций подлежат оставлению без изменения.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 303, пунктом 5 части 1 статьи 305, статьей 306 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановил: постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 14 мая 2008 г. по делу N А54-3419/2007-С18 Арбитражного суда Рязанской области отменить. Решение Арбитражного суда Рязанской области от 31 октября 2007 г. и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2008 г. по указанному делу оставить без изменения.*(59)

2. В ч. 2 рассматриваемой статьи указывается на то, что право собственности на отходы может приобретаться также на основании сделок, связанных с отчуждением отходов как имущества (купля-продажа, мена, дарение и др.). Данное утверждение основано на положениях ч. 2 ст. 218 ГК РФ. Так, право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.

Общие положения о договорах купли-продажи, мены, дарения и иных сделках, связанных с отчуждением имущества, закреплены частью второй Гражданского кодекса Российской Федерации. К купле-продаже отходов применимы лишь общие положения о договоре купли-продажи, установленные § 1 гл. 30 ГК РФ, к мене - положения гл. 31 ГК, к дарению - гл. 32 ГК РФ.

Отходы, как объект гражданско-правовых отношений, следует признавать движимым имуществом, так как согласно ч. 2 ст. 130 ГК РФ к таковым относятся вещи, не относящиеся к недвижимости. Вместе с тем, гражданское законодательство содержит достаточно интересные положения относительно статуса движимый вещей, которые могут быть применены к отходам производства и потребления. Так, в соответствии ч. 1 ст. 220 ГК РФ, если иное не предусмотрено договором, право собственности на новую движимую вещь, изготовленную лицом путем переработки не принадлежащих ему материалов, приобретается собственником материалов. Таким образом, если право собственности на отходы не перешло по договору от их собственника к лицу, их переработавшему, то право собственности на полученную из них продукцию должно принадлежать собственнику отходов.

3. Ч. 3 комментируемой статьи регулирует условия и особенности передачи права собственности на отходы и отдельных правомочий собственника другим лицам. В связи с упразднением необходимости лицензирования деятельности по обращению с отходами V класса опасности (практически неопасными отходами) Законом N 309-ФЗ были внесены соответствующие изменения также и в ч. 3 данной статьи.

В соответствии с новой редакцией данной статьи, собственник отходов I-IV классов опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, только если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности.

Исходя из этого оборотоспособность отходов V класса опасности практически не ограничена - право собственности и иные права на них могут отчуждаться другим лицам свободно и без каких-либо ограничений.

При этом следует иметь в виду, что отходы радиоактивных материалов, взрывчатых веществ, отходы, содержащие драгоценные и редкоземельные металлы и драгоценные камни, в соответствии с Перечнем видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена, утв. Указом Президента РФ от 22 февраля 1992 г. N 179*(60), следует признавать имуществом, ограниченным в обороте, и поэтому в соответствии с положениями ч. 3 комментируемой статьи на деятельность, связанную с обращением отходов (в том числе и при совершении сделок, связанных с переходом права собственности на них), требуется получение соответствующей лицензии.

В настоящее время, согласно п. 74 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(61) (в ред. от 30 декабря 2008 г.), лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности). При этом порядок ее лицензирования закреплен Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утв. постановлением Правительства РФ от 26 августа 2006 г. N 524*(62) (в ред. от 15 июня 2009 г.) (см. комментарий к ст. 9).

4. Ч. 4 комментируемой статьи воспроизводит положения ст. 226 ГК РФ, устанавливающей порядок обращения движимых вещей, от которых отказался собственник (т.е. брошенных собственником или иным образом оставленных им с целью отказа от права собственности на них), в собственность иных лиц. Согласно требованиям данной статьи лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находится брошенная вещь (в частности отходы производства и другие отходы), имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность.

Возникает закономерный вопрос: какие действия следует признавать направленными на обращение отходов в свою собственность? Возможно, это могут быть действия, связанные с определением дальнейшей судьбы отходов. Например, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, занимающийся вывозом и в дальнейшем размещением или утилизацией бытовых отходов, являющийся при этом владельцем контейнерной площадки, затрачивает финансовые, технические и иные ресурсы на ее обслуживание и осуществление указанной деятельности.*(63)

Статья 4.1. Классы опасности отходов

Закрепление классификации отходов в зависимости от степени их негативного воздействия на окружающую среду на 5 классов опасности в положениях Федерального закона "Об отходах производства и потребления" является нововведением Закона N 309-ФЗ и позволит в дальнейшем избежать коллизий между двумя основными классификациями отходов, закрепленными приказом МПР России от 15 июня 2001 г. N 511 "Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды" и Санитарными правилами по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления. СП 2.1.7.1386-03, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 июня 2003 г. N 144. Противоречие между двумя указанными актами заключается в том, что в классификации, закрепленной Санитарными правилами, отсутствует V класс опасности "практически неопасные отходы", что длительное время вводило в заблуждение многих правоприменителей.

Ранее согласно ст. 9 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" лицензированию подлежала деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов, к которым фактически причислялись отходы всех пяти классов опасности, включая практически неопасные. Данное обстоятельство обязывало всех субъектов хозяйственной и иной деятельности (в том числе субъектов малого предпринимательства, государственных и муниципальных учреждений и иных), в процессе которой образуются различного рода отходы, в том числе легко перерабатываемые и практически неопасные для окружающей среды (например, бумажные отходы, офисный мусор и т.п.) получать лицензию на обращение с опасными отходами, согласовывать ее условия с рядом органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня, а также органами местного самоуправления. В случаях же их накопления и временного размещения на своей территории законодательство предусматривало необходимость постановки данных субъектов на учет в качестве плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду, которой соответствовала обязанность ее внесения в установленные сроки и порядке.

Вместе с тем, закрепление в положениях комментируемой статьи классов опасности отходов и выведение отходов V класса опасности из сферы действия ряда экологических требований повлекло и некоторые иные правовые последствия, которые были закреплены в иных статьях ФЗ "Об отходах производства и потребления". В частности, изменения, внесенные Законом N 309-ФЗ в были внесены изменения в ч. 2 ст. 14 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", которые фактически освободили хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), в процессе деятельности которых образуются отходы V класса опасности (практически неопасные), от обязанности подтверждать отнесение отходов к данному классу. Более того, положения новой редакции ст. 15. Федерального закона "Об отходах производства и потребления" фактически освобождают лиц, осуществляющих обращение с отходами V класса опасности от обязанности иметь профессиональную подготовку, подтвержденную соответствующими свидетельствами (сертификатами) (см. комментарий к ст. 14 и ст. 15).

Глава II. Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обращения с отходами

Статья 5. Полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами

Полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами можно сгруппировать в зависимости от их содержания:

1. Полномочия по нормативно правовому регулированию, стандартизации, проведению политики.

- разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обращения с отходами;

- установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами;

- проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами;

2. Полномочия по проведению государственного контроля и надзора в сфере обращения с отходами.

- осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами;

- организация и осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью в области обращения с отходами на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

3. Полномочия Российской Федерации по определению компетенции федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами.

определение компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами;

определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами, их функций и полномочий.

4. Полномочия Российской Федерации, необходимые для реализации единой государственной политики в области обращения с отходами:

- лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов;

- осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

- организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами;

- обеспечение населения информацией в области обращения с отходами;

- определение порядка ведения государственного кадастра отходов и организация его ведения;

- обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования;

- осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области обращения с отходами.

Рассмотрим указанные группы полномочия более подробно.

Полномочия по нормативно правовому регулированию, стандартизации, проведению государственной политики.

Полномочия по нормативно правовому регулированию, стандартизации, проведению государственной политики реализуются путем разработки и принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обращения с отходами, установлению технических регламентов и национальных стандартов.

Если с принятием федеральных законов ситуация ясна - их принимает Федеральное Собрание Российской Федерации, подписывает Президент Российской Федерации, то с "иными нормативными правовыми актами Российской Федерации" ситуация менее ясная. Иные нормативные правовые акты Российской Федерации включают в себя постановления Правительства Российской Федерации и нормативные правовые акты уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Какие же федеральные органы исполнительной власти обладают правом издавать нормативные правовые акты в области обращения с отходами? С 2004 года по 2008 год таким органом был Ростехнадзор. С 2008 года данное полномочие передано Минприроде.

Важнейшим полномочием Российской Федерации в области обращения с отходами является проведение единой государственной политики в области обращения с отходами. Вместе с тем сложно говорить, что такая политика реализуется эффективно. Существует комплекс правовых, экономических, организационных проблем, которые не позволяют говорить о наличии единой государственной политики в области обращения с отходами. Это отсутствие стимулов для переработки отходов, строительства легальных полигонов, концентрация органов исполнительной власти на привлечении к ответственности винновых лиц, взимании платы за размещение отходов.

Очень большое значение уделяется в настоящее время установлению государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами. В настоящее время нормативно-технические документы, содержащие обязательные требования к процессам обращения с отходами, проходят процедуры преобразования в рамках реформирования системы технического регулирования. До момента пока соответствующие технические регламенты не будут установлены, статус нормативных технических документов вызывает вопросы: обязательны они или нет.

Дело в том, что с 1 июля 2003 до вступления в силу технических регламентов акты федеральных органов исполнительной власти в сфере технического регулирования носят рекомендательный характер и подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, указанным в пункте 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", а именно: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений. Поскольку нормативно-технические документы в области обращения с отходами направлены на защиту окружающей среды, то можно сделать вывод о том, что соответствующие документы все-таки имеют обязательную силу. Этот вывод подтверждается и судебной практикой, поскольку арбитражные суды ссылаются на них как на действующие и обязательные для применения.

К нормативно-техническим документам в области обращения с отходами можно отнести:

Межгосударственный стандарт "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Паспорт опасности отходов. Основные требования. ГОСТ 30774-2001", введенный в действие Постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст.

Межгосударственный стандарт "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла. Основные положения. ГОСТ 30773-2001", введенный в действие Постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст.

Межгосударственный стандарт "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения. ГОСТ 30772-2001", введенный в действие Постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст.

Государственный стандарт Российской Федерации "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Документирование и регулирование деятельности по обращению с отходами производства и потребления. ГОСТ Р 51769-2001", принятый и введенный в действие Постановлением Госстандарта РФ от 28 июня 2001 г. N 251-ст.

Межгосударственный стандарт "Лом и отходы цветных металлов и сплавов. Общие технические условия. ГОСТ 1639-93", утвержденный и введенный в действие Постановлением Госстандарта РФ от 24 июня 1999 г. N 197.

Строительные нормы и правила "Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию. Утверждены Постановлением Госстроя СССР от 26 июня 1985 г. N 98. СНиП 2.01.28-85.

Полномочия по проведению государственного контроля и надзора в сфере обращения с отходами.

Полномочия по проведению государственного контроля и надзора в сфере обращения с отходами включают осуществление надзора за исполнением законодательства РФ в области обращения с отходами и организацию и осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью в области обращения с отходами на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Функцию по осуществлению надзора за исполнением законодательства РФ в области обращения с отходами осуществляют органы прокуратуры на основании Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Важным является полномочие по организации и осуществлению государственного контроля и надзора в области за деятельностью в области обращения с отходами на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. В настоящее время эта функция возложена на Росприроднадзор. При этом функции по нормированию, ведению учета и отчетности в области обращения с отходами возложены на Ростехнадзор, который к тому же осуществляет государственный лицензионный контроль за соблюдением лицензионных требований, содержащихся в лицензии на право обращения с отходами.

Вкупе с отсутствием перечней объектов федерального государственного экологического контроля указанные факторы снижают эффективность государственного экологического контроля, допускают возможность дублирования федерального государственного экологического контроля и государственного экологического контроля субъектов РФ.

Полномочия Российской Федерации по определению компетенции федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами.

В области обращения с отходами полномочиями наделены несколько федеральных органов исполнительной власти. Это Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды), Федеральная служба по надзору в сфере надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения (Роспотребнадзор). Кроме указанных федеральных органов исполнительной власти в деятельности в области обращения с отходами участвуют органы прокуратуры и органы внутренних дел.

Полномочия Российской Федерации, необходимые для реализации единой государственной политики в области обращения с отходами.

Перечень указанных полномочий достаточно широк. Это и лицензирование, и организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами; определение порядка ведения государственного кадастра отходов и организация его ведения, и другие полномочия.

Более подробно указанные полномочия будут рассмотрены применительно к отдельным главам и статьям комментируемого Закона. Вместе с тем следует отметить, что даже в полномочиях РФ заметен явный перекос в сторону административных механизмов регулирования (лицензирование, контроль, кадастр, учет и отчетность), а экономическому стимулированию деятельности в области обращения с отходами посвящен всего один пункт: обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования. Конечно же, этого недостаточно для проведения эффективной политики в области обращения с отходами, направленной не на их захоронение и получение платежей, а на переработку и вторичное использование в экономике.

Следует отметить, что перечень полномочий Российской Федерации в области обращения с отходами является открытым, то есть иными федеральными законами могут предусматриваться дополнительные полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами.

Статья 6. Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами

Помимо Российской Федерации полномочиями в области обращения с отходами обладают и субъекты Российской Федерации. Прежде всего, они участвуют в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Формы участия субъектов РФ в реализации государственной политики определяются через иные полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами:

проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами;

принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением;

осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

участие в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами.

Рассмотрим отдельные полномочия субъектов РФ подробнее. Проанализируем такое полномочие как принятие в соответствии с законодательством РФ законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, контроль за их исполнением. Субъекты РФ активно занимаются нормотворчеством в области обращения с отходами. Причиной этому является очень часто пробельность федерального законодательства, стремление регионов к введению своих собственных разработок, предложений. Данная политика не противоречит Конституции Российской Федерации, которая, специально не выделяя обращение с отходами, позволяет отнести данную сферу к охране окружающей среды и экологическому законодательству.

В качестве примера можно привести Закон г. Москвы от 30 ноября 2005 N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве". Он устанавливает требования к обращению с отходами строительства и сноса, которых нет в Федеральном законе об отходах.

Вместе с тем возможность субъектов РФ развивать федеральное законодательство не является безграничной. Она жестко ограничена Конституцией Российской Федерации: законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам: Федеральному закону "Об охране окружающей среды" и Федеральному закону "Об отходах производства и потребления".

Важным, но пока не в полной мере реализуемым полномочием субъектов РФ является осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Это обусловлено отсутствием разграничения объектов государственного экологического контроля на объекты федерального и регионального уровня.

Важнейшим полномочием субъектов РФ является разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами. В настоящее время из полномочий Российской Федерации исключено полномочие по разработке и реализации федеральных программ в области обращения с отходами. Поэтому такой механизм как государственные программы применительно к сфере обращения с отходами может реализовываться только субъектами РФ.

В качестве примера региональной программы в области обращения с отходами можно назвать Постановлением Правительства Московской области от 22 апреля 2004 г. N 232/15 "Об утверждении Программы Правительства Московской области "Утилизация и переработка бытовых отходов на территории Московской области на период 2004-2010 годов".

Основной целью Программы является решение проблемы утилизации и переработки бытовых отходов на территории Московской области за счет привлеченных внебюджетных средств, улучшение экологической обстановки для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения в муниципальных образованиях Московской области.

В рамках реализации Программы предполагается осуществить мероприятия, направленные на оздоровление экологической обстановки в Московской области и повышение качества обращения с твердыми бытовыми отходами.

Реализация мероприятий Программы призвана обеспечить совершенствование системы обращения с бытовыми отходами на территории Московской области путем строительства, реконструкции и рекультивации полигонов твердых бытовых отходов, создания производств по сортировке и использованию отходов с целью получения вторичного сырья.

Создание комплексов по сортировке бытовых отходов значительно снизит нагрузку на полигоны ТБО, создаст новые рабочие места по изготовлению товаров народного потребления из вторичного сырья (тротуарная плитка, строительные блоки и т.д.).

В ходе реализации мероприятий Программы Министерство экологии и природопользования Московской области решит природоохранные задачи в сфере обращения отходов в части сокращения эмиссии свалочных газов в атмосферу с поверхности полигонов, образования загрязненных стоков.

Следует отметить, что перечень полномочий субъектов РФ в области обращения с отходами в отличие от полномочий Российской Федерации является закрытым, то есть субъекты РФ по собственной инициативе не могут расширять круг своих полномочий. Они могут сделать это только путем внесения изменений в федеральное законодательство.

Статья 7. Специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами. - Утратила силу

Статья 8. Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами

1-3. Полномочия органов местного самоуправления дифференцированы в зависимости от вида муниципального образования: поселение, муниципальный район, городской округ.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами отнесена организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами отнесена организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами отнесена организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Представляется, что, с одной стороны, у органов местного самоуправления недостаточно полномочий в области обращения с отходами. Так, у них практически нет контрольных полномочий по проверке соблюдения физическими и юридическими лицами требований по сбору и утилизации отходов. Нет правовых возможностей бороться с несанкционированными свалками. Между тем за нарушение природоохранного законодательства часто именно руководители органов местного самоуправления несут административную ответственность. Поэтому восстановление муниципального экологического контроля применительно к деятельности по обращению с отходами представляется целесообразным шагом.

С другой стороны, у органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов зачастую нет финансовых и материальных возможностей к реализации полномочия по организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Поэтому существует предложение по передаче данного полномочия в части строительства (реконструкции) полигонов ТБО и промышленных отходов в ведение субъектов РФ.

Порядок осуществления органами местного самоуправления полномочий в области обращения с отходами определяется муниципальными правовыми актами. В качестве примера можно привести постановление Главы городского округа Электросталь Московской области от 24 мая 2007 N 411/5 "Об утверждении Положения о порядке обращения с отходами производства и потребления на территории городского округа Электросталь Московской области"; решение Совета депутатов городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области от 25 мая 2006 N 43/11 "Об утверждении положения об организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора".

Глава III. Общие требования к обращению с отходами

Статья 9. Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов

Применение института лицензирования в сфере обращения с отходами производства и потребления направлено на ограничение доступа к деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов лиц, не соответствующих требованиям действующего законодательства. Это связано с необходимостью обеспечения соблюдения целой системы экологических и санитарно-эпидемиологических требований в данной сфере, закрепленных ФЗ "Об отходах производства и потребления", ФЗ "Об охране окружающей среды", ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и рядом иных законодательных и подзаконных актов.

Так, согласно ч. 1 ст. 22 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания. Данная деятельность должна осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Комментируемая статья устанавливает, что общие условия и порядок лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов установлен ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно п. 74 ч. 1 ст. 17 которого, лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности).

Следует отметить, что до введения в действие новой редакции ФЗ "Об отходах производства и потребления" с учетом изменений, внесенных Законом N 309-ФЗ, и соответственно, до закрепления понятий "сбор отходов", "транспортирование отходов" и ряда иных (см. комментарий к ст. 1), складывалась ситуация когда возникала обязанность лицензирования видов деятельности в сфере обращения с отходами, содержание которых не определено в законодательстве*(64). Отсутствие легальных дефиниций данных понятий приводило к возникновению спорных ситуаций в правоприменительной практике, в частности, при проведении мероприятий по государственному экологическому контролю.

Вместе с тем, ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" устанавливает и специальные правила лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов применительно к территории ее осуществления.

Так, согласно ст. 18 указанного Федерального закона юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие на территориях двух и более субъектов РФ один и тот же вид хозяйственной или иной деятельности, в случае необходимости получения в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов I-IV класса опасности получает в территориальном органе федерального органа исполнительной власти в области обращения с отходами (территориальном Управлении Ростехнадзора), определяемом федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами (центральным аппаратом Ростехнадзора), лицензию на право ее осуществления на территории всех указанных в этой лицензии субъектов РФ.

Данная лицензия подлежит регистрации в территориальных органах федерального органа исполнительной власти в области обращения с отходами (территориальных управлениях Ростехнадзора) по месту осуществления деятельности, которые осуществляют контроль за соблюдением лицензиатом при осуществлении этой деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

Согласно постановлению Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности"*(65) и Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401*(66) (в ред. 27 января 2009 г.) деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности подлежит лицензированию Ростехнадзором и его соответствующими территориальными органами.

Процедура лицензирования деятельности в области обращения с отходами закреплена Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утв. постановлением Правительства РФ от 26 августа 2006 г. N 524*(67) (в ред. от 15 июня 2009 г.). В частности данным положением закрепляется перечень лицензионных требований и условий для осуществления указанной деятельности, к которым относятся:

а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании производственных помещений, объектов размещения отходов I-IV класса опасности, специализированных установок по обезвреживанию отходов I-IV класса опасности, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, соответствующих установленным требованиям;

б) наличие у индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, допущенных к деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности, профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I-IV класса опасности;

в) проведение лицензиатом - юридическим лицом производственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности;

г) наличие у лицензиата паспортов отходов I-IV класса опасности, в отношении которых осуществляется деятельность по их сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению;

д) наличие у соискателя лицензии в соответствии с ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности;

е) наличие у соискателя лицензии в соответствии с ФЗ "Об экологической экспертизе" положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-IV класса опасности, в случае, если соискатель лицензии предполагает использовать такие объекты для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности, за исключением тех объектов, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до вступления в силу настоящего Постановления.

Согласно Положению о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, к грубым нарушениям лицензионных требований и условий относятся:

а) допуск к деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности лиц, не имеющих профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I-IV класса опасности;

б) транспортировка отходов I-IV класса опасности без оформленного в установленном порядке паспорта отходов I-IV класса опасности;

в) отсутствие у лицензиата - юридического лица производственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами при осуществлении им деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности;

г) нарушение правил (требований) безопасного обращения с отходами при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности, если это создает угрозу жизни и (или) условия возникновения чрезвычайной ситуации техногенного характера, причинения существенного вреда окружающей среде.

Для получения указанной лицензии ее соискатель представляет в лицензирующий орган следующие документы (если их копии не заверены нотариусом, то они представляются с предъявлением оригинала):

а) заявление о предоставлении лицензии и документы (копии документов), указанные в пункте 1 статьи 9 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";

б) перечень отходов I-IV класса опасности, с которыми предполагается осуществлять деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению (с указанием наименования отхода согласно федеральному классификационному каталогу отходов, вида и класса опасности, а также сведений о составе отходов);

в) копия положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-IV класса опасности, в случае, если соискатель лицензии предполагает использовать такие объекты для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности, за исключением тех объектов, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до вступления в силу настоящего Постановления;

г) копии свидетельств (сертификатов) на право работы с отходами I-IV класса опасности, подтверждающих профессиональную подготовку индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности;

д) копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании производственных помещений, объектов размещения отходов I-IV класса опасности, специализированных установок по обезвреживанию отходов I-IV класса опасности, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, соответствующих установленным требованиям;

е) копия санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности.

Лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений, содержащихся в документах, возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, а также проверку соблюдения лицензиатом данных требований и условий при осуществлении лицензируемой деятельности. Лицензия предоставляется на 5 лет, при этом срок ее действия может быть продлен в порядке, предусмотренном для ее переоформления.

Процедура лицензирования указанной деятельности закреплена Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утв. приказом Ростехнадзора от 10 декабря 2007 г. N 848*(68).

В соответствии с указанным Административным регламентом, Ростехнадзор и его территориальные органы в ходе исполнения государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (в настоящее время - отходов I-IV класса опасности) осуществляет следующие действия в рамках закрепленных Регламентом административных процедур:

прием документов от соискателя лицензии;

проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий;

принятие решения о предоставлении (об отказе в предоставлении) лицензии;

выдачу документа, подтверждающего наличие лицензии;

выдачу копий и дубликата документа, подтверждающего наличие лицензии;

продление срока действия лицензии;

переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии;

приостановление, возобновление, прекращение действия лицензии;

контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов;

ведение реестра лицензий;

предоставление в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.

Необходимо отметить, что длительное время дополнительной гарантией соблюдения экологических требований при обращении с отходами было обязательное проведение государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензий. Изменения, внесенные в ФЗ "Об экологической экспертизе", ФЗ "Об отходах производства и потребления" и ряд иных законодательных актов Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" исключили из объектов государственной экологической экспертизы как федерального, так и регионального уровня материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов (п. 4 ст. 11 и п. 3 ст. 12 ФЗ "Об экологической экспертизе".

Согласно ч. 2 ст. 40 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии является представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности.

Статья 10. Требования к проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов

1. Градостроительная деятельность, а также строительство производственных и промышленных объектов в настоящее время является одним из основных источников загрязнения окружающей среды. Строительный мусор и производственные отходы не только наносят существенный ущерб санитарно-эпидемиологическому состоянию природных объектов, но и захламляют большие территории, загрязняют земли и нарушают почвенный слой. При этом учет основных экологических, санитарно-эпидемиологических и градостроительных требований на всех стадиях данного вида хозяйственной деятельности позволяет обеспечить ее безопасность для жизни и здоровья человека, а также для окружающей среды.

Следует отметить, что система экологических требований для различных видов и сфер хозяйственной деятельности закреплена гл. VII ФЗ "Об охране окружающей среды". В соответствии со ст. 1 данного Федерального закона требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) - это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

При этом ФЗ "Об охране окружающей среды" дифференцирует состав экологических требований для различных стадий, связанных с функционированием зданий, строений, сооружений и иных объектов, закрепляя общие экологические требования к их проектированию (ст. 36), строительству и реконструкции (ст. 37), вводу в эксплуатацию (ст. 38), эксплуатации и выводу из эксплуатации (ст. 39). При этом экологических требований к консервации данных объектов ФЗ "Об охране окружающей среды" не содержит.

Так, согласно ст. 36 данного Федерального закона при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны предусматриваться способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. При этом Закон запрещает изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.

Ст. 37, 38 и 39 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливают, что при строительстве и реконструкций зданий, строений, сооружений и иных объектов, при вводе их в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации должны приниматься меры, а также соблюдаться утвержденные технологии и требования по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, рекультивации земель, благоустройству территорий, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

При этом запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды.

Вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации, при этом должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды

Ст. 51 ФЗ "Об охране окружающей среды" закрепляет общие экологические требования при обращении с отходами производства и потребления, которые должны быть учтены и при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов. Согласно положениям данной статьи, отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещаются:

сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;

размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;

захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;

ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания.

Необходимость иметь техническую и технологическую документацию об использовании и обезвреживании образующихся отходов при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых эти отходы образуются, обусловлена особой значимостью учета основных технологических, градостроительных, экологических и санитарно-эпидемиологических требований еще на стадии планирования указанной деятельности.

Основные экологические и санитарно-эпидемиологические требования в сфере обращения с отходами, помимо комментируемого Федерального закона, закреплены ФЗ "Об охране окружающей среды" и ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Более конкретные экологические требования, имеющие качественное или количественное выражение, ранее устанавливались нормативными и нормативно-техническими документами: СНиПами, ГОСТами, СанПиНами, ОСТами и другими стандартами. Ситуация кардинально изменилась с принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", который установил совершенно новую систему стандартизации и установления обязательных требований, в том числе экологических.

В соответствии с этим Федеральным законом предусматриваются разработка и утверждение в форме федеральных законов общих и специальных технических регламентов. Технические регламенты будут содержать обязательные требования, в том числе экологические, к объектам технического регулирования: продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. В общем экологическом техническом регламенте, а также в специальных технических регламентах будут содержаться в том числе обязательные экологические требования к обращению с отходами производства и потребления: деятельности, в процессе которой образуются отходы, а также деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Все общие и специальные технические регламенты должны быть утверждены к 2010 г. Обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи, обязательным условием реализации деятельности по строительству, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, является наличие положительного заключения государственной экспертизы, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, государственной экспертизы проектной документации указанных объектов.

Следует отметить, что до принятия Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты"*(69), изменившего редакцию комментируемой статьи, реализация указанной деятельности допускалась только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Принятие указанного Федерального закона фактически исключило проектную документацию и результаты инженерных изысканий из перечня объектов экологической экспертизы, сделав их объектом специальной комплексной экспертизы, осуществляемой в соответствии с положениями Градостроительного кодекса РФ.

Ст. 49 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ устанавливает, что проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением следующих объектов капитального строительства:

1) отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);

2) жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);

3) многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;

4) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1 Градостроительного кодекса РФ являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами;

5) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, установлены санитарно-защитные зоны или требуется установление таких зон, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1 Градостроительного кодекса РФ являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами.

Государственная экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно (типовой проектной документации), или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.

При этом результаты инженерных изысканий могут быть направлены на государственную экспертизу одновременно с проектной документацией или до направления проектной документации на государственную экспертизу.

Государственная экспертиза проектной документации особо опасных и технически сложных объектов, и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, проводятся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства (в настоящее время таким органом является Министерство регионального развития РФ), или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением, за исключением случаев, если нормативным правовым актом Правительства РФ в отношении объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности, определены иные федеральные органы исполнительной власти.

Принятое несколько позже Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утв. постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145*(70) (в ред. от 7 ноября 2008 г.) установило, что предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка ее соответствия требованиям технических регламентов (в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим и иным требованиям), а также результатам инженерных изысканий, а предметом государственной экспертизы результатов инженерных изысканий - оценка их соответствия требованиям технических регламентов.

При проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий их оценка на соответствие требованиям, явившимся предметом санитарно-эпидемиологической и (или) государственной экологической экспертизы, не проводится в случае, если до вступления в силу рассматриваемого Положения по результатам указанных экспертиз получены положительные заключения, а также если положительные заключения по результатам указанных экспертиз были получены по материалам, направленным для проведения этих экспертиз до 1 января 2007 г. Выводы этих экспертиз учитываются при подготовке заключений государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Ч. 6 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ закрепляется, что не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности. При этом Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня была отнесена проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности (кроме объектов, введенных в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до дня вступления в силу Закона N 309-ФЗ, то есть до 11 января 2009 г.) (ст. 11 ФЗ "Об экологической экспертизе").

3. Площадки для сбора отходов должны предусматриваться при проектировании жилых зданий, а также предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы. Вместе с тем, в данном случае речь идет о местах накопления отходов, которые должны предусматриваться как при проектировании производственных объектов, так и объектов жилой и деловой инфраструктуры. Отходы, накопленные на данных площадках, подлежат дальнейшему сбору и транспортированию к объектам размещения.

На территории производственных объектов такие площадки, как правило, носят наименование промышленных площадок (промплощадок). Согласно Временным правилам охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утв. Минприроды России от 15 июля 1994 г., а также Временным методическим рекомендациям по проведению инвентаризации мест захоронения и хранения отходов в Российской Федерации, утв. письмом Минприроды России от 6 июля 1995 г. N 01-11/29-2002 временным накоплением отходов на промплощадке признается хранение отходов на территории предприятия в специально обустроенных для этих целей местах до момента их использования в последующем технологическом цикле или отправки на переработку на другое предприятие или на объект для размещения отходов.

Статья 11. Требования к эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов

Комментируемой статьей закреплены юридические обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении связанной с обращением с отходами эксплуатации как предприятий, являющихся производственными объектами, так и зданий, строений, сооружений и иных объектов.

Основной обязанностью указанных субъектов является соблюдение экологических, санитарных и иных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Экологические требования к связанной с обращением с отходами эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов закреплены положениями ФЗ "Об охране окружающей среды". В соответствии со ст. 39 данного Федерального закона юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны:

соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов;

обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды,

проводить мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

Санитарные требования в данной сфере закреплены ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Согласно ст. 24 указанного Федерального закона, при эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта должны:

осуществляться санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия;

обеспечиваться безопасные для человека условия труда, быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны приостановить либо прекратить свою деятельность или работу отдельных цехов, участков, эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, транспорта, выполнение отдельных видов работ и оказание услуг в случаях, если при осуществлении указанных деятельности, работ и услуг нарушаются санитарные правила.

Обязанность разработки проектов нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования закреплена для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в результате деятельности которых образуются отходы (кроме субъектов малого и среднего предпринимательства). Согласно ст. 18 комментируемого Федерального закона, лимиты на размещение отходов устанавливаются в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченными федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. При этом субъекты малого и среднего предпринимательства представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке (см. комментарий к ст. 18).

Правила разработки нормативов образования отходов и лимитов на их размещение утверждены постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461*(71), процедура их разработки и утверждения лимитов размещения отходов закреплена Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов, утв. приказом Ростехнадзора от 20 сентября 2007 г. N 643*(72).

Необходимость внедрения малоотходных технологий на основе новейших научно-технических достижений, закрепленная в качестве обязанности хозяйствующих субъектов при осуществлении ими связанной с обращением с отходами эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, стимулируется государством путем понижения размера платы за размещение отходов при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов; а также применения ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами (см. комментарий к ст. 24).

Согласно положениям комментируемой статьи, проведение инвентаризации отходов и объектов их размещения является обязанностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, чья деятельность по эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов связана с обращением с отходами. Вместе с тем, исходя из смысла комментируемой статьи, и учитывая то, что ее нормами регулируются отношения, возникающие в связи с эксплуатацией предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, речь может идти о порядке инвентаризации мест накопления отходов (образующихся, например, на том же предприятии, либо бытовых или производственных отходов, образующихся в результате жизнедеятельности населения, либо хозяйственной деятельности организаций, находящихся в данных зданиях, строениях, сооружениях). Если же речь идет об эксплуатации строений или сооружений, являющихся объектами размещения отходов, то хозяйствующие субъекты, их эксплуатирующие, не уполномочены осуществлять их инвентаризацию, что является полномочием органов государственной власти.

Имея ввиду необходимость лиц, эксплуатирующих предприятия, здания, строения, сооружения и иные объекты проводить инвентаризацию мест накопления отходов, следует отметить, что правовой статус мест накопления отходов был закреплен в действующем законодательстве не так давно. Как уже отмечалось ранее, Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты" ввел в ст. 1 ФЗ "Об отходах производства и потребления" новое понятие "накопление отходов" под которым понимается временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

При этом согласно рассмотренным выше положениям ч. 3 ст. 10 комментируемого Федерального закона, при проектировании жилых зданий, а также предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) для сбора таких отходов в соответствии с установленными правилами, нормативами и требованиями в области обращения с отходами.

Согласно Временным методическим рекомендациям по проведению инвентаризации мест захоронения и хранения отходов в Российской Федерации, утв. письмом Минприроды России от 11 июля 1995 г. N 01-11/29-2002, временным накоплением отходов на промплощадке признается хранение отходов на территории предприятия в специально обустроенных для этих целей местах до момента их использования в последующем технологическом цикле или отправки на переработку на другое предприятие или на объект для размещения отходов.

Обязанность проведения мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов размещения отходов конкретизируется положениями ст. 12 комментируемого Федерального закона, согласно которым на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (см. комментарий к ст. 12).

Обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами реализуется путем представления в уполномоченные органы государственной власти статистических данных о деятельности в данной сфере. Государственный статистический учет в сфере обращения с отходами ведется в целях получения достоверной информации о количественных и качественных характеристиках образовавшихся отходов, сведений об иных стадиях обращения с ними. Общая процедура предоставления указанной статистической информации закреплена Порядком заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления", утв. постановлением Росстата от 17.01.2005 N 1*(73). Ведение статистического учета в сфере обращения с отходами осуществляется на основе специальных критериев, характеризующих хозяйственную деятельность, связанную с их образованием, использованием, обезвреживанием, транспортированием и размещением. Данные критерии, равно как и форма статистической отчетности установлены постановлением Росстата от 30 декабря 2004 г. N 157 "Об утверждении статистического инструментария для организации Ростехнадзором статистического наблюдения за отходами производства и потребления"*(74).

Обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, соблюдать требования предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принимать неотложные меры по их ликвидации, а в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления связаны с необходимостью обеспечения защиты жизни, здоровья и интересов граждан от возможного негативного воздействия на них аварий и иных чрезвычайных ситуаций, связанных с обращением с отходами.

На предупреждение и защиту от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера направлены положения Федерального закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(75) (в ред. от 7 мая 2009 г.). Данный Федеральный закон предусматривает создание единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая должна объединить органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Статья 14 указанного Федерального закона устанавливает обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Организации обязаны:

а) планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

б) планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях;

в) обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях;

г) создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях;

д) обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

е) финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

ж) создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

з) предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

и) предоставлять в установленном порядке федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, участки для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, осуществлять в установленном порядке распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций путем предоставления и (или) использования имеющихся у организаций технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, а также каналов связи, выделения эфирного времени и иными способами.

Статья 12. Требования к объектам размещения отходов

1. Одной из важнейших экологических проблем, остро вставшей перед Российской Федерацией в последнее время, является проблема, связанная с негативным воздействием на окружающую среду огромного количества отходов, хранящихся либо в специально оборудованных объектах, либо на несанкционированных свалках. При этом скопившиеся на территории нашей страны отходы, свалки, захоронения высокотоксичных и ядовитых веществ следует рассматривать как накопленный за многие десятилетия экологический ущерб.

Так, согласно официальным данным, общий объем накопленных неутилизированных отходов оценивается приблизительно в 82 млрд. тонн. На территории Российской Федерации насчитывается около 11 тыс. полигонов и свалок. При этом средний уровень вторичного использования промышленных отходов составляет 35%, твердых бытовых - 3-4%. Вместе с этим, полная инвентаризация мест складирования отходов, как правило, не производится, не учитывается возможная трансформация химических веществ при хранении, их взаимодействие и т.п. Зачастую с отходами выбрасываются вещества, на которые не установлены гигиенические нормативы, что не позволяет оценить последствия длительного хранения таких отходов для жизни и здоровья граждан.*(76) В связи с указанными факторами обеспечение экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности отходов, хранящихся в объектах их размещения, имеет важнейшее значение.

Согласно определению понятия "объект размещения отходов", закрепленному ст. 1 данного Федерального закона, данным объектом признается только специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (см. комментарий к ст. 1). При этом именно соблюдение совокупности требований, предъявляемых к обустройству объектов размещения отходов, позволяет обеспечить их экологическую и санитарно-эпидемиологическую безопасность для человека и окружающей среды. Вместе с тем, превентивный контроль за соблюдением всех требований при проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию данных объектов осуществляется путем обеспечения функционирования разрешительного порядка их создания.

Ч. 1 комментируемой статьи устанавливает, что объекты размещения отходов могут создаваться только на основании разрешений, выдаваемых федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. Данными органами следует признавать в настоящее время Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и ее территориальные органы.

В соответствии с Временными правилами охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утвержденными заместителем министра охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации 15 июля 1994 г., разрешение на размещение отходов устанавливает объем (массу) размещения на конкретных объектах, сроки хранения и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей среды и здоровья человека с учетом утвержденных лимитов размещения отходов и характеристики объектов для размещения отходов. Данными Правилами утверждены формы документов, необходимых для получения разрешения на размещение отходов, в частности заявки на получение разрешения для размещения отходов, самой формы разрешения и других необходимых документов. Государственный реестр объектов размещения отходов является составной частью государственного кадастра отходов и ведется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов".

Поскольку охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также законодательство в области охраны окружающей среды, согласно положениям ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, отношения в сфере обращения с отходами могут регулироваться также и нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Законы ряда субъектов РФ, регулирующие отношения в сфере обращения с отходами, устанавливают специальные правила и условия в части порядка выдачи разрешений на создание объектов размещение отходов. Так, согласно ст. 6 Закона Московской области от 8 ноября 2001 г. N 171/2001-ОЗ "Об отходах производства и потребления в Московской области"*(77) разрешение на захоронение отходов выдается только при обосновании невозможности или нецелесообразности их использования. При этом места, выделенные для размещения отходов, должны использоваться исключительно для размещения отходов, заявленных при оформлении разрешения.

2. Ч. 2 комментируемой статьи закрепляет правила определения мест строительства объектов размещения отходов. Следует отметить, что данный порядок несколько различается в зависимости от вида отходов, подлежащих размещению.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 апреля 2003 г. N 80 утверждены и введены в действие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН 2.1.7.1322-03"*(78). Данные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают гигиенические требования к размещению, устройству, технологии, режиму эксплуатации и рекультивации мест централизованного использования, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления (объектов) и предназначены для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с проектированием, строительством, реконструкцией, эксплуатацией объектов и рекультивацией земель. Указанные требования не распространяются на:

полигоны захоронения радиоактивных отходов;

полигоны твердых бытовых и смешанных отходов;

могильники для органических веществ и трупов животных;

склады просроченных и непригодных к использованию лекарственных препаратов и пестицидов.

Согласно СанПиН 2.1.7.1322-03, выбор участка для размещения объектов осуществляется на основании функционального зонирования территории и градостроительных решений. Объекты размещаются за пределами жилой зоны и на обособленных территориях с обеспечением нормативных санитарно-защитных зон в соответствии с требованиями санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.

Размещение объекта складирования не допускается:

на территории I, II и III поясов зон санитарной охраны водоисточников и минеральных источников;

во всех поясах зоны санитарной охраны курортов;

в зонах массового загородного отдыха населения и на территории лечебно-оздоровительных учреждений;

рекреационных зонах;

в местах выклинивания водоносных горизонтов;

в границах установленных водоохранных зон открытых водоемов.

Согласно требованиям, закрепленным в Разделе IV указанного СанПиН, объекты складирования отходов производства и потребления предназначаются для длительного их хранения при условии обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности населения на весь период их эксплуатации и после закрытия.

Выбор участка для размещения объекта осуществляется на альтернативной основе в соответствии с предпроектными проработками. Участок для размещения полигона токсичных отходов должен располагаться на территориях с уровнем залегания подземных вод на глубине более 20 м с коэффициентом фильтрации подстилающих пород не более 1Е(-6) см/с; на расстоянии не менее 2 м от земель сельскохозяйственного назначения, используемых для выращивания технических культур, не используемых для производства продуктов питания. Не допускается размещение полигонов на заболачиваемых и подтопляемых территориях.

Размер участка определяется производительностью, видом и классом опасности отходов, технологией переработки, расчетным сроком эксплуатации на 20-25 лет и последующей возможностью использования отходов. Функциональное зонирование участков объектов зависит от назначения и вместимости объекта, степени переработки отходов и должно включать не менее двух зон (административно-хозяйственную и производственную). На территории объектов допускается размещать автономную котельную, специальные установки для сжигания отходов, сооружения мойки, пропарки и обеззараживания машинных механизмов.

При этом определение мест для строительства объектов размещения отходов должно осуществляться в соответствии с градостроительными решениями путем разработки предпроектной и проектной документации. Предпроектная, проектная документация для каждого объекта должна быть представлена в объеме, позволяющем дать оценку принятым проектным решениям о соответствии их санитарным нормам и правилам.

Применительно к полигонам твердых бытовых отходов действует постановление Главного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2001 г. N 16 "О введении в действие санитарных правил", которым были утверждены и введены в действие санитарные правила "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СанПиН 2.1.7.1038-01"*(79).

В соответствии с указанными правилами полигоны твердых бытовых отходов (ТБО) являются специальными сооружениями, предназначенными для изоляции и обезвреживания ТБО, и должны гарантировать санитарно-эпидемиологическую безопасность населения. На полигонах обеспечивается статическая устойчивость ТБО с учетом динамики уплотнения, минерализации, газовыделения, максимальной нагрузки на единицу площади, возможности последующего рационального использования участка после закрытия полигонов. Полигоны могут быть организованы для любых по величине населенных пунктов, при этом правилами рекомендуется создание централизованных полигонов для групп населенных пунктов.

Выбранный участок для устройства полигона должен иметь санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии его санитарным правилам. Организацией, эксплуатирующей полигон, разрабатываются регламент и режим работы полигона, инструкции по приему бытовых отходов, с учетом требований производственной санитарии для работающих на полигоне обеспечивается контроль за составом поступающих отходов, ведется круглосуточный учет поступающих отходов, осуществляется контроль за распределением отходов в работающей части полигона, обеспечивается технологический цикл по изоляции отходов.

При выборе участка для устройства полигона ТБО следует учитывать климатогеографические и почвенные особенности, геологические и гидрологические условия местности. Не допускается размещение полигонов на территории зон санитарной охраны водоисточников и минеральных источников; во всех зонах охраны курортов; в местах выхода на поверхность трещиноватых пород; в местах выклинивания водоносных горизонтов, а также в местах массового отдыха населения и оздоровительных учреждений.

Размер санитарно-защитной зоны от жилой застройки до границ полигона - 500 м. Кроме того, размер санитарно-защитной зоны может уточняться при расчете газообразных выбросов в атмосферу. Границы зоны устанавливаются по изолинии 1 ПДК, если она выходит из пределов нормативной зоны. Уменьшение санитарно-защитной зоны производится в установленном порядке. На участке, намеченном для размещения полигона для бытовых отходов, проводятся санитарное обследование, геологические и гидрологические изыскания. Перспективными являются места, где выявлены глины или тяжелые суглинки, а грунтовые воды находятся на глубине более 2 м. Не используются под полигоны болота глубиной более 1 м и участки с выходами грунтовых вод в виде ключей. Целесообразно участки под полигоны выбирать с учетом наличия в санитарно-защитной зоне зеленых насаждений и земельных насыпей.

Участок для устройства полигона ТБО должен отводиться в соответствии с утвержденным генеральным планом или проектом планировки и застройки города и его пригородной зоны. Полигон для твердых бытовых отходов желательно размещать на ровной территории, исключающей возможность смыва атмосферными осадками части отходов и загрязнения ими прилегающих земельных площадей и открытых водоемов, вблизи расположенных населенных пунктов. Допускается отвод земельного участка под полигоны ТБО на территории оврагов, начиная с его верховьев, что позволяет обеспечить сбор и удаление талых и ливневых вод путем устройства перехватывающих нагорных каналов для отвода этих вод в открытые водоемы.

Положениями законов некоторых субъектов РФ закрепляются требования, аналогичные содержащимся в комментируемой статье ФЗ "Об отходах производства и потребления". Вместе с тем, иные субъекты РФ устанавливают специфические требования к порядку определения мест размещения отходов.

Например, согласно ст. 6 Закона Московской области от 8 ноября 2001 г. N 171/2001-ОЗ "Об отходах производства и потребления в Московской области" выбор мест под строительство объектов по размещению отходов на территории Московской области планируется и осуществляется при наличии:

а) специальных (инженерно-геологических, экологических, социальных и других) исследований;

б) согласований, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области;

г) решения Правительства Московской области по согласованию с органами местного самоуправления.

Следует отметить, что до внесения соответствующих изменений в указанный Закон Московской области Законом Московской области от 5 октября 2007 г. в перечень необходимых условий для утверждения места для строительства объектов по размещению отходов входило также заключение государственной экологической экспертизы.

Ст. 165 Экологического кодекса Республики Татарстан от 15 января 2009 г. N 5-ЗРТ*(80), определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством, и только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В соответствии со ст. 12 Закона Амурской области от 8 декабря 2003 г. N 271-ОЗ "Об отходах производства и потребления в Амурской области"*(81) определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам и положительного заключения государственной экологической экспертизы. При этом объекты размещения отходов, принятые в эксплуатацию до введения в действие ФЗ "Об экологической экспертизе" и эксплуатирующиеся в настоящее время, проектная документация на которые не прошла государственную экологическую экспертизу, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности подлежат обязательному экологическому аудиту.

3. Обязанность собственников и владельцев объектов размещения отходов по проведению мониторинга состояния окружающей среды на их территориях и в пределах их негативного воздействия, закрепленная ч. 3 комментируемой статьи,

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) представляет собой комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

В зависимости от масштабов системы мониторинг делится на глобальный, региональный и локальный.*(82) ФЗ "Об охране окружающей среды" отдельно выделяет государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) как мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией. Порядок осуществления данного вида мониторинга закреплен Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утв. постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177*(83).

Интересная система экологического мониторинга действует в г. Москве. Согласно ст. 19 Закона г. Москвы от 30 ноября 2005 г. N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве"*(84) (в ред. от 21 ноября 2007 г.) мониторинг мест хранения, переработки и обезвреживания отходов осуществляется органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, в целях прогнозирования и своевременного выявления негативного воздействия отходов на окружающую среду и здоровье человека в рамках единой системы экологического мониторинга в городе Москве.

При этом собственниками и владельцами объектов размещения отходов осуществляется локальный экологический мониторинг за состоянием окружающей среды в местах, где расположены данные объекты.

Вместе с тем, Закон г. Москвы от 20 октября 2004 г. N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве"*(85) (в ред. от 20 мая 2009 г.) выделяет такой вид мониторинга, как локальный экологический мониторинг. В соответствии со ст. 1 данного Закона, локальный экологический мониторинг - это система непрерывных наблюдений за воздействием конкретного объекта хозяйственной и иной деятельности на состояние окружающей среды; его субъектами являются юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющий на территории города Москвы хозяйственную и иную деятельность, за воздействием которой на состояние окружающей среды по решению Правительства Москвы необходимо непрерывное наблюдение.

При этом ст. 13 указанного Закона г. Москвы устанавливает, что локальный экологический мониторинг осуществляется субъектами локального экологического мониторинга самостоятельно и (или) с привлечением специализированных организаций. Специализированной организацией признается юридическое лицо, уполномоченное Правительством Москвы осуществлять государственный экологический мониторинг по отдельным направлениям, соответствующим его уставным целям и задачам. В обязанности данных организаций входит осуществление локального экологического мониторинга в пределах своих полномочий по заказу субъектов локального экологического мониторинга на договорной основе. При этом Перечень предприятий-субъектов локального экологического мониторинга закреплен постановлением Правительства г. Москвы от 8 ноября 2005 г. N 866-ПП "О функционировании единой системы экологического мониторинга города Москвы и практическом использовании данных экологического мониторинга"*(86)

Собственники и владельцы объектов размещения отходов в г. Москве могут осуществлять экологический мониторинг на добровольной основе. Согласно ст. 16 Закона г. Москвы "Об экологическом мониторинге в городе Москве" юридические и физические лица, не являющиеся субъектами локального экологического мониторинга, вправе осуществлять добровольный экологический мониторинг за счет собственных средств и иных не запрещенных законодательством источников. При этом данные лица должны обеспечивать передачу полученных данных в Единый городской фонд данных экологического мониторинга.

Помимо мониторинга окружающей среды, согласно ч. 3 ст. 22 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в местах централизованного использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов производства и потребления должен осуществляться радиационный контроль. Если при осуществлении радиационного контроля выявлено превышение установленного санитарными правилами уровня радиационного фона, то данные отходы подлежат использованию, обезвреживанию, хранению и захоронению в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности, а не в соответствии с положениями ФЗ "Об отходах производства и потребления".

4. Объекты размещения отходов предназначены для минимизации вреда окружающей среде и здоровью человека в процессе хранения или захоронения отходов производства и потребления. Вместе с тем, значительные объемы накопленных за длительное время отходов превышают допустимую емкость ряда объектов, предназначенных для их размещения, ввиду чего некоторые из них выводятся из эксплуатации. Такие объекты размещения отходов в случае отсутствия надлежащего контроля за их состоянием могут причинить существенный ущерб окружающей среде. Положения ч. 4 комментируемой статьи закрепляют обязанность собственников объектов размещения отходов и лиц, обладающих в отношении них правомочиями владения и пользования осуществлять контроль за воздействием выведенных из эксплуатации объектов размещения отходов на окружающую среду, а также проводить работы по рекультивации земель, нарушенных в процессе функционирования данных объектов.

Общие правила рекультивации земель установлены постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы"*(87) и Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утв. приказом Минприроды РФ N 525, Роскомзема N 67 от 22 декабря 1995 г.*(88) В соответствии с указанными актами, земли, нарушенные при складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов подлежат рекультивации, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель. При необходимости в установленном порядке на эти цели могут направляться средства из других источников финансирования в соответствии с действующим законодательством. При этом затраты на рекультивацию земель включают в себя расходы на очистку рекультивируемой территории от производственных отходов, в том числе строительного мусора, с последующим их захоронением или складированием в установленном месте.

5. Запрет на захоронение отходов в пределах границ населенных пунктов обусловлен тем, что длительное нахождение отходов, включая, токсичные и иные опасные, на территории населенных пунктов может повлечь загрязнение и засорение мест общего пользования, заражение водных объектов, а также привести к возникновению инфекционных заболеваний у граждан. В соответствии со ст. 12 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Вместе с тем, захоронение отходов в пределах границ городских и сельских населенных пунктов может повлечь также и загрязнение почв. Согласно ст. 21 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в почвах городских и сельских поселений содержание потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, биологических и микробиологических организмов, а также уровень радиационного фона не должен превышать предельно допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными правилами. При этом содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.

Положениями ч. 5 комментируемой статьи установлен также запрет на захоронение отходов в пределах лесопарковых, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон. Указанные зоны предназначены для массового отдыха и лечения граждан, поэтому складирование и захоронение отходов в указанных местах может повлечь как загрязнение окружающей среды (земель, водных объектов, лесных насаждений), так и возникновение инфекционных заболеваний у людей.

Административная ответственность за загрязнение лесов и лесопарковых зон отходами производства и потребления установлена ст. 8.31. КоАП РФ "Нарушение правил санитарной безопасности в лесах". Согласно положениям ч. 2 данной статьи загрязнение лесов отходами производства и потребления, равно как и сточными водами, химическими, радиоактивными и другими вредными веществами, а также иное негативное воздействие на леса влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двух тысяч до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от двадцати тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Особый правовой режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также земель рекреационного назначения установлен земельным законодательством. Так, согласно ст. 96 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ*(89), земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан. Особая ценность данных земель состоит в том, что в их состав включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Правовой режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов обеспечивается установлением специальных округов санитарной (горно-санитарной) охраны в целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека. При этом земельные участки в границах санитарных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Согласно Положению об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утв. постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425*(90), особый режим данных природных комплексов обеспечивается установлением трех зон (округов) санитарной их охраны. На территории первой зоны запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий.

Режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства. При этом на территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе:

строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, производство горных и других работ, не связанных непосредственно с освоением лечебно-оздоровительной местности, а также с развитием и благоустройством курорта;

размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов;

размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод;

размещение кладбищ и скотомогильников;

устройство поглощающих колодцев, полей орошения, подземной фильтрации и накопителей сточных вод;

складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов;

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.

Несколько иные правовым режимом, условиями охраны и разрешенного использования обладают земли рекреационного назначения. В соответствии со ст. 98 ЗК РФ, к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. При этом в состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. К землям рекреационного назначения относятся также земли пригородных зеленых зон.

Единственным ограничением установленным ЗК РФ для использования земель рекреационного назначения является запрет деятельности, не соответствующей их целевому назначению. Очевидно, что захоронение отходов, создающее опасность для окружающих, на территории земель рекреационного назначения является деятельностью, не соответствующей их целевому назначению.

Правовой режим водоохранных зон закреплен положениями ст. 65 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ*(91). В соответствии с ее положениями, водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности, при этом критерии определения ширины водоохранных зон и прибрежных защитных полос для различных видов водных объектов установлены указанной статьей ВК РФ.

В границах водоохранных зон запрещается размещение мест захоронения отходов производства и потребления, а также радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ. Между тем, в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения (в том числе, отходами) и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Особое значение подземных водных объектов, являющихся источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения состоит в том, что на территориях, на которых отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в соответствии с законодательством о недрах допускается в исключительных случаях использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением (ч. 4 ст. 43 ВК РФ).

В соответствии со ст. 18 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. При этом критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами. Использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

Согласно ч. 5 ст. 5 ВК РФ, к подземным водным объектам относятся водоносные горизонты и бассейны подземных вод. При этом ст. 43 ВК РФ устанавливает, что порядок использования подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливается законодательством о недрах, а пригодность подземных водных объектов к использованию для данных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

Водным законодательством предусмотрен целый комплекс мер по охране подземных водных объектов вне зависимости от целей их использования. Так, ст. 59 ВК РФ устанавливает, что физические лица, юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на состояние подземных водных объектов, обязаны принимать меры по предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на подземные водные объекты.

Особой охране подлежат водосборные площади подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В соответствии с положениями комментируемой статьи и указанной статьей ВК РФ, на водосборных площадях указанных водных объектов не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод.

Захоронение радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах горных пород, обеспечивающих локализацию таких отходов, является распространенным способом их размещения, обеспечивающим их полную изоляцию и тем самым предотвращающим их негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду.

Запрет на захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых, закрепленный ч. 5 комментируемой статьи, обусловлен особой экономической ценностью полезных ископаемых и необходимостью предотвращения их от загрязнения отходами, что может повлечь утрату их потребительских свойств и непригодность к дальнейшему использованию. Также данными положениями комментируемой статьи запрещено захоронение отходов в местах ведения горных работ, так как это может быть опасным для жизни и здоровья лиц, занятых на этих работах и осуществляющих их ведение.

Вместе с тем, законодательство о недрах предусматривает условия пользования участками недр для захоронения в них радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. В частности, согласно ст. 9 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах"*(92), пользователями недр при ведении работ по захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по использованию токсичных и иных опасных отходов. При этом ст. 10 Закона РФ "О недрах" устанавливает, что для строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов участки недр могут быть предоставлены без ограничения срока.

6. Объекты размещения отходов являются источниками существенного негативного воздействия на окружающую среду и подлежат особому учету. П. 1 постановления Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов"*(93) устанавливает, что государственный реестр объектов размещения отходов, наряду с федеральным классификационным каталогом отходов, а также с банком данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов, входит в состав государственного кадастра отходов.

В соответствии с положениями комментируемой статьи, порядок ведения государственного реестра объектов размещения отходов определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Согласно п. 5.2.31. Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404*(94), данным органом является Минприроды России. Министерство в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты, утверждающие порядок ведения государственного реестра объектов размещения отходов, а также порядок ведения государственного кадастра отходов.

Статья 13. Требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований

1. Жизнедеятельность населения муниципальных образований непосредственно связана с процессами потребления и неизменно ведет к образованию отходов, являющихся, в основном, твердыми бытовыми отходами. По официальным данным, в последние десятилетия проблема бытовых отходов, особенно в крупных городах, приобрела особую остроту. Накопление твердых бытовых отходов в современном городе достигает 250-300 кг на человека в год, а ежегодное увеличение отходов на душу населения составляет 4-6%, что в 3 раза превышает скорость роста населения*(95).

В соответствии со ст. 44 и 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды" при планировании и застройке городских и сельских поселений должны приниматься меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, запрещается размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах.

Правовые основы деятельности органов местного самоуправления установлены Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(96) (в ред. от 7 мая 2009 г.). Данный Федеральный закон предусматривает, что территория субъектов Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

Таким образом, действие комментируемой статьи распространяется на всю территорию Российской Федерации, в связи с чем на органах местного самоуправления лежит очень сложная и ответственная задача по организации деятельности в области обращения с отходами не только на территории населенного пункта непосредственно, но и на прилегающей (иногда очень значительной) территории.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи, непосредственное осуществление деятельности в сфере обращения с отходами, на территории муниципальных образований от их лица осуществляют органы местного самоуправления, наделенные властными полномочиями в данной сфере, закрепленными ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления". В соответствии со ст. 14-16 указанного Федерального закона органы местного самоуправления наделяются полномочиями в области обращения с отходами производства и потребления в зависимости от вида муниципального образования. Так, к вопросам местного значения поселения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; к вопросам местного значения муниципального района - организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; а в вопросы местного значения городского округа входит организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Следует отметить, что определение понятия "утилизация" ни в положениях ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", ни в положениях комментируемого Федерального закона (см. ст. 1) не содержится, а понятие "захоронение" включено в понятие "размещение отходов". При этом организация обезвреживания и захоронения отходов в качестве полномочий органов местного самоуправления не закреплены, не закреплены они и в качестве полномочий органов государственной власти различных уровней. В этой связи требуется уточнить перечень полномочий органов местного самоуправления, учитывая то, что захоронение отходов в настоящее время является основным способом обращения с отходами.

Порядок вывоза отходов с территорий муниципальных образований установлен Правилами предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утв. постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. N 155*(97) (в ред. от 1 февраля 2005 г.). Согласно указанным Правилам, органы местного самоуправления, осуществляют указанную деятельность не сами непосредственно, а через организации различной организационно-правовой формы (зачастую таковыми являются муниципальные предприятия), или индивидуальных предпринимателей, оказывающих потребителям (гражданам, использующим, заказывающим или имеющим намерение заказать исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, услуги по вывозу бытовых отходов) услуги по вывозу бытовых отходов по возмездному договору.

Вместе с тем, в числе основных причин низкой эффективности деятельности муниципальных образований в сфере обращения с отходами, образования и возникновения несанкционированных свалок, выделяются следующие:

недостаточное финансирование программ субъектов Российской Федерации по обращению с отходами;

недостаток финансовых средств в местных бюджетах;

ограниченные возможности муниципальных властей по привлечению инвестиций;

недостаточное межмуниципальное взаимодействие при выборе способа обращения с отходами.

Так, создание полигона захоронения отходов, мусоросжигательного завода или инфраструктуры по переработке вторичного сырья, требуют от муниципального образования не только значительных инвестиций, но и принятия решения о месте размещения такого объекта, удовлетворяющего геологическим, санитарным и экологическим требованиям. В то же время, большинство субъектов РФ обладает необходимыми ресурсами, позволяющими привлекать инвестиции, осуществлять выбор площадок под строительство и создавать межмуниципальные объекты по удалению отходов с учетом потребностей всего региона. Кроме этого, низкий уровень использования отходов обусловлен отсутствием координации деятельности организаций по переработке отходов, недостаточность информации о существующих технологиях в области утилизации отходов, переработчики отходов не объединяются для координации деятельности и обеспечения обмена опытом в области переработки отходов.

Муниципальными властями в нарушение п. 3 ст. 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" не устанавливается порядок сбора отходов, не принимаются меры по ликвидации несанкционированных свалок, с нарушениями принимаются правовые акты о предоставлении земельных участков для размещения полигонов, не осуществляется контроль за деятельностью муниципальных унитарных предприятий, занимающихся очисткой и благоустройством территорий.*(98)

Приведенные выше соображения подтверждаются и примерами из судебной практики. Так, Саратовский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с иском к администрации Рахмановского муниципального образования об организации сбора и вывоза твердых бытовых отходов и мусора в населенных пунктах Рахмановского муниципального образования; к администрации Пугачевского муниципального района - об организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории Рахмановского муниципального образования.

Требование было мотивировано тем, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в населенных пунктах возложена на муниципальные образования, а утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов - на муниципальный район.

Проведенной проверкой установлено, что на территории Рахмановского муниципального образования не организован надлежащим образом процесс сбора и вывоза бытовых отходов, не оборудованы контейнерные площадки, не имеется специальной техники, не отведены земельные участки под размещение твердых бытовых отходов, складирование их ведется беспорядочно. Администрацией Пугачевского муниципального района не организована утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов. Прокурор полагал, что бездействие органов местного самоуправления нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду.

Решением Пугачевского городского суда Саратовской области от 19 июля 2007 года в удовлетворении требований прокурора отказано. Определением судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 17 октября 2007 года решение Пугачевского городского суда от 19 июля 2007 года оставлено без изменения. Определением судьи Саратовского областного суда от 15 января 2008 года в истребовании дела по иску Саратовского межрайонного природоохранного прокурора отказано. В представлении в порядке надзора заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Кехлеров С.Г. просит об отмене названных выше судебных постановлений.

21 мая 2008 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 13 августа 2008 года передано для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы представления прокурора в порядке надзора, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит представление подлежащим удовлетворению.

Судом установлено, что на территории Рахмановского муниципального образования в нарушение требований СанПиН 2.1.7.1038-01 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов" и СП 1.1.1058-01 "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-эпидемических (профилактических) мероприятий" свалки не имеют санитарно-эпидемиологического заключения, не организован производственный контроль за эксплуатацией свалок, отсутствуют подъездные пути с твердым покрытием, вывоз бытовых отходов производится необорудованным транспортом, отсутствуют ограждения вокруг свалки, не осуществляется послойная засыпка и утрамбовка отходов вследствие отсутствия специализированного транспорта.

В нарушение природоохранного законодательства не организован сбор отходов, имеются факты захламления частных подворий и прилегающих к ним территорий навозом и бытовыми отходами, не решен вопрос об отводе земельных участков для размещения твердых бытовых отходов.

В соответствии с пп. 18 п. 1 ст. 14, пп. 14 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения, а организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов - к вопросам местного значения муниципального района.

Разрешая спор и отказывая прокурору в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что в бюджете Рахмановского муниципального образования на 2007 год, утвержденном решением Совета Рахмановского муниципального образования от 22 декабря 2006 года N 46, денежные средства на организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора не предусмотрены. Бюджет Пугачевского муниципального района на 2007 год, утвержденный решением Собрания Пугачевского муниципального района от 20 декабря 2006 года N 108, является дотационным, сформирован с дефицитом, в смете доходов и расходов по поселениям на 2007 год не выделены средства на сбор и удаление твердых отходов. Указанные обстоятельства, по мнению суда, свидетельствуют о том, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления не соразмерны полномочиям по решению вопросов местного значения, в связи с чем отсутствует возможность их реализации.

Согласиться с выводом суда не представляется возможным, поскольку он не основан на законе. Действующее законодательство не связывает реализацию полномочий органов местного самоуправления с наличием финансовой возможности.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов вправе формировать, утверждать и исполнять бюджет, осуществлять контроль за исполнением бюджета (пп. 1 п. 1 ст. 14, пп. 1 п. 1 ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В соответствии со ст. 9, 139, 140 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства муниципального образования, осуществлять муниципальные заимствования, инициировать привлечение межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Учитывая изложенное, у суда не было оснований полагать, что отсутствие в бюджете Рахмановского муниципального образования и Пугачевского муниципального района денежных средств на организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, утилизацию и переработку бытовых отходов освобождает их от решения вопросов местного значения, отнесенных к их компетенции.

Поскольку судом первой и кассационной инстанций допущены существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагала необходимым отменить состоявшиеся по делу судебные постановления и вынести новое решение об удовлетворении требований прокурора.

Таким образом, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определила: решение Пугачевского городского суда Саратовской области от 19 июля 2007 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 17 октября 2007 года отменить и принять новое решение, которым заявление Саратовского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.

Обязать администрацию Рахмановского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области организовать на своей территории сбор и вывоз твердых бытовых отходов и мусора в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями; администрацию Пугачевского муниципального района Саратовской области - организовать утилизацию и переработку бытовых отходов, вывозимых с территории Рахмановского муниципального образования.*(99)

3. Ч. 3 комментируемой статьи к правам органов местного самоуправления относит определение порядка сбора отходов на территориях муниципальных образований. В частности, к одному из наиболее распространенных методов сбора отходов относится селективный (раздельный) сбор мусора. Практика селективного сбора отходов успешно применяется в ряде стран мира достаточно длительное время. Применение данного способа позволяет обеспечить разделение различных видов бытовых отходов на группы (бумага, стекло, пищевые отходы и др.) в целях их наиболее эффективного дальнейшего использования (в частности, переработки) и удаления (захоронения, сжигания и т.п.).

В соответствии с комментируемой статьей порядок раздельного сбора отходов должен определяться органами местного самоуправления. Во многих муниципальных образованиях действуют специальные нормативные акты, регулирующие указанные вопросы (например, Программа "Переход на селективный сбор бытовых отходов в многоквартирных домах городского поселения Мытищи в 2008-2010 гг.", утв. решением Советом депутатов городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района Московской области от 30 мая 2007 г. N 23/1*(100); Правила обращения с отходами на территории городского округа Коломны, утв. решением Совета депутатов г. Коломны Московской области от 1 июля 2004 г. N 31/6*(101) (в ред. от 31 марта 2008 г.); Порядок обращения с отходами производства и потребления в городе Челябинске, утв. решением Челябинской городской Думы от 25 октября 2005 г. N 7/6*(102) (в ред. от 2 сентября 2008 г.) и др.).

Однако соответствующие нормы содержатся и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с Законом г. Москвы от 30 ноября 2005 г. N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве" раздельный сбор отходов (вторичных материальных ресурсов) - деятельность по сбору, временному хранению отходов (вторичных материальных ресурсов) в соответствии с установленными классами опасности, физическими свойствами и агрегатным состоянием отходов (вторичных материальных ресурсов), содержанием в их составе летучих компонентов, особенностями последующего жизненного цикла и существующими технологиями по их переработке, обезвреживанию и уничтожению. Указанным Законом установлена административная ответственность за неосуществление раздельного сбора отходов и нарушение требований по раздельному сбору вторичных материальных ресурсов, подлежащих переработке (обработке) во вторичное сырье.

При этом следует отметить, что распределение отходов по видам может осуществляться не только в ходе раздельного сбора отходов, но и в результате их последующей сортировки на специальных мусоросортировочных комплексах. Так, Закон г. Москвы "Об отходах производства и потребления" под сортировкой отходов понимает разделение отходов по видам для их дальнейшего использования, переработки, обезвреживания, захоронения и уничтожения.

Некоторые субъекты Российской Федерации в целях обеспечения реализации единой политики в сфере обращения с отходами на территориях всех муниципальных образований, находящихся в границах соответствующего субъекта РФ, принимают положения, позволяющие унифицировать правила обращения с отходами, содержащиеся в муниципальных правовых актах (см. например, Модельные правила обращения с отходами производства и потребления на территории муниципальных образований Брянской области, утв. постановлением Администрации Брянской области от 18 августа 2008 г. N 777*(103)).

Статья 13.1. Требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению

1. Лом и отходы цветных и (или) черных металлов являются ценным материальным ресурсом, вовлекаемым во вторичный оборот. Как указано в ст. 1 комментируемого Федерального закона, лом и отходы цветных и (или) черных металлов - это пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий (см. комментарий к ст. 1).

Согласно ч. 1 комментируемой статьи, органы государственной власти субъектов РФ устанавливают своими нормативными правовыми актами перечень разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов.

В г. Москве действует Перечень видов лома цветных и черных металлов, образующихся в быту и подлежащих приему от физических лиц, утв. распоряжением Премьера Правительства Москвы от 18 декабря 2000 г. N 1232-РП*(104); в Московской области - Перечень лома и отходов цветных и черных металлов, образующихся в быту и разрешенных для приема от физических лиц на территории Московской области, утв. постановлением Губернатора Московской области от 28 апреля 2001 г. N 125-ПГ*(105); на территории Ленинградской области - Перечень видов лома и отходов цветных металлов, разрешенных для приема от физических лиц на территории Ленинградской области, утв. постановлением Правительства Ленинградской области от 27 июня 2001 г. N 57*(106). Указанные акты, устанавливающие перечень видов лома как цветных, так и черных металлов, образующегося в быту, и подлежащего приему от физических лиц, есть практически во всех субъектах РФ, при этом перечни лома и отходов несколько различны.

Согласно положениям п. 81 и п. 82 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" заготовка, переработка и реализация лома цветных и черных металлов подлежит лицензированию.

В соответствии с Положением о лицензировании заготовки, переработки, и реализации лома цветных металлов, а также Положением о лицензировании заготовки, переработки, и реализации лома черных металлов, утв. постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 766 (в ред. от 7 июня 2008 г.), утв. постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 766*(107) (в ред. от 7 июня 2008 г.), осуществляется лицензирование органами исполнительной власти субъектов РФ заготовки (т.е. сбора, покупки лома цветных или черных металлов у юридических и физических лиц и транспортировки заготовленного лома цветных металлов грузовым автомобильным транспортом), переработки (т.е. хранения, сортировки, отбора, измельчения, резки, разделки, прессования, брикетирования) и реализации (т.е. продажи или передачи заготовленного и (или) переработанного лома цветных или черных металлов на возмездной или безвозмездной основе) лома цветных или черных металлов, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, за исключением случаев реализации лома, образовавшегося у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в процессе собственного производства.

Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении заготовки, переработки и реализации лома цветных или черных металлов являются:

а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) на каждом объекте осуществления лицензируемой деятельности в собственности или на ином законном основании земельного участка, зданий, сооружений, оборудования, инвентаря, технической документации, необходимых для осуществления лицензируемой деятельности и соответствующих установленным требованиям;

б) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) в собственности или на ином законном основании не менее чем на одном объекте осуществления лицензируемой деятельности в пределах территории субъекта Российской Федерации:

для случаев лицензирования заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов: лаборатории для определения химического состава лома цветных металлов, соответствующей установленным требованиям, а также пресса для пакетирования лома цветных металлов;

для случаев лицензирования заготовки, переработки и реализации лома черных металлов: пресса для пакетирования лома черных металлов (с усилием прессования не менее 2500 кН), либо пресс-ножниц (с усилием реза не менее 3000 кН), либо установки для дробления и сортировки легковесного лома (с мощностью привода не менее 495 кВт); а также оборудования для сортировки или измельчения стружки;

в) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) работников, имеющих необходимую квалификацию для осуществления лицензируемой деятельности;

г) соблюдение лицензиатом технологии заготовки, переработки и реализации лома цветных или черных металлов, соответствующей установленным требованиям;

д) соблюдение лицензиатом Правил обращения с ломом и отходами цветных металлов или черных и их отчуждения, утвержденных в соответствии со ст. 13.1 комментируемого Федерального закона.

Для получения лицензии на осуществление заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов или черных металлов соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган следующие документы:

а) заявление о предоставлении лицензии и документы (копии документов), указанные в п. 1 ст. 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности";

б) копия утвержденного соискателем лицензии описания технологии заготовки, переработки и реализации лома цветных или черных металлов для каждого объекта осуществления лицензируемой деятельности с указанием состава используемого оборудования и его производительности по операциям;

в) копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании земельного участка, зданий, сооружений, оборудования, инвентаря, используемых для осуществления заготовки, переработки и реализации лома цветных или черных металлов, а также их соответствие установленным требованиям;

г) копии документов (дипломы, аттестаты, свидетельства), подтверждающих квалификацию работников соискателя лицензии.

Представленные документы подлежат проверке лицензирующим органом на предмет полноты и достоверности содержащихся в них сведений, и в случае соответствия указанным требованиям, заявителю предоставляется лицензия сроком на 5 лет, причем срок действия лицензии может быть продлен в порядке, предусмотренном для переоформления лицензии.

В случае изменения лицензиатом адресов объектов осуществления лицензируемой деятельности в пределах территории субъекта РФ, лицензирующим органом которого предоставлена лицензия, лицензиат подает в этот лицензирующий орган заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии. При намерении лицензиата, имеющего лицензию, предоставленную лицензирующим органом одного субъекта РФ, осуществлять заготовку, переработку и реализацию лома цветных или черных металлов на территориях других субъектов РФ лицензиат направляет в соответствующий лицензирующий орган уведомление о намерении осуществлять указанную деятельность на территории этого субъекта РФ.

Проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, а также лицензионный контроль за их соблюдением осуществляются лицензирующими органами в соответствии с ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Осуществление заготовки, переработки и реализации лома цветных или черных металлов с грубым нарушением лицензионных требований и условий влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации, при этом грубыми нарушениями лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов являются:

а) нарушение Правил обращения с ломом и отходами цветных или черных металлов и их отчуждения в части:

приема лома цветных или черных металлов без составления приемо-сдаточного акта;

приема лома цветных или черных металлов без осуществления радиационного контроля;

приема лома цветных или черных металлов без осуществления контроля на взрывобезопасность;

б) нарушение, в результате которого произошло происшествие, повлекшее:

человеческие жертвы;

причинение тяжкого вреда здоровью;

причинение средней тяжести вреда здоровью (5 и более человек).

Поскольку лицензирование указанной деятельности осуществляют соответствующие органы государственной власти субъектов РФ, контроль за соблюдением лицензионных требований осуществляется также данными лицензирующими органами. Так, перечень соответствующих должностных лиц закреплен Законом Московской области от 20 декабря 2006 г. N 232/2006-ОЗ "О перечне должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушением лицензионных требований и условий, при осуществлении деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных и цветных металлов на территории Московской области"*(108). Такими должностными лицами являются:

1) руководитель центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, осуществляющего лицензирование деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных и цветных металлов (далее - лицензирующий орган);

2) первый заместитель руководителя лицензирующего органа;

3) заместитель руководителя лицензирующего органа;

4) уполномоченные руководителем лицензирующего органа начальники управлений лицензирующего органа и их заместители;

5) уполномоченные руководителем лицензирующего органа заведующие отделами (начальники отделов) лицензирующего органа и их заместители;

6) уполномоченные руководителем лицензирующего органа заведующие отделами (начальники отделов) в управлениях лицензирующего органа и их заместители.

В некоторых муниципальных образованиях создаются специальные контрольные комиссии по проверке соблюдения лицами, осуществляющими деятельность по в сфере обращения с ломом цветных и черных металлов (см. например, Положение о комиссии по проведению проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории города заготовку, переработку и реализацию лома цветных и черных металлов, утв. постановлением главы муниципального образования "Город Серпухов" Московской области от 2 декабря 2002 г. N 1463*(109) (в ред. от 25 июля 2003 г.)

Вместе с тем, не все юридические лица, чья деятельность связана с обращением с ломом черных металлов, соблюдают лицензионные требования. И в этой связи достаточно важным является обеспечение эффективности контроля в данной сфере. Так, служба Республики Коми по лицензированию обратилась с заявлением о привлечении Общества с ограниченной ответственностью "Драйвер" (далее - Общество) к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, судом установлено следующее.

Обществу Службой Республики Коми по лицензированию выдана лицензия от 27 июня 2006 г. на осуществление деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов, сроком действия до 4 октября 2009 г. Одним из мест осуществления лицензируемого вида деятельности является объект, расположенный по адресу: г. Инта, ул. Восточная, 1а.

Согласно распоряжению N 1963/04-07 от 28 ноября 2007 г. руководителя Службы Республики Коми по лицензированию главным специалистом отдела лицензирования Службы Республики Коми по лицензированию 4 декабря 2007 г. проведена внеплановая проверка соблюдения лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов Обществом на объекте, расположенном по адресу: г. Инта, ул. Деповская, 1, о чем составлен акт N 1963/04-07.

В указанном акте отражено, что Обществом не переоформлена лицензия в связи с изменением адреса - места осуществления лицензируемой деятельности (изменился адрес производственной площадки); технология заготовки, переработки и реализации лома черных металлов на объекте не представлена; не представлена техническая документация и документы, подтверждающие право собственности на пресс для пакетирования лома черных металлов модели V-81-250 ВЕ, зав. N 5102; не представлены документы на проведение поверки дозиметра-радиометра МКС/СРП-08К, зав. N 341-Г; не представлены сведения о соответствии зданий и сооружений производственного объекта лицензиата в установленным требованиям - отсутствует заключение уполномоченного государственного органа о соответствии объекта противопожарным нормам и требованиям; разночтение адреса в журнале регистрации отгруженного лома - в журнале регистрации указан адрес: г. Инта ул. Восточная, 1а, фактически отправляют лом с производственного объекта по адресу: г. Инта, ул. Деповская, 1. Указанные факты являются нарушением п. 1 ст. 11 Федерального закона N 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности", п.п. "а", "б", "г", "д" п. 4 Положения о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома черных металлов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 766 от 14 декабря 2006 г., пп. "в" п. 5 Правил обращения с ломом и отходами черных металлов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 мая 2001 г. N 369.

27 декабря 2007 года заведующим юридическим сектором Службы Республики Коми по лицензированию составлен протокол N 88 об административном правонарушении, в котором указаны нарушения, допущенные Обществом, ответственность за которые предусмотрена ч. 3 ст. 14.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, а именно - осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие руководителя Общества, надлежащим образом извещенного о времени и месте составления протокола.

Факт административного правонарушения подтверждается актом проверки от 4 декабря 2007 г. N 1963/04-07, сообщением из Воркутинского ЛОВДТ, выписками из книг отправления грузов со ст. Инта-2 Северной железной дороги грузоотправителем ООО "Драйвер" в период с 1 января 2007 г. по 30 июля 2007 г. и с 1 сентября 2007 г. по 3 декабря 2007 г. Общество не согласилось с доводами Заявителя, возражения изложены в представленном отзыве.

Заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям. Ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), предусмотрена ч. 3 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

В соответствии с п. 1 ст. 11 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" N 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования или места его нахождения либо изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя, а также в случае изменения адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности и в иных предусмотренных федеральным законом случаях лицензиат - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель либо его правопреемник обязаны подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии. В заявлении указываются новые сведения о лицензиате или его правопреемнике и данные документа, подтверждающего факт внесения соответствующих изменений в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей.

Согласно п.п. "а", "б", "г", "д" п. 4 Положения о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома черных металлов", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 766 от 14 декабря 2006 г., лицензионными требованиями и условиями при осуществлении заготовки, переработки и реализации лома черных металлов являются:

а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) на каждом объекте осуществления лицензируемой деятельности в собственности или на ином законном основании земельного участка, зданий, сооружений, оборудования, инвентаря, технической документации, необходимых для осуществления лицензируемой деятельности и соответствующих установленным требованиям;

б) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) в собственности или на ином законном основании не менее чем на одном объекте осуществления лицензируемой деятельности в пределах территории субъекта Российской Федерации:

пресса для пакетирования лома черных металлов (с усилием прессования не менее 2500 кН), либо пресс-ножниц (с усилием реза не менее 3000 кН), либо установки для дробления и сортировки легковесного лома (с мощностью привода не менее 495 кВт);

г) соблюдение лицензиатом технологии заготовки, переработки и реализации лома черных металлов, соответствующей установленным требованиям;

д) соблюдение лицензиатом Правил обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения, утвержденных в соответствии со статьей 13.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления".

П.п. "в" п. 5 Правил обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждении, утвержденных Постановлением Правительства N 369 от 11 мая 2001 г., предусмотрено, что на объектах по приему лома и отходов черных металлов, кроме информации, указанной в пункте 4 настоящих Правил, должна находиться и предъявляться по требованию контролирующих органов следующая документация:

в) документы на имеющиеся оборудование и приборы, а также документы о проведении их поверок и испытаний.

Довод Общества о том, что деятельность по заготовке, переработке лома черных металлов на объекте по адресу г. Инта, ул. Деповская, 1 не осуществляло, не может быть принят во внимание, поскольку реализация лома имела место.

Факт осуществления деятельности по заготовке, переработке, и реализации лома черных металлов с нарушением законодательства о лицензировании подтверждается представленными доказательствами, а также приложением к Лицензии от 14.11.2007, которым прекращена с 16.10.2007 деятельность по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов по адресу: г. Инта, ул. Восточная, д. 1а. Фактически деятельность ведется на объекте, расположенном по адресу: г. Инта, ул. Деповская, 1.

Ответчиком не оспаривается факт переоформления лицензии на объект, расположенный по адресу г. Инта, ул. Деповская, 1.

Обществом в материалы дела представлено свидетельство о поверке N 42210.7ж352 от 16 июля 2007 г. на средство измерений - Дозиметр-радиометр поисковый МКС/СРП-08А заводской номер 341-Г, принадлежащий ООО "Човский производственный участок" (г. Сыктывкар), действительно до 16.07.2008, с указанием на то, что оно имелось в наличии на дату проведения проверки.

В соответствии со статьей 32.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления (решения) о наложении административного штрафа в законную силу. Реквизиты для уплаты штрафа: КБК - 11690040040000140, р/с 4010181000000001004, БИК 048702001 ГРКЦ НБ Республики Коми Банка России г. Сыктывкар, ОКАТО 87 401 000 000, получатель УФК по Республике Коми (Служба Республики Коми по лицензированию).

На основании изложенного, руководствуясь ст. 167-170, 206 Арбитражного процессуального кодекса, суд решил: Заявленные требования удовлетворить. Привлечь Общество с ограниченной ответственностью "Драйвер" (Республика Коми, г. Воркута, ул. Ленина, д. 31 кв. 76) к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначить наказание в виде наложения административного штрафа в размере XX XXX рублей.*(110)

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи обязательным условием для осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с обращением с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждением, является наличие документов, подтверждающих их право собственности на данные лом и отходы.

Как уже отмечалось, постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 г. N 370*(111) (ред. от 1 февраля 2005 г.) утверждены Правила обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения. Этим документом также установлено, что контроль за соблюдением данных Правил осуществляют Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Министерство внутренних дел Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции.

Физические лица осуществляют отчуждение лома и отходов цветных металлов, образующихся при использовании изделий из цветных металлов в быту и принадлежащих им на праве собственности, согласно перечню разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов, который утверждается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели осуществляют обращение с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждение в случае, если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанные лом и отходы. Юридическое лицо и индивидуальный предприниматель, осуществляющие прием лома и отходов цветных металлов, должны обеспечить наличие на каждом объекте по приему указанных лома и отходов в доступном для обозрения месте следующей информации:

а) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, номера их телефонов;

б) для юридических лиц - данные о лице, ответственном за прием лома и отходов цветных металлов;

в) распорядок работы;

г) условия приема и цены на лом и отходы цветных металлов;

д) перечень разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов, который утверждается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На объектах по приему лома и отходов цветных металлов кроме информации, указанной выше, должна находиться и предъявляться по требованию контролирующих органов следующая документация:

а) лицензия, полученная в соответствии с Положением о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов, или ее копия, заверенная лицензирующим органом, выдавшим лицензию;

б) нотариально заверенная копия документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, или свидетельства о государственной регистрации индивидуального предпринимателя, осуществляющего прием лома и отходов цветных металлов;

в) документы на имеющиеся оборудование и приборы, а также документы о проведении их поверок и испытаний;

г) инструкции о порядке проведения радиационного контроля лома и отходов цветных металлов и проверки их на взрывобезопасность;

д) инструкция о порядке действий при обнаружении радиоактивных лома и отходов цветных металлов;

е) инструкция о порядке действий при обнаружении взрывоопасных предметов.

Прием лома и отходов цветных металлов проводится по массе нетто, определяемой как разность между массой брутто и массой транспортного средства, тары и засоренности. Прием лома и отходов цветных металлов осуществляется на основании письменного заявления лица, сдающего лом и отходы, при предъявлении документа, удостоверяющего личность.

В заявлении указываются фамилия, имя, отчество, данные документа, удостоверяющего личность упомянутого лица, место нахождения (проживания), сведения о сдаваемых ломе и отходах цветных металлов (вид, краткое описание), основание возникновения права собственности на сдаваемые лом и отходы цветных металлов, дата и подпись заявителя.

После приема и оплаты лома и отходов цветных металлов лицо, осуществляющее прием, производит на заявлении запись с отметкой о приеме, указанием номера приемосдаточного акта, который составляется на каждую партию лома и отходов цветных металлов, стоимости сданных лома и отходов и ставит свою подпись. Заявления должны храниться на объекте по приему лома и отходов цветных металлов в течение 5 лет.

Прием лома и отходов цветных металлов от физических лиц, не достигших 14 лет, не допускается. Прием лома и отходов цветных металлов от лиц в возрасте от 14 до 18 лет допускается с письменного согласия их законных представителей - родителей, усыновителей или попечителей, за исключением лиц, достигших 16 лет и в установленном порядке объявленных полностью дееспособными.

Юридическое лицо и индивидуальный предприниматель, принимающие лом и отходы цветных металлов, обязаны обеспечить в установленном порядке проведение радиационного контроля и осуществление входного контроля каждой партии указанных лома и отходов на взрывобезопасность. Контроль осуществляется лицами, прошедшими соответствующую подготовку и аттестацию. Учет лома и отходов цветных металлов ведется лицом, назначенным руководителем юридического лица, осуществляющего прием указанных лома и отходов, или индивидуальным предпринимателем.

Прием лома и отходов цветных металлов осуществляется с обязательным составлением на каждую партию лома и отходов приемосдаточного акта по установленной форме.

Аналогичные Правила применительно к обращению с ломом и отходами черных металлов утверждены постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 г. N 369*(112) (в ред. от 3 октября 2002 г., с изм. от 14 апреля 2003 г.).

Статья 14. Требования к обращению с опасными отходами

1. Ч. 1 комментируемой статьи закрепляла, что опасные отходы в зависимости от степени их вредного воздействия на окружающую природную среду и здоровье человека подразделяются на классы опасности в соответствии с критериями, установленными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Вместе с тем, необходимость в наличии данной нормы в положениях ФЗ "Об отходах производства и потребления" фактически отпала ввиду того, что классы опасности отходов были закреплены в ст. 4.1. ФЗ "Об отходах производства и потребления". Ч. 1 ст. 14 утратила силу с принятием ФЗ от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты" ввиду того, что классы опасности отходов были закреплены в ст. 4.1. ФЗ "Об отходах производства и потребления".

2. В настоящее время индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I-IV класса опасности, исходя из положений комментируемой статьи, обязаны подтверждать их отнесение к конкретному классу. Вместе с тем, согласно положениям ст. 1 комментируемого Федерального закона, деятельность, связанная с образованием отходов, была исключена из содержания понятия "обращение с отходами" (см. комментарий к ст. 1). То есть субъекты хозяйственной деятельности, связанной с образованием отходов указанных классов, которая фактически теперь должна не признаваться обращением с отходами, обязаны все же подтверждать отнесение их к конкретному классу в паспорте опасного отхода. Также следует отметить, что Одновременно с этим из положений ст. 1 было упразднено и определение понятия "опасные отходы", оставшееся в наименовании комментируемой статьи.

Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды закреплены в настоящее время приказом МПР России от 15 июня 2001 г. N 511*(113). Данные Критерии предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы для окружающей природной среды. Как уже отмечалось, в соответствии с положениями комментируемой статьи и данным приказом МПР России, указанные лица обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды. Класс опасности отходов устанавливается по степени возможного вредного воздействия на окружающую природную среду при непосредственном или опосредованном воздействии опасного отхода на нее в соответствии с Критериями. Опасные отходы делятся на пять классов опасности: от I до V по степени уменьшения опасности, что наглядно представлено в таблице.

Таблица

┌───┬──────────────────────┬────────────────────────┬──────────────────┐

│ N │   Степень вредного   │   Критерии отнесения   │ Класс опасности  │

│п/п│ воздействия опасных  │опасных отходов к классу│  отхода для ОПС  │

│   │    отходов на ОПС    │   опасности для ОПС    │                  │

├───┼──────────────────────┼────────────────────────┼──────────────────┤

│ 1 │Очень высокая         │Экологическая система   │I класс           │

│   │                      │необратимо нарушена.    │Чрезвычайно       │

│   │                      │Период восстановления   │опасные           │

│   │                      │отсутствует             │                  │

├───┼──────────────────────┼────────────────────────┼──────────────────┤

│ 2 │Высокая               │Экологическая система   │II класс          │

│   │                      │сильно нарушена. Период │Высоко опасные    │

│   │                      │восстановления не менее │                  │

│   │                      │30 лет после полного    │                  │

│   │                      │устранения источника    │                  │

│   │                      │вредного воздействия    │                  │

├───┼──────────────────────┼────────────────────────┼──────────────────┤

│ 3 │Средняя               │Экологическая система   │III класс         │

│   │                      │нарушена. Период        │Умеренно опасные  │

│   │                      │восстановления не менее │                  │

│   │                      │10 лет после снижения   │                  │

│   │                      │вредного воздействия от │                  │

│   │                      │существующего источника │                  │

├───┼──────────────────────┼────────────────────────┼──────────────────┤

│ 4 │Низкая                │Экологическая система   │IV класс          │

│   │                      │нарушена. Период        │Мало опасные      │

│   │                      │самовосстановления не   │                  │

│   │                      │менее 3 лет             │                  │

├───┼──────────────────────┼────────────────────────┼──────────────────┤

│ 5 │Очень низкая          │Экологическая система   │V класс           │

│   │                      │практически не нарушена │Практически       │

│   │                      │                        │неопасные         │

└───┴──────────────────────┴────────────────────────┴──────────────────┘

3. Ч. 3 комментируемой статьи закрепляет обязанность лиц, осуществляющих обращение с опасными отходами, по их паспортизации, при этом составление паспорта опасных отходов и утверждение его в уполномоченных органах государственной власти позволяет учитывать их количественные и качественные характеристики. В соответствии с действующей редакцией комментируемой статьи (с учетом изменений, внесенных положениями Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ), типовые формы паспортов должны определяться актом Правительства РФ, а не уполномоченного им федерального органа исполнительной власти как это было закреплено ранее.

Вместе с тем, в настоящее время продолжает действовать приказом МПР России от 2 декабря 2002 г. N 785*(114), которым были утверждены форма паспорта опасного отхода и инструкция по ее заполнению. Согласно указанной Инструкции, паспорт опасного отхода составляется и утверждается индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, по согласованию с территориальным органом Ростехнадзора по соответствующему субъекту Российской Федерации. При этом, паспорт опасного отхода составляется:

на отходы, обладающие опасными свойствами (токсичность, пожароопасность, взрывоопасность, высокая реакционная способность, содержание возбудителей инфекционных болезней);

на отходы I-IV классов опасности для окружающей природной среды.

Как указано в Инструкции, форма паспорта опасного отхода заполняется отдельно на каждый вид отходов. Код и наименование отхода указываются по Федеральному классификационному каталогу отходов *(115), утв. приказом МПР России от 2 декабря 2002 г. N 786*(116). Компонентный состав отхода указывается на основании протокола результатов анализов, выполненных лабораторией, аккредитованной на проведение количественных химических анализов. Для отходов, представленных товарами (продукцией), утратившими свои потребительские свойства, указываются сведения о компонентном составе исходного товара (продукции) согласно техническим условиям и др.

При этом в паспорте опасного отхода указывается наименование технологического процесса, в результате которого образовался отход, или процесса, в результате которого товар (продукция) утратил свои потребительские свойства, с указанием наименования исходного товара (продукции). Свидетельство о классе опасности отхода для окружающей природной среды, выдаваемое территориальным органом Ростехнадзора собственнику отхода, является источником сведений об опасности отхода для окружающей природной среды. Опасные свойства отхода устанавливаются в соответствии с требованиями Приложения III к Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, ратифицированной Федеральным законом от 25 ноября 1994 г. N 49-ФЗ, и/или требованиями соответствующих ГОСТов.

4. Ч. 4 комментируемой статьи устанавливает возможность ограничения или полного запрета деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе которой образуются отходы I-IV класса опасности, при отсутствии технической или иной возможности обеспечить безопасное для окружающей природной среды и здоровья человека обращение с ними.

Как уже отмечалось, с принятием ФЗ от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, из содержания понятия "обращение с отходами", закрепленного в ст. 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", была исключена деятельность, в процессе которой они образуются. При этом из содержания данной нормы не вполне понятно, чем является ограничение или запрещение деятельности по обращению с отходами - санкцией за нарушение экологического законодательства или мерой по обеспечению экологической безопасности. Действующим законодательством предусмотрена возможность ограничения, приостановления или прекращения деятельности в качестве санкции за совершение экологического правонарушения.

Ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установлено, что требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом. Порядок административного приостановления деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства об отходах, определен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии со ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности применяется в том числе в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток.

Судья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращает исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного административного наказания.

Кроме того, КоАП РФ предусмотрена возможность применения в качестве меры административного пресечения правонарушения процедуры временного запрета деятельности. В соответствии со ст. 27.16 КоАП РФ временный запрет деятельности заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо, в том числе для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

Временный запрет деятельности осуществляется должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности.

О временном запрете деятельности составляется протокол, в котором указываются основание применения этой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, объект деятельности, подвергшийся временному запрету деятельности, время фактического прекращения деятельности, объяснения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законного представителя юридического лица.

Протокол о временном запрете деятельности подписывается составившим его должностным лицом, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законным представителем юридического лица. В случае, если кем-либо из указанных лиц протокол не подписан, должностное лицо делает в нем об этом соответствующую запись. Копия протокола о временном запрете деятельности вручается под расписку лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законному представителю юридического лица.

Срок временного запрета деятельности не должен превышать 5 суток. Срок временного запрета деятельности исчисляется с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Статья 15. Требования к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с отходами I-IV класса опасности

1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи, к работе с опасными отходами могут допускаться только лица, обладающие профессиональной подготовкой. Профессиональная подготовка специалистов в сфере охраны окружающей среды, в частности, в области обращения с отходами является одним из направлений деятельности по формированию экологической культуры населения Российской Федерации. Общие правовые основы формирования экологической культуры закреплены в положениях гл. XIII Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Ст. 71 указанного Федерального закона устанавливает, что в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается:

система всеобщего и комплексного экологического образования (включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование);

профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов;

распространение экологических знаний (в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма).

Общие условия подготовки руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности установлен в ст. 73 ФЗ "Об охране окружающей среды". Согласно ее положениям, руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, при этом данная подготовка осуществляется в соответствии с законодательством.

Длительное время в научных кругах*(117) высказывались идеи о необходимости подготовки проекта федерального закона "Об экологической культуре". Инициативной группой депутатов, входивших в состав Комитета по экологии, в 2001 г. такой законопроект (N 90060840-3)*(118) был внесен в Государственную Думу РФ. После длительной работы над ним, 17 апреля 2009 г. он был отклонен Думой. Были и иные законопроекты, регулирующие отношения в данной сфере, отклоненные и снятые с рассмотрения Государственной Думой РФ: проект федерального закона N 95700009-1 "О государственном регулировании образования в области экологии" (внесен в Госдуму РФ 22 апреля 1995 г., 6 января 1999 г., после доработки и одобрения Госдумой РФ и Советом Федерации РФ, отклонен Президентом РФ и снят с рассмотрения Госдумой РФ 18 февраля 2005 г.); проект федерального закона N 125182-4 "О внесении дополнения в статью 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (в части организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры)" (внесен Парламентом Кабардино-Балкарской республики) (25 декабря 2004 г. внесен в Государственную Думу РФ и снят с рассмотрения 1 ноября 2005 г.)*(119).

В настоящее время действует Положение об организации подготовки и аттестации специалистов в области обеспечения экологической безопасности и осуществлении контроля в указанной сфере деятельности, утв. приказом Ростехнадзора от 20 ноября 2007 г. N 793*(120). В соответствии с данным Положением осуществляются подготовка и аттестация руководителей организаций и специалистов, ответственных за принятие решений в различных сферах хозяйственной деятельности, связанных с негативным воздействием на окружающую среду, в том числе, в области обращения с отходами производства и потребления и транспортирования опасных веществ и отходов. При этом действие данного Положения не распространяется на деятельность по обеспечению экологической безопасности при обращении с радиоактивными объектами, веществами и отходами. При этом подготовку и аттестацию специалистов организует и контролирует Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Ростехнадзор также осуществляет контроль как подготовкой, так и аттестацией специалистов на подконтрольных объектах. Должностные лица Ростехнадзора при проведении мероприятий государственного экологического контроля (надзора), а также государственного учета негативного воздействия, или осуществлении разрешительной и лицензионной должны обеспечивать осуществление контроля за подготовкой и аттестацией специалистов в области обеспечения экологической безопасности подконтрольных объектов. При этом основанием для проведения внеочередной проверки, проводимой с этой целью, может в том числе служить информация, поступившая из центральной или территориальной аттестационной комиссии Ростехнадзора, о неудовлетворительном обеспечении подготовки и аттестации специалистов в конкретных подконтрольных организациях.

В ходе мероприятий по государственному экологическому контролю органы Ростехнадзора проверяют на подконтрольных объектах организацию, обеспечение и планирование подготовки и аттестации специалистов в установленные сроки и по соответствующим программам подготовки, а также фактические знания специалистами требований в области обеспечения экологической безопасности.

В случае выявления фактов недостаточной профессиональной компетентности специалистов требованиям квалификационных характеристик должностей органы Ростехнадзора применяют предоставленные им права в целях недопущения угрозы вреда от непрофессиональной деятельности в области обеспечения экологической безопасности и воздействия на руководителей подконтрольных организаций, не обеспечивающих их подготовку и аттестацию. Как правило, результаты проверки знаний указываются в выдаваемом предписании.

Основными задачами Подготовки специалистов являются:

создание и развитие эффективной системы непрерывного повышения квалификации в сфере формирования высококвалифицированных кадров для обеспечения экологической безопасности;

обеспечение субъектов хозяйственной и иной деятельности квалифицированными специалистами, обладающими знаниями основ экологического законодательства, менеджмента экологической безопасности и способных оценить уровень воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровье человека, а также обеспечивать соблюдение стандартов, правил и нормативов, установленных в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Подготовка основывается на следующих основных принципах:

осуществление ее проведения на базе действующих образовательных учреждений, осуществляющих преподавание учебных дисциплин по охране окружающей среды и экологической безопасности, по договорам с заинтересованными организациями;

реализация ее по согласованным с Управлением государственного экологического надзора Ростехнадзора дополнительным профессиональным образовательным программам;

разработка образовательными учреждениями дополнительных профессиональных образовательных программ на основании утвержденных в установленном порядке требований к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации ("Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами общехозяйственных систем управления"; "Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами экологических служб и систем экологического контроля"; "Обеспечение экологической безопасности при работах в области обращения с опасными отходами").

Для комплексной реализации дополнительных профессиональных образовательных программ Подготовки в образовательных учреждениях могут создаваться специализированные аккредитуемые Ростехнадзором учебные центры подготовки специалистов в области обеспечения экологической безопасности, уполномоченных образовательными учреждениями на осуществление:

повышения квалификации;

курсовой подготовки по практическому закреплению знаний и навыков в области обеспечения экологической безопасности на специализированной учебно-практической базе (стажировки);

профессиональной подготовки работников на право работы с опасными отходами.

Содержание дополнительных образовательных программ повышения квалификации Специалистов дифференцировано в соответствии с квалификационными характеристиками должностей руководителей, специалистов и служащих на три квалификационные группы.

1-я группа специалистов - это специалисты структур общего управления, то есть специалисты, исполняющие обязанности (приступающих к исполнению обязанностей), квалификационные характеристики которых содержат требования в отношении знаний экологического законодательства и практического применения норм и стандартов в области обеспечения экологической безопасности.

Подготовка специалистов 1-й группы осуществляется по программам, разработанным на основании требований к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации "Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами общехозяйственных систем управления".

Подготовка специалистов указанной Группы производится при приеме на работу и в дальнейшем с периодичностью не реже 1 раза в пять лет и реализуется в виде повышения квалификации и стажировки либо по очной форме (72-часовые учебные программы по основам и применению экологического законодательства), либо по очно-заочной форме (самостоятельная подготовка по методическим материалам с консультацией специалистов, при этом очная часть программы составляет не менее 10 часов) и завершается квалификационными испытаниями по оценке уровня знаний руководителей (специалистов), а также способности последних их эффективно применять. По результатам квалификационных испытаний Специалисту образовательным учреждением выдается удостоверение о повышении квалификации, а аккредитованными Центрами по результатам курсовой подготовки (стажировки) выдается Сертификат, являющиеся допуском к Аттестации.

2-я группа специалистов - это специалисты экологического управления и контроля, то есть специалисты. исполняющих обязанности (приступающих к исполнению обязанностей), квалификационные характеристики которых содержат требования в отношении знаний экологического законодательства, принципов управления охраной окружающей среды и практической реализации методов и процессов организации обеспечения экологической безопасности и экологического контроля.

Подготовка Специалистов 2-й Группы осуществляется по программам, разработанным на основании требований к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации "Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами экологических служб и систем экологического контроля".

Подготовка специалистов указанной Группы производится при приеме на работу и в дальнейшем исходя из того, что некачественное исполнение ими должностных функциональных обязанностей является наиболее вероятным источником риска для окружающей среды, с периодичностью не реже 1 раза в три года и реализуется в виде повышения квалификации и стажировки либо по очной форме (200-часовые учебные программы и более), либо по очно-заочной форме (самостоятельная подготовка по методическим материалам с консультацией специалистов), очная часть программы составляет не менее 50 часов и завершается квалификационными испытаниями по оценке уровня знаний Специалистов, а также способности их эффективного применения. По результатам квалификационных испытаний Специалисту образовательными учреждениями выдается свидетельство о повышении квалификации, а аккредитованными Центрами по результатам курсовой подготовки (стажировки) выдается Сертификат, являющиеся допуском к Аттестации.

3-я группа специалистов - специалисты, исполняющие обязанности (приступающих к исполнению обязанностей), квалификационные характеристики которых содержат требования в отношении знаний норм и стандартов обеспечения экологической безопасности при работах по обращению с опасными отходами производства и потребления и претендующих на право допуска к таким работам.

Подготовка Специалистов 3-й Группы осуществляется по программам, разработанным на основании требований к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы профессиональной подготовки "Обеспечение экологической безопасности при работах в области обращения с опасными отходами". Подготовка специалистов указанной Группы производится при приеме на работу и в дальнейшем исходя из того, что некачественное исполнение ими должностных или функциональных обязанностей является наиболее вероятным источником риска для окружающей среды, с периодичностью не реже 1 раза в три года, и реализуется в виде повышения квалификации и стажировки либо по очной форме (112-часовые учебные программы и более), либо по очно-заочной форме (самостоятельная подготовка по методическим материалам с консультацией специалистов), очная часть программы составляет не менее 30 часов и завершается итоговым квалификационным испытанием по оценке уровня знаний руководителей (специалистов), а также способности последних их эффективно применять. По результатам квалификационных испытаний Специалисту образовательными учреждениями выдается свидетельство о повышении квалификации, а аккредитованными Центрами по результатам курсовой подготовки (стажировки) выдается Сертификат, являющиеся допуском к Аттестации.

Аттестация специалистов - механизм, направленный на предупреждение угрозы вреда от непрофессиональной деятельности, нарушений правил, норм и порядка в деятельности по обеспечению экологической безопасности субъектов хозяйственной и иной деятельности, способной оказывать негативное воздействие на окружающую среду, в том числе при обращении и ликвидации опасных объектов, отходов и материалов, в области обеспечения экологической безопасности, а также процедурой внешней оценки качества подготовки. Основной задачей Аттестации является стимулирование целенаправленного, непрерывного повышения уровня профессиональной компетентности руководящих работников и специалистов организаций по вопросам в области обеспечения экологической безопасности, соблюдения стандартов, правил и нормативов, установленных в сфере охраны окружающей среды.

Аттестация Специалистов проводится в аттестационных комиссиях Ростехнадзора, в соответствии с установленными ею правилами и процедурами в форме собеседования или тестового контроля знаний. В ходе Аттестации определяется соответствие уровня профессиональной компетентности специалистов требованиям квалификационных характеристик по должностям в области обеспечения экологической безопасности, а также при присвоении им аттестационных категорий, указанных выше.

При положительном результате Аттестации Ростехнадзором выдается удостоверение об Аттестации руководителя (специалиста) с указанием, что аттестуемый по уровню знаний и способности их применять: для Специалистов 1-й Группы - аттестуемый соответствует квалификации "Специалист по обеспечению экологической безопасности общехозяйственных систем управления". Для Специалистов 2-й Группы - аттестуемый соответствует квалификации "Специалист системы управления обеспечением экологической безопасности" - высшей аттестационной категории; I аттестационной категории; II аттестационной категории, либо начальной аттестационной категории (при этом аттестационные категории определяются в зависимости от требований к уровню подготовки, необходимой для выполнения предусмотренных должностных обязанностей, и требований к стажу работы, соответствующих занимаемой должности). Для Специалистов 3-й Группы - аттестуемый соответствует квалификации "Специалист в области обеспечения экологической безопасности при работах по обращению с опасными отходами". При этом квалификационные категории Специалистам присваиваются на срок не более пяти лет.

Приказом МПР России от 18 декабря 2002 г. N 868 "Об организации профессиональной подготовки на право работы с опасными отходами"*(121) утверждена Примерная программа профессиональной подготовки лиц на право работы с опасными отходами, согласованная с Министерством образования Российской Федерации. В этом документе предписано следующее: обязанность уполномоченных государственных органов оказывать методическую помощь организациям, которые имеют лицензии на осуществление образовательной деятельности и ведут профессиональную подготовку лиц на право работы с опасными отходами; организовывать ведение реестра организаций, осуществляющих профессиональную подготовку лиц на право работы с опасными отходами и обращающихся за оказанием методической помощи.

2. Ч. 2 комментируемой статьи закрепляет ответственность соответствующего должностного лица организации за допуск к работе с отходами I-IV класса опасности лиц, не обладающих соответствующей квалификацией. Вид юридической ответственности за допуск лиц к работе с опасными отходами, не обладающих профессиональной подготовкой, определяется в зависимости от тяжести последствий нарушения закона. Если в результате правонарушения не был нанесен вред окружающей среде, жизни, здоровью или имуществу граждан, то лицо, виновное в нарушении, должно быть привлечено к дисциплинарной ответственности в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации и правилами внутреннего трудового распорядка предприятия. В соответствии со ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить ряд дисциплинарных взыскания, к которым относятся замечание, выговор, или увольнение по соответствующим основаниям.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Должностное лицо, которое несет ответственность за допуск работников к обращению с опасными отходами, определяется приказом руководителя предприятия или иного уполномоченного лица, а также может устанавливаться в локальных нормативных правовых актах, должностных инструкциях.

Кроме того, за допуск работника, не обладающего профессиональной подготовкой, должностное лицо организации может быть привлечено к административной или уголовной ответственности (при создании угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде или при причинении указанного вреда).

Статья 16. Требования к транспортированию отходов I-IV класса опасности (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ)

1. Транспортирование отходов является одной из важнейших стадий обращения с отходами. Необходимость в их транспортировании возникает как в случае очистки мест накопления и перевозки их к местам хранения и захоронения (к объектам размещения отходов), так и в иных случаях.

Ч. 1 комментируемой статьи закрепляет состав основных требований к осуществлению транспортирования отходов I-IV класса опасности. Одним из таких требований является наличие паспорта транспортируемых отходов, а также документации для транспортирования и передачи отходов I-IV класса опасности с указанием количества транспортируемых отходов I-IV класса опасности, цели и места назначения их транспортирования.

Согласно ст. 1 данного Федерального закона, паспортом отходов является документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 14, паспорт отходов I-IV класса опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности (см. комментарий к ст. 14). Форма паспорта опасного отхода и инструкции по ее заполнению закреплена приказом МПР России от 2 декабря 2002 г. N 785 "Об утверждении паспорта опасного отхода"*(122). Общие условия паспортизации опасных отходов закреплены постановлением правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов"*(123).

Важными требованиями обеспечения безопасности транспортирования отходов I-IV класса опасности является наличие специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств и соблюдение требований безопасности к транспортированию отходов I-IV класса опасности на транспортных средствах.

Целый комплекс требований к обозначению специальными знаками транспортных средств, перевозящих опасные грузы (в том числе, отходы) и требований к порядку их перевозки, содержится в Правилах дорожного движения Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090*(124) (в ред. от 27 января 2009 г.). Согласно п. 1.1. Правил дорожного движения, опасным грузом признаются вещества, изделия из них, отходы производственной и иной хозяйственной деятельности, которые в силу присущих им свойств могут при перевозке создать угрозу для жизни и здоровья людей, нанести вред окружающей природной среде, повредить или уничтожить материальные ценности.

Транспортные средства, перевозящие опасные грузы, должны быть снабжены специальными знаками:

а) "Ограничение скорости" - в виде уменьшенного цветного изображения дорожного знака 3.24 с указанием разрешенной скорости (диаметр знака - не менее 160 мм, ширина каймы - 1/10 диаметра) - на задней стороне кузова слева у механических транспортных средств, осуществляющих перевозку, в том числе, опасных грузов;

б) "Опасный груз":

при осуществлении международных перевозок опасных грузов - в виде прямоугольника размером 400 х 300 мм, имеющего световозвращающее покрытие оранжевого цвета с каймой черного цвета шириной не более 15 мм, - спереди и сзади транспортных средств, на боковых сторонах цистерн, а также в установленных случаях - на боковых сторонах транспортных средств и контейнеров;

при осуществлении иных перевозок опасных грузов - в виде прямоугольника размером 690 х 300 мм, правая часть которого размером 400 х 300 мм окрашена в оранжевый, а левая - в белый цвет с каймой черного цвета шириной 15 мм, - спереди и сзади транспортных средств.

При этом на опознавательный знак наносятся обозначения, характеризующие опасные свойства перевозимого груза.

Водитель механического транспортного средства обязан иметь при себе и по требованию сотрудников милиции передавать им, для проверки в установленных случаях путевой лист, лицензионную карточку и документы на перевозимый груз, а при перевозке крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов - документы, предусмотренные правилами перевозки этих грузов (п. 2.1.1. Правил).

В случае перевозки взрывчатых, легковоспламеняющихся, радиоактивных веществ и ядовитых веществ высокой степени опасности, а также сопровождения транспортных средств, перевозящих опасные грузы на транспортных средствах должен быть включен проблесковый маячок желтого или оранжевого цвета (п. 3.4.), который не дает преимущества в движении и служит для предупреждения других участников движения об опасности. Водитель должен включать аварийную световую сигнализацию и в других случаях для предупреждения участников движения об опасности, которую может создать транспортное средство. Также при перевозке опасных грузов в светлое время суток с целью обозначения движущегося транспортного средства должен быть включен ближний свет фар (п. 19.5.). При этом, транспортным средствам, перевозящим опасные грузы, разрешается движение со скоростью, не превышающей скорости, установленной при согласовании условий перевозки.

В соответствии с Временными правилами охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утв. Минприроды России от 15 июля 1994 г.*(125), транспортировка отходов должна осуществляться способами, исключающими возможность их потери в процессе перевозки, создание аварийных ситуаций, причинение вреда окружающей среде, здоровью людей, хозяйственным и иным объектам. Транспортировка опасных отходов допускается только специально оборудованным транспортом, имеющим специальное оформление согласно действующим инструкциям.

Согласно разделу III Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН. 2.1.7.1322 -03", утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 80*(126) перемещение отходов на территории промышленного предприятия должно соответствовать санитарно-эпидемиологическим требованиям, предъявляемым к территориям и помещениям промышленных предприятий. При перемещении отходов в закрытых помещениях следует использовать гидро- и пневмосистемы, автокары. Для сыпучих отходов предпочтительно использование всех видов трубопроводного транспорта, в первую очередь пневмовакуумного. Для остальных видов отходов могут быть использованы ленточные транспортеры, другие горизонтальные и наклонно-передаточные механизмы, а также внутризаводской автомобильный, узкоколейный и обычный железнодорожный транспорт.

Вместе с тем, транспортировка промышленных отходов вне предприятия может осуществляться всеми видами транспорта - трубопроводным, канатным, автомобильным, железнодорожным, водным и воздушным.

Перевозки отходов от основного предприятия к вспомогательным производствам и на полигоны складирования осуществляются специально оборудованным транспортом основного производителя или специализированных транспортных фирм. Конструкция и условия эксплуатации специализированного транспорта должны исключать возможность аварийных ситуаций, потерь и загрязнения окружающей среды по пути следования и при перевалке отходов с одного вида транспорта на другой. Все виды работ, связанные с загрузкой, транспортировкой и разгрузкой отходов на основном и вспомогательном производствах, должны быть механизированы и по возможности герметизированы.

2. Одним из наиболее распространенных способов перевозки опасных грузов, в частности, опасных отходов, является их перевозка автомобильным транспортом (требования к ее осуществлению рассмотрены в комментарии к ч. 1 данной статьи).

Не менее часто используемым видом транспортирования опасных отходов является их перемещение при помощи железнодорожного транспорта. Общие условия перевозки опасных грузов данным видом транспорта закреплены Уставом железнодорожного транспорта Российской Федерации (см. Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ*(127) (в ред. от 23 июля 2008 г.). Согласно ст. 2 Устава, опасным грузом признается груз, который в силу присущих ему свойств при определенных условиях при перевозке, выполнении маневровых, погрузочно-разгрузочных работ и хранении может стать причиной взрыва, пожара, химического или иного вида заражения либо повреждения технических средств, устройств, оборудования и других объектов железнодорожного транспорта и третьих лиц, а также причинения вреда жизни или здоровью граждан, а также вреда окружающей среде.

Следует отметить, что Устав также предъявляет определенные требования к маркировке вагонов и контейнеров, перевозящих опасные грузы, например, химические, биологические вещества или, например, отходы I-IV класса опасности. Так, согласно ст. 18 Устава, при перевозке опасных грузов грузоотправитель обязан наносить на тару, вагоны, контейнеры знаки, коды опасности, предусмотренные правилами перевозок грузов железнодорожным транспортом. Иных требований в отношении перевозки опасных грузов, в частности, опасных отходов, Устав не содержит. Не закреплены эти требования и Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"*(128), который лишь устанавливает условия обеспечения экологической безопасности, пожарной безопасности, а также санитарно-эпидемиологического благополучия населения лишь на железнодорожном транспорте общего пользования (ст. 22).

Ряд требований относительно перевозки опасных грузов водным транспортом предусмотрены водным и транспортным законодательством. Так, положения Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ*(129) содержат лишь требования по охране водных объектов (ст. 55), в том числе, от загрязнения и засорения их отходами производства и потребления (ст. 56), охране болот (ст. 57), ледников и снежников (ст. 58), а также подземных водных объектов от загрязнения и засорения отходами (ст. 59).

Ст. 39 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ*(130) (в ред. 28 апреля 2009 г.) устанавливает, что обеспечение экологической безопасности при эксплуатации судов, предотвращение загрязнения с судов хозяйственно-бытовыми, сточными и нефтесодержащими водами, нефтью и другими вредными для здоровья людей и водных биологических ресурсов веществами являются обязанностью судовладельцев. Вместе с тем, федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, федеральными органами исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора, органами технического надзора и классификации судов, а также бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте осуществляются соответственно экологический, санитарно-эпидемиологический контроль, технический надзор, а также контроль за размещением и функционированием объектов природоохранного назначения на внутренних водных путях (ст. 40).

Правила морских перевозок, в том числе, опасных грузов и отходов установлены Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ *(131) (в ред. от 30 декабря 2008), однако, в основном, они касаются лишь регулирования взаимоотношений перевозчика и отправителя опасного груза (ст. 151) и правил возмещения ущерба, причиненного в связи с морской перевозкой опасных и вредных веществ (ст.ст. 326, 327).

Более подробные требования в части перевозки опасных грузов морским транспортом установлены распоряжением Минтранса РФ от 23 марта 1998 г. N МФ-34/195 "О порядке и требованиях по подготовке опасных грузов к морской перевозке", а также Правилами безопасности морской перевозки незерновых навалочных грузов (Правила ННГ) РД. 31.11.01-92, утв. приказом Минтранса России от 19 июля 1993 г. N 33*(132), а также Правилами перевозки грузов в контейнерах морским транспортом, утв. приказом Росморфлота от 22 октября 1996 г. N 39.

Статья 17. Трансграничное перемещение отходов

1. В соответствии со ст. 1 комментируемого Закона трансграничное перемещение отходов - перемещение отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств (см. комментарий к ст. 1).

Ч. 1 комментируемой статьи закрепляет запрет на ввоз отходов на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания. Данный запрет вытекает из общих принципов международного права. Так, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, заключенная в г. Базеле 22 марта 1989 г.*(133) и ратифицированная Российской Федерацией в соответствии с Федеральным законом от 25 ноября 1994 г. N 49-ФЗ*(134), устанавливает суверенное право каждого государства запрещать ввоз или удаление опасных и других отходов другого государства на своей территории.

Общие запреты на ввоз химических и радиоактивных веществ и отходов, закреплены также и национальным законодательствами. В частности. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает запрет на ввоз в Российскую Федерацию опасных отходов и радиоактивных отходов в целях их захоронения и обезвреживания (ст. 51), а также радиоактивных отходов из иностранных государств на основании договоров хранения, в том числе в целях захоронения (ст. 48).

Ввоз облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов из иностранных государств для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством Российской Федерации, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта (ст. 48).

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи ввоз на территорию Российской Федерации отходов в целях их использования осуществляется только на основании разрешения, выданного в установленном порядке.

Следует отметить, что порядок и условия ввоза на территорию Российской Федерации отходов в целях их использования установлены постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г. N 442 "О трансграничном перемещении отходов"*(135) (в ред. от 14 февраля 2009 г.), утвердившим Правила трансграничного перемещения отходов. Согласно указанному постановлению Правительства РФ, ввоз на территорию Российской Федерации опасных отходов, указанных в приложении N 1 к указанным Правилам, в целях их использования и вывоз с территории Российской Федерации опасных отходов, указанных в приложениях N 1 и 2 к данным Правилам, осуществляются по лицензии, выдаваемой в установленном порядке Министерством промышленности и торговли Российской Федерации на основании разрешения Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и его территориальных органов на трансграничное перемещение отходов.

При этом полномочие Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по выдаче разрешения на трансграничное перемещение отходов закреплено п. 5.3.3.6. Положения о ней, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401*(136). Процедура выдачи Ростехнадзором указанного разрешения детально урегулирована Административным регламентом исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по выдаче разрешений на трансграничное перемещение отходов, утв. приказом Минприроды России от 31 октября 2008 г. N 292*(137).

3. Порядок трансграничного перемещения отходов, согласно ч. 3 комментируемой статьи, устанавливается актом Правительства РФ. Как уже отмечалось, в настоящее время действуют правила трансграничного перемещения отходов, утв. постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г. N 442.

В соответствии с данными Правилами, деятельность по трансграничному перемещению отходов заключается в ввозе опасных и других отходов на территорию Российской Федерации в целях их экологически безопасного использования, вывоза отходов с территории Российской Федерации, а также транзита отходов по ее территории.

Закрепляя в Приложениях N 1 и 2 перечень отходов, разрешенных к ввозу на территорию Российской Федерации (см. комментарий к ч. 2 данной статьи), данные Правила, содержат также перечень отходов, разрешенных к вывозу с территории Российской Федерации и транзиту через нее на основании лицензии Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, выдаваемой на основании разрешения Ростехнадзора или его территориальных органов. При этом вывоз отходов, указанных в Приложениях к Правилам, с территории Российской Федерации на территорию государства, не являющегося стороной Базельской конвенции, запрещается. При наличии договора о трансграничном перемещении отходов, заключенного Российской Федерацией с государством, не являющимся стороной Базельской конвенции, такое перемещение осуществляется в соответствии с требованиями указанной Конвенции.

Для получения разрешения на каждое трансграничное перемещение отходов заявитель должен представить в Ростехнадзор или его территориальный орган следующие документы:

а) заявление о выдаче разрешения на трансграничное перемещение отходов с указанием наименования отхода согласно федеральному классификационному каталогу отходов, его количества, кода Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Российской Федерации и перечень заинтересованных государств, участвующих в трансграничном перемещении отходов;

б) копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации заявителя в качестве юридического лица или копия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;

в) копия свидетельства о постановке заявителя на учет в налоговом органе;

г) уведомление о трансграничном перемещении отходов (в 3 экземплярах);

д) документ о перевозке отходов;

е) копии лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов и паспорта опасного отхода;

ж) копии контракта (договора) на перевозку и контракта между экспортером и лицом, отвечающим за удаление отходов, в котором оговаривается экологически безопасное использование этих отходов;

з) разрешение предусмотренного Базельской конвенцией компетентного органа государства, на территорию которого ввозятся отходы, в случае их вывоза (транзита) с территории (по территории) Российской Федерации;

и) копия документа, подтверждающего обеспечение заявителем гарантий в соответствии с правилами, разработанными в соответствии с пунктом 11 статьи 6 Базельской конвенции;

к) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины.

При этом копии документов, не заверенные нотариусом, представляются с предъявлением оригиналов, а требовать от заявителя представления документов, не указанных выше, запрещается. Документы, представленные в Ростехнадзор или его территориальный орган для получения разрешения на трансграничное перемещение отходов, принимаются по описи, копия которой направляется (вручается) заявителю с отметкой о дате приема документов.

Ростехнадзор или его территориальный орган может привлекать в установленном порядке специализированные органы и организации, а также отдельных специалистов для проведения независимой оценки соответствия заявителя требованиям и условиям законодательства в области обращения с отходами.

Ростехнадзор или его территориальный орган принимает решение о выдаче или об отказе в выдаче разрешения на трансграничное перемещение отходов в течение 30 дней со дня получения заявления о выдаче указанного разрешения со всеми необходимыми документами.

Зачастую в процессе осуществления определенных видов хозяйственной деятельности возникает необходимость регулярного трансграничного перемещения отходов с неоднократным пересечением государственной границы Российской Федерации. В указанном случае Ростехнадзор или его территориальный орган может выдавать одному и тому же лицу, ответственному за экологически безопасное использование отходов, соответствующее разрешение сроком на один год, если выполняются следующие условия:

отходы каждого наименования имеют одинаковые физические и химические свойства и поставляются по одному контракту;

таможенное оформление отходов осуществляется в одной и той же таможне и перемещение отходов осуществляется через одни и те же пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации.

В этом случае при наличии письменного согласия заинтересованных государств может применяться процедура общего уведомления, предусмотренная ст. 6 Базельской конвенции.

Перечень пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, через которые допускается трансграничное перемещение отходов, должен определяться Федеральной таможенной службой по согласованию с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерством транспорта Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации.

Порядок определения данного перечня установлен Правилами определении перечней пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, специально оборудованных и предназначенных для ввоза на территорию Российской Федерации товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов и иных грузов, представляющих опасность для человека, пищевых продуктов, материалов и изделий, утв. постановлением Правительства РФ от 21 февраля 2008 г. N 110*(138).

Федеральной таможенной службой также осуществляется контроль за трансграничным перемещением отходов, в частности, в случае установления данной Службой несоответствия отходов заявленным характеристикам разрешение на трансграничное перемещение отходов, выданное Ростехнадзором или его территориальным органом, по представлению Службы аннулируется.

В случае незаконного трансграничного перемещения отходов по территории Российской Федерации, осуществленного в результате действий экспортера, находящегося под юрисдикцией государства экспорта, либо в случае такого перемещения по территории другого государства, допущенного экспортером, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации, должно быть осуществлено возвращение отходов в государство, с территории которого они были вывезены, либо другие действия, направленные на экологически безопасное удаление отходов, предусмотренные Базельской конвенцией.

Правовые основы осуществления контроля за трансграничным перемещением опасных отходов установлены Порядком контроля и надзора за трансграничными перевозками опасных отходов, утв. приказом Госкомэкологии России N 787, Минздрава России N 396, Госгортехнадзора России N 256, ГТК России N 910 от 31 декабря 1998 г.*(139) Данный Порядок предусматривает формы взаимодействия контролирующих органов, к которым относятся как совместные, так и независимые друг от друга проверки в пределах своей компетенции, с обменом информацией о результатах этих проверок и принятых мерах по устранению выявленных нарушений при трансграничных перевозках опасных отходов. При этом информация об организации и осуществлении экспорта, импорта и транзита опасных отходов контролирующие органы должны были направлять в специальный выделенный центр, который был образован и действовал на основании Положения, утв. приказом Госкомэкологии России от 4 ноября 1999 г. N 658 (утр. силу), а позже функции данного центра приказом МПР России от 5 мая 2003 г. N 381*(140) были возложены на Федеральное государственное унитарное предприятие "Государственный центр экологических программ" (ФГУП "Госэкоцентр"), переданный позже в ведение Ростехнадзора.

Главной задачей контроля и надзора за трансграничными перевозками опасных отходов является обеспечение соблюдения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими трансграничные перевозки, экологических, санитарно-гигиенических требований, требований безопасности при перевозке, а также таможенных правил, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации и положениями Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 23 марта 1990 г. Контроль и надзор за трансграничными перевозками опасных отходов также включает в себя контроль за соблюдением организациями требований (в том числе предусмотренных международными соглашениями и договорами) по обеспечению экологической безопасности при трансграничных перевозках отходов, в том числе:

проверку документов, обосновывающих трансграничную перевозку отходов, на этапе принятия решения о возможности выдачи разрешений на их ввоз, вывоз и транзит в соответствии с требованиями действующего законодательства;

лабораторный анализ отходов для проверки соответствия их физических свойств, химического состава и содержания в них токсичных веществ сведениям, указанным в разрешении на трансграничную перевозку;

проверку соответствия состава и количества фактически перевозимых отходов предъявленной документации, а также соблюдения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими трансграничные перевозки, экологических, санитарно-гигиенических требований, требований безопасности при перевозке и таможенных правил.

При проведении контроля и надзора за осуществлением трансграничных перевозок опасных отходов следует на основании документов, представленных перевозчиком, обращать внимание на:

соответствие сведений о составе, свойствах и количестве отходов, указанных в документах о перевозке, фактическим данным;

соответствие порядка транспортирования опасных отходов на транспортных средствах, погрузочно-разгрузочных работ, упаковки, маркировки опасных отходов требованиям к обеспечению экологической и пожарной безопасности, определенным государственным стандартам, правилам и нормативам, разработанным и утвержденным специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Глава IV. Нормирование, государственный учет и отчетность в области обращения с отходами

Статья 18. Нормирование в области обращения с отходами

1. Нормирование в области обращения с отходами является разновидностью нормирования в области охраны окружающей среды, установленного Главой V Федерального закона "Об охране окружающей среды" и осуществляется в целях обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов.

Требование по нормированию в области обращения с отходами распространяется на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, то есть по деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Таким образом, данное требование не распространяется на население, жителей городских и сельских населенных пунктов.

Нормативы в области обращения с отходами включают в себя нормативы образования отходов и лимиты на размещение отходов. Лимит на размещение отходов - предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории. Норматив образования отходов - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды" норматив образования отходов и лимит на размещение отходов являются разновидностью нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.

2-3. Лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Ростехнадзор) или органы исполнительной власти субъекта РФ в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Данная компетенция определяется отнесением объекта хозяйственной деятельности к объектам федерального государственного экологического контроля или государственного экологического контроля субъектов РФ. В первом случае нормативы будет устанавливать Ростехнадзор, во втором - уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ.

Указанные органы утверждают нормативы в области обращения с отходами на основании проектов проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР), разрабатываемых индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами. ПНООЛР может разрабатываться как силами природопользователей, так и специализированными организациями, осуществляющими экологическое проектирование.

4-5. Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение определен Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение".

Норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Лимиты на размещение отходов, разрабатываемые в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду, количеством, видом и классами опасности образующихся отходов и площадью (объемом) объекта их размещения, устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными отходами, на основании методических указаний, утверждаемых Ростехнадзором, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представляют указанные проекты на утверждение в территориальные органы Ростехнадзора.

Следует отметить, что Постановление Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" противоречит Федеральному закону "Об отходах производства и потребления", поскольку не предусматривает участие субъектов РФ в утверждении ПНООЛР. Это наравне с отсутствием перечней объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю мешает субъектам РФ эффективно участвовать в нормировании в области обращения с отходами.

Лимиты на размещение отходов в недрах для юридических лиц - пользователей недр, имеющих лицензии на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов, устанавливаются территориальными органами уполномоченного органа на срок действия такой лицензии.

Горные породы, используемые для закладки выработанного пространства, засыпки провалов и рекультивации нарушенных горными работами земель, в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом в лимиты на размещение отходов не включаются.

Для установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение индивидуальные предприниматели и юридические лица представляют в территориальные органы Ростехнадзора:

а) заявление об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с указанием следующих сведений:

полное и сокращенное наименование, в том числе фирменное наименование, организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица и данные документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, - для юридического лица;

фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства, данные документа, удостоверяющего его личность, государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя и данные документа, подтверждающего факт внесения записи об индивидуальном предпринимателе в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, - для индивидуального предпринимателя;

б) следующие документы:

копия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности). Следует особо отметить, что в настоящее время в законодательстве об отходах четко установлено, что лицензия на осуществление деятельности по обращению с отходами I-IV класса опасности требуется только для тех предприятий, которые осуществляют деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности как предпринимательскую деятельность. Поэтому при утверждении лимитов не всегда требуется наличие лицензии на обращение с отходами I-IV класса опасности.

проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

копия лицензии на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов (для юридического лица - пользователя недр, имеющего лицензию на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов).

Заявление и документы принимаются территориальными органами Ростехнадзора с отметкой о дате приема по описи, копия которой направляется (вручается) индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам.

Территориальные органы Ростехнадзора в срок, не превышающий 30 рабочих дней с даты приема заявления и документов, принимают решения об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение либо об отказе в их установлении (с мотивированным обоснованием), которое может быть обжаловано в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

В случае принятия решения об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение территориальные органы уполномоченного органа утверждают нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Основанием для отказа в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение является представление указанных заявления и документов не в полном объеме либо наличие в их составе искаженных сведений или недостоверной информации.

В случае выявления оснований для отказа в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение территориальные органы Ростехнадзора в 5-дневный срок с даты приема указанных заявления и документов в письменной форме уведомляют об этом индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья.

При отсутствии такого подтверждения до окончания отчетного года деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Лимиты на размещение опасных отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, получающих лицензию на обращение с отходами I-IV класса опасности, устанавливаются на срок действия такой лицензии.

Лимиты на размещение отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами на Байкальской природной территории, пересматриваются ежегодно.

Лимиты на размещение отходов устанавливаются в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду территориальными органами уполномоченного органа, которые выдают документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Форма бланка документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение утверждается Ростехнадзором. Документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение подлежит переоформлению в случае изменения сведений, содержащихся в заявлении об установлении нормативов.

Переоформление документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение допускается при условии неизменности производственного процесса и используемого сырья и только в период действия установленных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Срок действия переоформленного документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение не должен превышать срок действия установленных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Переоформление документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение производится территориальными органами Ростехнадзора, установившими нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, на основании рассмотрения представленных индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, которым установлены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, заявления о переоформлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (с указанием причин переоформления), а также следующих документов:

а) документ, подтверждающий внесение изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц, - для юридического лица;

б) документ, подтверждающий внесение изменений в сведения об индивидуальном предпринимателе, содержащиеся в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, - для индивидуального предпринимателя;

в) оригинал выданного ранее в установленном порядке документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

г) письменное подтверждение неизменности производственного процесса и используемого сырья.

В случае утери либо порчи бланка документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение территориальные органы уполномоченного органа, установившие нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, оформляют дубликат документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в 15-дневный срок с даты получения от индивидуальных предпринимателей и юридических лиц заявления о выдаче указанного дубликата.

При нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством РФ.

Положения Постановления Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 детализируются в Методических указаниях по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных Приказом Ростехнадзора от 19 октября 2007 г. N 703.

Согласно Методических указаний при разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР) должны учитываться:

- объемы используемых сырья, материалов, изделий с учетом проектной мощности;

- результаты инвентаризации отходов и объектов их размещения;

- наличие и мощность имеющихся объектов использования и обезвреживания отходов данного вида;

- наличие, вместимость, мощность и расчетный срок эксплуатации имеющихся объектов размещения отходов;

- экологические, санитарно-гигиенические и иные требования к размещению отходов;

- возможность обеспечения сохранности ресурсного потенциала у размещаемых отходов;

- экономически целесообразный объем транспортной партии для вывоза отходов;

- наличие имеющихся технологий переработки отхода данного вида, которые включены в банк данных о технологиях использования и обезвреживания отходов, являющийся составной частью государственного кадастра отходов;

- предельно допустимые вредные воздействия отходов, предполагаемых к размещению, на окружающую среду;

- экологическая обстановка на территории.

Хозяйствующие субъекты разрабатывают и оформляют ПНООЛР в соответствии с приложением 2 к Методическим указаниям и представляют указанные проекты на утверждение в территориальные органы Ростехнадзора в двух экземплярах на бумажном носителе, а также на магнитном носителе.

В случае наличия у хозяйствующего субъекта территориально обособленных подразделений (филиалов), расположенных в разных муниципальных районах или городских округах, ПНООЛР разрабатываются для каждого территориально обособленного подразделения (филиала) отдельно.

Если хозяйствующий субъект выступает в качестве арендодателя части производственных территорий, помещений или оборудования и предоставляет арендатору право размещать отходы на собственных объектах, то отходы арендатора должны быть включены в ПНООЛР арендодателя. В случае, если арендатор самостоятельно осуществляет деятельность по обращению с отходами, к ПНООЛР прилагаются документы, подтверждающие эти обязательства арендатора.

Для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц непроизводственной сферы разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по решению территориального органа Ростехнадзора может осуществляться по упрощенной (декларативной) форме.

Проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по упрощенной (декларативной) форме разрабатывается в случае образования у индивидуальных предпринимателей и юридических лиц отходов V, IV, III классов опасности для окружающей природной среды, а также отходов I класса опасности для окружающей природной среды, представленных только люминесцентными лампами, если:

суммарное количество отходов не превышает 150 тонн в год;

масса отходов III класса опасности для окружающей природной среды не превышает 5% от общей массы образующихся отходов;

отдельно предусмотрен порядок сбора и экологически безопасного размещения люминесцентных ламп.

Основными задачами при разработке ПНООЛР являются:

определение (расчет) годовых нормативов образования отходов;

определение (расчет), на основе нормативов образования отходов и объема произведенной продукции (оказанных услуг, выполненных работ), количества ежегодно образующихся отходов;

обоснование количества отходов, предлагаемых для использования и (или) обезвреживания;

обоснование количества отходов, предлагаемых для размещения определенным способом на установленный срок в конкретных объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на территории.

Неизменность производственного процесса и используемого сырья, определяющие виды и классы опасности для окружающей среды образующихся отходов, а также нормативы и количество их образования, представленные в ПНООЛР, подтверждаются хозяйствующими субъектами (их территориально обособленными подразделениями (филиалами) в виде технического отчета о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об обращении с отходами, оформляемого в соответствии с приложением 3 к Методическим указаниям и ежегодно представляемого хозяйствующими субъектами в соответствующие территориальные органы Ростехнадзора в двух экземплярах на бумажном носителе, а также на магнитном носителе.

Проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение включает следующие разделы:

титульный лист, оформляемый в соответствии с приложением 2 к Методическим указаниям;

содержание, в котором приводятся наименование и последовательность расположения разделов ПНООЛР с указанием номеров страниц;

аннотация;

общие сведения об индивидуальном предпринимателе или юридическом лице;

сведения о хозяйственной и иной деятельности, в результате осуществления которой образуются отходы;

сведения об отходах;

расчет и обоснование годовых нормативов образования отходов;

схема операционного движения отходов;

сведения об использовании и (или) обезвреживании отходов;

характеристика хранения отходов сроком до 3 лет и обоснование предельного количества накопления отходов;

характеристика хранения отходов сроком более 3 лет и захоронения отходов;

мониторинг состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду;

планы мероприятий по снижению количества образования и размещения отходов, обеспечению соблюдения действующих норм и правил в области обращения с отходами, сведения о противоаварийных мероприятиях;

предложения по лимитам на размещение отходов;

список использованной литературы;

приложения.

Детальная процедура утверждения Ростехнадзором ПНООЛР установлена Административным регламентом по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 20 сентября 2007 N 643.

В Административном регламенте установлены следующие процедуры:

1. установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

2. переоформления документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

3. выдачи дубликата документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

4. порядок обжалования действий должностных лиц Ростехнадзора.

Субъекты Российской Федерации могут определять особенности утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение для объектов, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Так, постановлением Правительства Московской области от 23 октября 2006 N 999/41 "Об утверждении Положения о выдаче разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и Положения об установлении лимитов на размещение отходов производства и потребления" установлено, что лимит на размещение отходов производства и потребления устанавливается юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами на территории Московской области, на объектах, не подлежащих федеральному экологическому контролю.

Установление лимитов осуществляется Министерством экологии и природопользования Московской области.

Для установления лимитов на размещение отходов организация представляет следующие документы:

заявление с указанием наименования и организационно-правовой формы юридического лица, места его нахождения, наименования банка и номера расчетного счета в банке - для юридических лиц; фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность, - для индивидуальных предпринимателей;

копию лицензии на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами (для организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами I-IV класса опасности);

проект расчета нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по установленной форме;

свидетельство о регистрации объекта размещения отходов в государственном реестре объектов размещения отходов (для организаций, имеющих на балансе объекты размещения отходов, подлежащие регистрации в указанном реестре);

паспорта опасных отходов (для организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с опасными отходами);

материалы обоснования отнесения отхода к классу опасности для окружающей среды;

сводную таблицу по обращению с отходами по форме, устанавливаемой Министерством.

Лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет (либо на срок действия лицензии на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами в случае, если срок ее действия меньше пяти лет) при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья. При отсутствии такого подтверждения за месяц до окончания отчетного года лимит на размещение отходов аннулируется.

Для вновь введенных в эксплуатацию объектов (в том числе и после реконструкции) дополнительно к указанным документам представляются заключение государственной экологической экспертизы по проекту строительства (реконструкции) объекта (если она проводится) и копия акта государственной комиссии о приемке объекта в эксплуатацию.

Документы для установления лимита принимаются Министерством по описи и рассматриваются в срок, не превышающий 30 календарных дней. В случае несоответствия состава представленных документов требованиям Положения документы возвращаются организациям без рассмотрения.

Лимит оформляется на бланке в печатном виде в 3 экземплярах, два экземпляра - для организации, один экземпляр - для Министерства. Форма бланка лимита утверждается Министерством.

Основанием для отказа в установлении лимита являются:

несоответствие деятельности организации в области обращения с отходами природоохранным требованиям;

ошибочность приведенных расчетов;

недостоверность сведений в представленной документации;

недостаточность разработанного на последующий период плана мероприятий по уменьшению количества отходов и вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья;

неполное и/или некачественное выполнение плана мероприятий по уменьшению количества отходов и вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, утвержденного ранее.

В случае увеличения количества или изменения перечня образующихся отходов ранее установленный лимит утрачивает силу и лимит устанавливается вновь в соответствии с Положением.

Для подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса, используемого сырья, соблюдения установленных в лимите объемов и объектов размещения (временного хранения и захоронения) отходов организации ежегодно представляют в Министерство технический отчет по форме, устанавливаемой Министерством. В случае отсутствия подтверждения за месяц до окончания отчетного года лимит на размещение отходов аннулируется. Уведомление об аннулировании лимита Министерство направляет организации в письменном виде. Форма уведомления об аннулировании лимита устанавливается Министерством.

Следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с июля 2009 года предприятия субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, не разрабатывают и утверждают ПНООЛР, а представляют в уполномоченные органы исполнительной власти отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке. Причем уведомительный характер действует независимо от класса опасности образующихся отходов.

Однако к сожалению к моменту вступления данной нормы Закона в действие формы и порядок заполнения отчетности, представляемой субъектами малого и среднего предпринимательства в уведомительном порядке, Минприродой не были установлены, что не позволяет реализовать данное положение Закона.

Статья 19. Учет и отчетность в области обращения с отходами

1. Государственный учет и отчетность в области обращения с отходами являются важными инструментами государственного управления в данной области. Государственный учет в области обращения с отходами производства и потребления осуществляется посредством ведения государственного кадастра отходов, утверждения Ростехнадзором проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

2-3. Отчетность в области обращения с отходами ведется путем предоставления статистических сведений субъектами хозяйственной деятельности по установленным формам в уполномоченные органы государственной власти.

Постановлением Федеральной службы государственной статистики от 30 декабря 2004 г. N 157 "Об утверждении статистического инструментария для организации Ростехнадзором статистического наблюдения за отходами производства и потребления" были утверждены форма статистической отчетности N 2-ТП (отходы) и сроки представления отчетности.

Индивидуальные предприниматели, юридические лица, их обособленные подразделения, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами производства и потребления (по перечню, установленному территориальным органом Ростехнадзора), представляют отчетность территориальному органу Ростехнадзора до 3 февраля. Территориальный орган Ростехнадзора в срок до 15 марта направляет статистическую отчетность Ростехнадзору и в территориальный орган Росстата в субъекте РФ. Ростехнадзор в срок до 30 апреля направляет отчетность Росстату по согласованной программе.

Кроме того, Приказом Росстата от 17 января 2005 г. N 1 утвержден Порядок заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления". В частности, указанным нормативным правовым актом установлено, что форму федерального государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления" представляют:

граждане (физические лица), занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (далее - индивидуальные предприниматели), осуществляющие деятельность в области обращения с отходами производства и потребления;

юридические лица (в том числе являющиеся субъектами малого предпринимательства), включая их обособленные подразделения (далее - юридические лица), в процессе деятельности которых образуются (поступают), используются, обезвреживаются и размещаются (включая хранение и захоронение) отходы производства и потребления, а также осуществляющие деятельность по сбору отходов, их транспортированию.

Кроме того, сельскохозяйственные организации представляют отчет о наличии, образовании и передаче на сторону (для хранения, обезвреживания) пришедших в негодность или запрещенных к применению пестицидов.

Транспортные организации, осуществляющие только транзитные операции по перевозке и перемещению отходов от мест их образования (накопления) до не находящихся в их ведении мест постоянного хранения, складирования, захоронения, обезвреживания или утилизации, отчитываются о поступлении от других организаций и передаче другим организациям отходов производства и потребления.

Сведения по форме N 2-ТП (отходы) не представляют органы управления, культуры и искусства, физической культуры и спорта, образования и просвещения, страховые и прочие финансово-кредитные организации.

Перечень конкретных отчитывающихся субъектов хозяйственной деятельности определяется территориальными органами Ростехнадзора. Учету подлежат все виды отходов производства и потребления, находящиеся в обращении у индивидуального предпринимателя и юридического лица, кроме радиоактивных.

В форму N 2-ТП (отходы) не включаются сведения о веществах, поступающих в атмосферный воздух и в водные объекты со сточными водами, а также объемах загрязненных сточных вод, передаваемых в другие организации для очистки. Эти сведения отражаются в формах федерального государственного статистического наблюдения N 2-ТП (воздух) "Сведения об охране атмосферного воздуха" и 2-ТП (водхоз) "Сведения об использовании воды" соответственно. Вместе с тем в отчете по форме N 2-ТП (отходы) отражается образование, использование, обезвреживание и размещение веществ, уловленных (полученных) в процессе очистки отходящих газов и сточных вод на соответствующих сооружениях и установках.

В форму федерального государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) включаются сведения в целом по юридическому лицу, т.е. по всем подразделениям данного юридического лица независимо от их местонахождения.

Если юридическое лицо имеет обособленные подразделения (включая филиалы), расположенные на территории других субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей), то к форме, представленной в территориальные органы Ростехнадзора в целом по юридическому лицу, прилагается форма, содержащая сведения по данному юридическому лицу с исключением обособленных подразделений, находящихся на территории других субъектов Российской Федерации. Обособленные подразделения, расположенные на территории других субъектов Российской Федерации, представляют формы федерального государственного статистического наблюдения в территориальные органы Ростехнадзора по месту своего расположения.

Отчет по форме N 2-ТП (отходы) составляется на основании данных первичного учета в области обращения с отходами, паспорта опасных отходов. При заполнении формы N 2-ТП (отходы) используется принятая в установленном порядке классификация отходов - вид отхода. Все сведения об отходах группируются по классам опасности для окружающей природной среды и отражаются в форме в последовательности начиная с I класса опасности по V класс включительно.

Класс опасности отхода для окружающей природной среды устанавливается по Федеральному классификационному каталогу отходов либо, при отсутствии в Федеральном классификационном каталоге отходов соответствующих сведений, на основании Критериев по отнесению опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденных Приказом МПР России от 15 июня 2001 г. N 511. Установление класса опасности отхода для окружающей природной среды индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом подтверждается территориальным органом Ростехнадзора.

Все показатели, характеризующие количество отходов, отражаются в отчете по массе отхода в тоннах и округляются: с точностью до одного знака после запятой - для отходов IV и V классов опасности для окружающей природной среды; с точностью до трех знаков после запятой (т.е. с точностью до килограмма) - для отходов I, II и III классов опасности для окружающей природной среды. Отходы, представленные вышедшими из употребления люминесцентными лампами, содержащие ртуть, отражаются по массе изделия. Отчет по форме N 2-ТП (отходы) подписывает индивидуальный предприниматель или руководитель организации.

В соответствии с приказом Ростехнадзора от 31 января 2007 N 39 "Об организации работ по осуществлению федерального государственного статистического наблюдения по форме N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления" определены направления деятельности Ростехнадзора по организации статистического учета отходов производства и потребления: сбор, обработка, анализ и систематизация данных. Кроме того, в указанном Приказе приведены таблицы, которые территориальные органы Ростехнадзора должны представлять Ростехнадзору на основании проведенной систематизации данных по соответствующему субъекту РФ.

Статья 20. Государственный кадастр отходов

1. В соответствии с комментируемой статьей государственный кадастр отходов включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

2. Государственный кадастр отходов ведется по единой для Российской Федерации системе. Порядок ведения государственного кадастра отходов должен быть определен Минприродой России, однако в настоящее время соответствующие процедуры определены Правительством РФ.

Порядок ведения государственного кадастра отходов определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 октября 2000 г. N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов".

В настоящее время функция по ведению государственного кадастра отходов возложена на Ростехнадзор и его территориальные органы, которые ведут государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводят работу по паспортизации опасных отходов.

Ростехнадзор на основании предоставляемой в установленном порядке индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, информации в указанной области, включающей сведения о происхождении, количестве, составе, свойствах, классе опасности отходов, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания:

проводят работу по паспортизации опасных отходов;

организуют и ведут по единой для Российской Федерации системе с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственный кадастр отходов, включающий федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Одним из элементов государственного кадастра отходов является Федеральный классификационный каталог отходов (ФГКО), который утвержден Приказом МПР России от 2 декабря 2002 г. N 786.

Федеральный классификационный каталог отходов - перечень образующихся в Российской Федерации отходов, систематизированных по совокупности приоритетных признаков: происхождению, агрегатному и физическому состоянию, опасным свойствам, степени вредного воздействия на окружающую природную среду. Каждому отходу присваивается определенный тринадцатизначный код, который определяет вид отходов, характеризующий их общие классификационные признаки.

3. В соответствии с комментируемой статьей органы исполнительной власти субъекта РФ вправе вести региональные кадастры отходов, включающие в себя данные, представляемые органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, осуществляющими деятельность по обращению с отходами. Порядок ведения региональных кадастров отходов определяется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Отдельные субъекты РФ ведут региональные кадастры отходов. Например, Тюменская область, в которой действует постановление Губернатора Тюменской области "О порядке ведения кадастра отходов Тюменской области".

Постановление утверждает порядок ведения регионального кадастра отходов. Уполномоченным органом по его ведению определен департамент недропользования и экологии Тюменской области. Органам местного самоуправления рекомендовано организовать работу по предоставлению в этот департамент информации для ведения регионального кадастра отходов Тюменской области.

Региональный кадастр представляет собой систематизированный свод регулярно обновляемых данных об образовании, размещении, использовании, обезвреживании, приеме и передаче отходов. Он будет включать региональный классификационный каталог, региональный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Сведения для ведения кадастра предоставляются органами местного самоуправления, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по обращению с отходами в уполномоченный орган за отчетный календарный год до 10 февраля.

Данные, включенные в кадастр, будут не реже одного раза в год публиковаться на официальном портале органов государственной власти Тюменской области в разделе "О регионе/Экология". Созданная база данных позволит оперативно принимать административные решения в вопросах обращения с отходами, находящихся на территории региона. Подобные кадастры действуют в Москве, Санкт-Петербурге, Белгороде, Вологде, Перми, Саратове*(141).

В условиях отсутствия подробного федерального законодательства законодательство субъектов РФ представляет часто содержит более четкие предписания. Так, в качестве примера можно привести Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 ноября 2007 N 294-п "О порядке ведения регионального кадастра отходов", которым утвержден соответствующий Порядок.

Региональный кадастр отходов представляет собой систематизированный на региональном уровне свод паспортизированных сведений о происхождении, свойствах (с учетом опасности для людей и окружающей среды, ресурсных потерь), нормативно-методическом обеспечении и направлениях ликвидации отходов различных видов, составляемый путем непрерывного отслеживания сведений об отходах, включая их компонентный состав.

Региональный кадастр отходов подлежит периодической публикации (не реже одного раза в год) в разделе природопользование и охрана окружающей среды, официального веб-сайта органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Ведение регионального кадастра отходов осуществляет Департамент охраны окружающей среды и экологической безопасности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (Департамент).

Основой регионального кадастра отходов являются данные, представляемые в соответствии с Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" органами местного самоуправления муниципальных образований автономного округа, юридическими лицами, осуществляющими деятельность по обращению с отходами.

Региональный кадастр отходов состоит из трёх самостоятельных разделов, каждый из которых представляет свод специализированных данных:

региональный классификационный каталог отходов (РККО) - свод систематизированных сведений по составу и свойствам отходов производства и потребления, образующихся в автономном округе;

региональный реестр объектов размещения отходов (РРОРО) - свод систематизированных, на основании результатов инвентаризации, сведений по объектам размещения отходов производства и потребления, расположенных на территории автономного округа;

банк данных об отходах и технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов (БДОТ) - свод систематизированных сведений по отходам и технологиям переработки, использования и обезвреживания конкретных видов отходов производства и потребления.

Данные для ведения регионального кадастра отходов представляются в электронном виде и на бумажном носителе в соответствии с формами регионального кадастра отходов.

Информация, представленная в электронном виде, подлежит автоматизированному вводу в компьютерный банк данных с использованием специализированного программного обеспечения ввода, обработки и систематизации данных. Указанные данные представляются в Департамент до 1 февраля года, следующего за отчетным периодом.

Учету в региональном классификационном каталоге отходов, подлежат все виды отходов, образующиеся в автономном округе, за исключением радиоактивных. Региональный классификационный каталог отходов (РККО), формируется на основе исходных данных о физико-химических характеристиках и составе отходов, предоставляемых органами местного самоуправления, предприятиями. Департамент вносит дополнения в региональный классификационный каталог отходов (РККО) на основании обобщенных данных об отходах.

Департамент взаимодействует по вопросам формирования регионального классификационного каталога отходов (РККО) с территориальными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами.

Региональный реестр объектов размещения отходов (РРОРО) содержит обобщенные данные об объектах размещения отходов, расположенных на территории автономного округа.

Учету в реестре объектов размещения отходов подлежат все объекты размещения отходов, расположенные на территории автономного округа, включая места временного хранения отходов на основании инвентаризации объектов размещения отходов. Объекты размещения отходов классифицируются по типу, виду размещения, мощности, категории опасности для окружающей среды.

Работы по созданию и ведению реестра объектов размещения отходов включают:

инвентаризацию объектов размещения отходов;

присвоение кода объектам размещения отходов;

выдачу свидетельств о регистрации объектов размещения отходов.

Инвентаризации подлежат все места захоронения и хранения отходов (в том числе временного хранения отходов). Инвентаризация представляет собой систематизацию сведений о местах хранения и захоронения отходов производства и потребления, и проводится с целью:

определения площадей, занятых под места хранения и захоронения отходов;

оценки заполнения и наличия свободных объемов в местах хранения и захоронения отходов;

определения основного вида отходов в местах хранения и захоронения отходов;

оценки условий и состояния мест хранения и захоронения отходов;

оценки степени влияния мест хранения и захоронения отходов на окружающую среду;

выявления, регистрации и ведения учета мест организованного и неорганизованного хранения отходов, а также отвалов, шламонакопителей, золоотвалов и хвостохранилищ;

определения наличия проекта на строительство (или обустройство), объекта размещения отходов, прошедшего государственную экспертизу;

определение соответствия объекта размещения отходов экологическим, строительным и санитарным нормам и правилам;

определение наличия у собственника объекта размещения отходов или эксплуатирующей его организации лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, установленных лимитов на размещение отходов;

составления территориальных схем размещения объектов хранения и захоронения отходов.

Объектами инвентаризации являются санкционированные и несанкционированные места размещения отходов производства и потребления:

полигоны для захоронения промышленных и бытовых отходов;

санкционированные свалки;

шламонакопители, хвостохранилища, шламовые амбары;

отвалы, золоотвалы и т.п.;

котлованы, карьеры;

объекты хранения отходов на длительный срок (более 3 лет), расположенные на территориях предприятий;

несанкционированные свалки;

прочие объекты размещения отходов.

Органы местного самоуправления, предприятия, на балансе которых находятся объекты размещения отходов, или осуществляющие их эксплуатацию проводят инвентаризацию указанных объектов.

При этом:

на каждый объект размещения отходов заполняется инвентаризационная ведомость;

инвентарные номера объектов размещения отходов начинаются с единицы и формируются далее по порядку постановки на учет. Присвоенные однажды объектам размещения инвентарные номера сохраняются и после закрытия, рекультивации, списания, передачи объекта размещения отходов и в ходе последующих инвентаризаций для нумерации вновь созданных объектов размещения отходов не используются;

контроль за полнотой и достоверностью данных инвентаризации осуществляет Департамент.

Код объекта размещения отходов имеет цифровое выражение и состоит из следующих элементов:

кода района и населенного пункта;

кода ОКПО предприятия;

инвентарного номера объекта размещения отходов на предприятии;

кода объекта размещения отходов.

Регистрация объекта размещения отходов в региональном кадастре отходов, присвоение регистрационного номера осуществляется на основании оригинала инвентаризационной ведомости, заверенной подписью руководителя предприятия, на балансе которого находятся объекты размещения отходов, или осуществляющего их эксплуатацию. Департамент выдает предприятию установленной формы Свидетельство о регистрации объекта размещения отходов.

После проведения рекультивации, списания, закрытия, передачи объекта размещения отходов на баланс другой организации, собственник объекта направляет в Департамент соответствующее уведомление.

Банк данных об отходах и технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов (БДОТ) - ведётся на основании информации, предоставляемой органами местного самоуправления, предприятиями, на которых внедрены технологии использования и обезвреживания отходов. Заполнение регионального банка данных об отходах и технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов (БДОТ) осуществляется в соответствии с настоящим Порядком.

Учёту в банке данных об отходах и технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов подлежат все виды отходов, образующихся и поступающих на предприятие, а также все внедрённые на предприятии технологии использования и обезвреживания отходов.

Работы по ведению банка данных отходов и технологий:

ведение систематического учёта образования, использования, обезвреживания и размещения отходов;

проведение инвентаризации действующих технологий по использованию и обезвреживанию отходов;

ведение учета существующих технологий по использованию и обезвреживанию отходов и сбор сведений об их применении.

Следует отметить, что наличие определенного отхода в каталоге с присвоенным ему идентификационным номером не означает, что не нужно подтверждать отнесение конкретного отхода, образуемого на предприятии, к конкретному классу опасности. В соответствии со ст. 14 Федерального закона об отходах индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I-IV класса опасности, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами.

Глава V. Экономическое регулирование в области обращения с отходами

Статья 21. Основные принципы экономического регулирования в области обращения с отходами

Экономическое регулирование экологических отношений в настоящее время имеет достаточно важное значение. Именно путем сбалансированного применения административных и экономических методов воздействия на участников данных отношений можно добиться постепенного снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, уменьшения объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ от промышленных предприятий, объемов образования отходов производства, а также отходов потребления.

В правовой науке основные методы экономического регулирования экологических отношений исследовались и ранее, но наиболее перспективные из них на сегодняшний день изучены недостаточно полным образом. С течением времени постепенно менялись задачи экономического регулирования отношений в указанной сфере и на первый план стала выходить необходимость создания экономической заинтересованности у субъектов хозяйственной и иной деятельности в применении наилучших существующих (в частности, малоотходных, безотходных, отходоперерабатывающих и др.) технологий в целях снижения негативного воздействия на окружающую среду, ее охраны и обеспечения рационального использования природных ресурсов.

Реализация принципа уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот приобретает особую актуальность на сегодняшний день и становится одним из ориентиров государственной экологической политики. Развитие систем использования вторичных ресурсов, в том числе переработки отходов, в качестве одного из направлений снижения загрязнения окружающей среды, провозглашалось положениями Экологической доктрины РФ, утв. распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р*(142). Более того, необходимость сокращения образования отходов и обеспечения их вторичного использования закреплена Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р*(143), являющейся целевым ориентиром развития государства на долгосрочный период.

Воплощение данного принципа, как уже отмечалось, возможно путем применения наилучших существующих (в частности, малоотходных, безотходных и отходоперерабатывающих) технологий, вовлечения отходов во вторичный оборот и использования их в качестве вторичных материальных и энергетических ресурсов. Согласно ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" наилучшая существующая технология - это технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. При этом, одним из основных принципов охраны окружающей среды, закрепленных ст. 3 указанного Федерального закона, является обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.

Принцип платности размещения отходов вытекает из общего принципа установления платы за негативное воздействие на окружающую среду, которая провозглашается в качестве метода экономического регулирования природоохранной деятельности. При этом размещение отходов, согласно ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды", является одним из видов негативного воздействия на окружающую среду. Также ФЗ "Об охране окружающей среды" закрепляется важное правило, в соответствии с которым внесение указанной платы не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде (см. комментарий к ст. 23).

Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами является важным направлением государственного воздействия на общественные экологические отношения. Согласно ст. 14 ФЗ "Об охране окружающей среды" к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относится предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом деятельность, связанная с переработкой и экологически безопасным удалением отходов, осуществляемая субъектами предпринимательской деятельности, может быть отнесена к категории природоохранной деятельности. В соответствии со ст. 17 указанного Федерального закона, предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством посредством установления налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством (см. комментарий к ст. 24).

Статья 22. Утратила силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Статья 23. Плата за размещение отходов

Согласно ч. 2 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" размещение отходов производства и потребления является одним из видов негативного воздействия на окружающую среду. Исходя из этого, плата за размещение отходов является одним из видов платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Институт платы за негативное воздействие на окружающую среду является в настоящее время одним из наиболее перспективных методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды. Установление и взимание указанной платы с субъектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих негативное антропогенное воздействие является важнейшим элементом в системе возмещения вреда окружающей среде.

Круг субъектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих постановке на учет в качестве плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду, некоторое время был однозначно определен п. 1 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утв. постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632. Согласно положениям указанного Порядка, к плательщикам относятся предприятия, учреждения, организации, иностранные физические и юридические лица, осуществляющие любые виды деятельности, связанные с природопользованием, на территории Российской Федерации.

Между тем, ч. 1 ст. 23 принятого несколько позже и действующего в настоящее время Федерального закона от 24 июня 1998 г. "Об отходах производства и потребления" было установлено, что плата за размещение отходов взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Закрепленная положениями ФЗ "Об отходах производства и потребления" позиция получила свое подтверждение и в судебной практике. В определении Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового Кодекса Российской Федерации", было указано, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду характерна не только для юридических лиц, но и для индивидуальных предпринимателей - субъектов хозяйственной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду.

Указанное противоречие некоторое время приводило к неоднозначности толкования норм законодательных актов и путанице в правоприменительной деятельности территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору при постановке на учет в качестве плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду субъектов предпринимательской деятельности.

В данной связи представляется необходимым разрешить данное противоречие путем закрепления исчерпывающего перечня субъектов, которые могут быть признаны плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду. Исходя из отсутствия данного перечня в положениях Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", для этого требуется внесение изменений в положения указанного Федерального закона, либо закрепление данного перечня в федеральном законе "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", несколько проектов которого были подготовлены некоторое время назад и находились на рассмотрении в Государственной Думе РФ.

Отсутствие четкого порядка постановки на учет в качестве плательщика платы за негативное воздействие на окружающую среду и сложность расчета размеров указанной платы приводит к появлению заинтересованности некоторых субъектов хозяйственной деятельности в единовременном возмещении вреда окружающей среде, нежели в систематическом внесении платы за негативное воздействие на окружающую среду сверх установленных лимитов. Между тем, необходимо отметить, что согласно ч. 4 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды", внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.

Несвоевременное внесение платы за размещение отходов субъектами хозяйственной деятельности может повлечь наступление для данных субъектов административной ответственности по ст. 8.41. КоАП РФ "Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду" и наложение на них административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Интересна судебная практика, сложившаяся в связи с применением положений данной статьи.

Общество с ограниченной ответственностью "Росэкспорт ДВН" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Северо-Кавказского межрегионального управления по технологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление Ростехнадзора) от 07.12.2007 N 111-34/30.ЭК о привлечении его к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 23 января 2008 г. обществу отказано в удовлетворении заявленного требования.

Определением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 июля 2008 г. кассационная жалоба возвращена обществу на основании пункта 2 части 1 статьи 281 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре указанных судебных актов в порядке надзора общество просит их отменить, ссылаясь на нарушение единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права, и направить дело на новое рассмотрение.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, Президиум считает, что оспариваемое решение суда первой инстанции подлежит отмене, заявленное в суд первой инстанции требование - удовлетворению по следующим основаниям.

На основании информации, поступившей от управления Ростехнадзора, прокурором Павловского района Краснодарского края (далее - прокурор) вынесено постановление от 19 ноября 2007 г. о возбуждении в отношении общества дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.41 КоАП РФ, за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду. В постановлении указано, что общество в 2007 году осуществляло деятельность, в результате которой образуются отходы, относящиеся к I-III классам опасности, размещение которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении управлением Ростехнадзора вынесено постановление от 7 декабря 2007 г. N 111-34/30.ЭК, которым общество признано виновным в совершении указанного административного правонарушения, выразившегося в невнесении платы за негативное воздействие на окружающую среду в I, II и III кварталах 2007 года, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей.

Суд первой инстанции, отказывая обществу в удовлетворении заявленного требования, сослался на то, что в своей деятельности общество использует оргтехнику, оформляет документацию, в результате чего образуются бытовые и канцелярские отходы, от размещения которых происходит негативное воздействие на окружающую среду. Следовательно, общество обязано в установленном порядке вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду. Поскольку общество не исполнило эту обязанность, управление Ростехнадзора обоснованно привлекло его к ответственности.

Однако судом не учтено следующее.

Статьей 8.41 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) негативным воздействием на окружающую среду является воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

В соответствии со статьей 16 Закона об охране окружающей среды негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, который согласно пункту 1 распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием, и предусматривает взимание платы за следующие виды вредного воздействия на окружающую природную среду: выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты; размещение отходов; другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п.).

В соответствии с пунктом 1.4 Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденных Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации 26 января 1993 г. (зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации 24 марта 1993 г. N 190), плата за загрязнение взимается с природопользователей, осуществляющих следующие виды воздействия на окружающую природную среду: выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, а также любое подземное размещение загрязняющих веществ; размещение отходов.

Пунктом 1 приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 июня 2006 г. N 557 (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 17 июля 2006 г. N 8077) установлен срок уплаты платежей за негативное воздействие на окружающую среду: по итогам отчетного периода не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Следовательно, обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду возложена на физических и юридических лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в Законе об охране окружающей среды.

Суд указал, что при осуществлении обществом деятельности, связанной с использованием оргтехники и оформлением документации, образуются бытовые и канцелярские отходы, от размещения которых происходит негативное воздействие на окружающую среду.

Однако в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) под размещением отходов понимается их хранение и захоронение.

Закон об отходах определяет хранение отходов как их содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования, а захоронение отходов - как изоляцию не подлежащих дальнейшему использованию отходов в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду.

Объектом размещения отходов является специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

Статья 12 Закона об отходах устанавливает особые требования к объектам размещения отходов: их создание допускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; определение места строительства таких объектов осуществляется на основе специальных исследований и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы; объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Следовательно, деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах. Однако ни из материалов дела, ни из оспариваемого постановления управления Ростехнадзора не следует, что общество занималось размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона об отходах.

Кроме того, согласно положениям статей 65 и 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В силу частей 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В данном случае в постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении общества отсутствуют сведения, относящиеся к событию совершенного правонарушения, а также сведения, касающиеся объективной стороны административного правонарушения. Кроме того, не отражено, какие суммы за негативное воздействие на окружающую природную среду подлежали внесению, но фактически не внесены либо внесены с нарушением установленного срока.

Административный орган, рассматривая административное дело, не установил, какие виды деятельности осуществляются обществом, какие объекты и как эксплуатируются обществом, связана ли его деятельность с воздействием на окружающую среду, если связана, то какой вид негативного воздействия из установленных Законом об охране окружающей среды осуществляется.

При наличии таких обстоятельств следует признать, что административный орган привлек юридическое лицо к административной ответственности при отсутствии надлежащих доказательств, с нарушением положений КоАП РФ, содержащих требования о всестороннем, полном и объективном рассмотрении дела.

Следовательно, решение суда нарушает единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, поэтому на основании пункта 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отмене.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 303, пунктом 3 части 1 статьи 305, статьей 306 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановил: решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23 января 2008 г. по делу N А32-330/2008-13/3-3АЖ отменить, а заявленное требование общества с ограниченной ответственностью "Росэкспорт ДВН" удовлетворить. Постановление Северо-Кавказского межрегионального управления по технологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 декабря 2007 г. N 111-34/30.ЭК о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Росэкспорт ДВН" к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признать незаконным и отменить.*(144)

Статья 24. Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами

1. Одним из наиболее перспективных направлений совершенствования экономического механизма обращения отходами является создание правовых основ экономического стимулирования деятельности, направленной на уменьшение объемов образования отходов, обеспечение их экологически безопасной утилизации, вторичное использование отходов и их переработку отходов в целях вовлечения в хозяйственный оборот в качестве энергоносителей и вторичных материальных ресурсов.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в ст. 14, помимо взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, к методам экономического регулирования в данной сфере относит также возможность стимулирования путем предоставления налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положения ч. 1 комментируемой статьи закрепляют основные способы экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами, к которым относится понижение размера платы за размещение отходов индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность, в процессе которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов; а также применение ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами.

Понижение размера платы за негативное воздействие на окружающую среду (в данном случае, платы за размещение отходов) является одной из форм экономического стимулирования осуществления природоохранной деятельности хозяйствующими субъектами. Согласно п. 4 постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия"*(145) (в ред. от 14 июня 2001 г., с изм. от 14 мая 2009 г.), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием территориальных органов Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации (в настоящее время - Ростехнадзора) устанавливают дифференцированные ставки платы за загрязнение окружающей природной среды на основании утвержденных в соответствии с данным Постановлением базовых нормативов платы и коэффициентов, учитывающих экологические факторы, а также осуществляют корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности положения подпункта "б" пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия" в связи с запросом Верховного Суда Республики Татарстан"*(146) с 1 января 2010 г. утрачивает силу правило, в соответствии с которым, по согласованию с территориальными органами Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации (в настоящее время - с территориальными органами Ростехнадзора) и Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора (в настоящее время - Роспотребнадзора) могут понижать размеры платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ.

Существенным пробелом действующего законодательства является отсутствие четкого перечня плательщиков, которым предоставляются льготы по плате за негативное воздействие на окружающую среду, а также критериев отнесения субъектов предпринимательской деятельности к указанным плательщикам (помимо внедрения ими наилучших существующих технологий). В целях упорядочения отношений в сфере установления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду следует закрепить упомянутые критерии на законодательном уровне, а также определить размеры льгот, предоставляемых плательщикам в зависимости от вида выполняемых ими природоохранных мероприятий.

Особое место в системе оснований для понижения размеров платы за негативное воздействие на окружающую среду занимают природоохранные мероприятия, как форма стимулирования плательщиков к внесению платы за негативное воздействие. При этом следует отметить, что в действующем законодательстве в настоящее время не содержится ни перечня природоохранных мероприятий, выполнение которых может служить основанием для снижения конкретному плательщику размера платы за негативное воздействие на окружающую среду, ни порядка зачета стоимости выполняемых мероприятий в счет платы за негативное воздействие, ни порядка осуществления контроля за зачетом стоимости природоохранных мероприятий.

Вместе с тем, очевидно, что решение вопросов понижения размеров платы за негативное воздействие на окружающую среду отдельным категориям плательщиков, осуществляющих природоохранные мероприятия (закрытый перечень которых должен быть определен в соответствующем нормативном правовом акте) должно относиться к полномочиям органа государственной власти, осуществляющего администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду, то есть к полномочиям Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальных органов.

Такая форма экономического стимулирования, как предоставление налоговых льгот, предусмотрена налоговым законодательством и имеет уже сложившуюся, но не очень распространенную практику применения. В соответствии с ч. 1 ст. 56 части первой Налогового кодекса РФ 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ*(147), льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере. Вместе с тем, нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера. Таким образом, форма налоговых льгот является не очень удачной с правовой точки зрения формой экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность, в процессе которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов.

Вместе с тем, налоговое законодательство предусматривает возможность предоставления таким лицам инвестиционного налогового кредита. Согласно ч. 1 ст. 67 Налогового кодекса РФ (часть первая), организации, являющейся налогоплательщиком соответствующего налога, может быть предоставлен инвестиционный налоговый кредит в случае проведения этой организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами; или осуществления этой организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий (в частности, по уменьшению объемов образования отходов, их утилизации и переработке), создание новых видов сырья или материалов (например, из переработанных отходов).

2. Ч. 2 комментируемой статьи установлено, что меры экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следует отметить, что в отличие от передового опыта ряда зарубежных стран в этой части, российское законодательство закрепляет минимальное количество механизмов экономического стимулирования соблюдения природоохранных требований субъектами хозяйственной деятельности, которые были рассмотрены в комментарии к ч. 1 данной статьи.

Существенным экономическим стимулом активного применения отходоперерабатывающих технологий может быть внедрение действующего с 1994 г. в странах ЕС механизма ответственности производителей за организацию сбора и переработки своей продукции, ставшей отходом. Данный опыт может быть полезен для России.

Некоторые категории отходов (упаковочные отходы, вышедшая из употребления книжно-журнальная продукция, бытовая техника, автотранспортные средства, компьютерная и радиоэлектронная техника, одежда, обувь, мебель) обладают высокими сырьевыми свойствами и в них содержатся хорошо рециркулируемые материалы. Сбор этих отходов в качестве вторичных материальных ресурсов предполагает создание специальной инфраструктуры по их сбору и переработке.

Первая попытка в принудительном порядке закрепить ответственность производителей продукции за разработку технологий ее повторного использования или переработки была предпринята в СССР еще в 1986 г. (постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 23 мая 1986 г. N 608 "О коренном улучшении использования сырьевых, топливно-энергетических и других материальных ресурсов в 1986-1990 гг. и в период до 2000 г."). В странах Западной Европы данный принцип на добровольной основе начал вводиться самими производителями и промышленными потребителями в конце 1980-х - начале 1990-х гг. На уровне всех стран Европейского Союза впервые правовые нормы ответственности за организацию сбора и переработки отходов была введена в 1994 г. Директивой ЕС 94/62/ЕС "Об упаковке и упаковочных отходах". В настоящее время аналогичные директивы действуют в отношении выведенных из эксплуатации автотранспортных средств (Директива ЕС 2000/53/ЕС) и производителей электротехнического и электронного оборудования (Директива ЕС 2002/96/ЕС).*(148)

Очевидно, что данный механизм может быть введен в Российской Федерации в обязательной форме путем закрепления принципа ответственности производителя продукции за ее переработку и запрета ввоза в страну продукции из неперерабатываемых материалов. Данные нормы могут быть закреплены в проекте Федерального закона "Об упаковке и упаковочных отходах", либо проекте Федерального закона "О вторичных материальных ресурсах" или внесения соответствующих норм в действующий Федеральный закон "Об отходах производства и потребления".

Глава VI. Контроль в области обращения с отходами

Статья 25. Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами

1. Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами является частью государственного экологического контроля и осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) утверждены постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53.

В соответствии с пунктом 5.1.14 Положения о федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 (в ред. от 7 ноября 2008 г.), данная служба осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов). Таким образом, в настоящее время федеральный контроль в области обращения с нерадиоактивными отходами осуществляет Росприроднадзор, а с радиоактивными отходами - Ростехнадзор (см.: пункт 5.3.1.12 Положения о федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением  Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 (в ред. от 7 ноября 2008 г.). Указанные службы находятся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которое осуществляет координацию и контроль их деятельности (п. 2 Положения о Минприроды России, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404).

25 сентября 2008 г. постановлением Правительства РФ N 716 был утвержден Перечень должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды). Такими должностными лицами являются:

1. Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и руководители территориальных органов Службы.

2. Заместители руководителя Росприроднадзора и руководителей его территориальных органов, ведающие вопросами организации и осуществления федерального государственного экологического контроля.

3. Начальники управлений, заместители начальников управлений, начальники отделов и заместители начальников отделов Росприроднадзора и его территориальных органов.

4. Федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей Росприроднадзора и его территориальных органов.

Органы исполнительной власти и перечни должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов РФ), определяются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Например, в столице государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами осуществляет Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы (п. 3.37 постановления Правительства Москвы от 19 ноября 2002 г. N 939-ПП).

Так как в регионах находятся территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, то государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами производства и потребления в каждом субъекте РФ осуществляют два органа - подразделение Росприроднадзора и уполномоченный орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Во избежание дублирования законодатель попытался разграничить сферы деятельности указанных органов по объектам контроля.

Согласно статье 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, определяется Правительством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному контролю.

31 марта 2009 г. постановлением Правительства РФ N 285*(149) был утвержден новый Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. К таким объектам относятся объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации (объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, федеральным транспорту, путям сообщения, линиям связи, включая телекоммуникационные сети, а также линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты, связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности государства, относящиеся к оборонному производству, включая объекты, находящиеся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, а также обеспечивающие космическую деятельность; объекты, относящиеся к производству ядовитых веществ и наркотических средств; объекты, расположенные на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации; объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране (объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации; природные объекты Байкальской природной территории), а также объекты хозяйственной и иной деятельности, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду. Также к таким объектам относятся объекты, подлежащие федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов; объекты, подлежащие государственному лесному и земельному контролю и надзору, государственному контролю за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти, объекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, не указанные выше, но отнесенные Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных производственных объектов.

Указанное постановление Правительства содержит лишь критерии отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального контроля, что зачастую на практике вызывает вопросы и противоречия между уровнями власти. Предполагается, что поименные перечни объектов федерального государственного экологического контроля существенно облегчат и упорядочат работу контрольных органов.

2. Контроль за деятельностью в области обращения с отходами - это система мер, направленная на обеспечение соблюдения требований в области обращения с отходами, а также на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в данной сфере.

Комментируемый пункт дополняет и конкретизирует положения статьи 66 Федерального закона "Об охране окружающей среды", определяющей права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Таким образом, при проведении государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами государственные инспекторы имеют право в установленном порядке:

- посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного контроля материалами;

- проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении (согласно п. 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности (пункт введен ФЗ от 30.12.2008 N 309-ФЗ);

- проверять соблюдение требований в области обращения с отходами;

- предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения требований в области обращения с отходами;

- привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области обращения с отходами;

- предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека в результате нарушения законодательства в области обращения с отходами;

- осуществлять иные определенные законодательством полномочия.

Порядок проведения проверок организаций предусмотрен Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (вступает в силу с 1 июля 2009 г.). Так, согласно статье 9 данного закона плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

При проведении контрольного мероприятия инспектор проверяет соблюдение всех требований в области обращения с отходами, в том числе:

- экологических (установленных не только федеральным, но и региональным законодательством, например, московским законом от 30 ноября 2005 г. N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве"),

- санитарно-эпидемиологических, гигиенических и иных (закрепленных в нормативных документах, например, СанПиН 2.1.7.1322-03. Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления от 30 апреля 2003 г.);

- к трансграничному перемещению отходов (основные правила такого перемещения определены в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 июля 2003 г. N 442 "О трансграничном перемещении отходов" (в ред. ПП РФ от 14.02.2009 N 108);

- пожарной безопасности (например, Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, утвержденный Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ, к способам исключения условий образования горючей среды относит удаление из помещений, технологического оборудования и коммуникаций пожароопасных отходов производства);

- предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при обращении с отходами (см.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера");

- транспортирования опасных отходов (общие требования определены статьей 16 комментируемого Закона);

- выполнения мероприятий по уменьшению количества отходов и вовлечению их в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (это могут быть такие мероприятия как внедрение новейших малоотходных и безотходных технологий и оборудования; комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов; использование отходов горнодобывающих и иных производств в качестве альтернативных источников сырья для производства строительных материалов и другие);

- достоверности предоставляемой информации в области обращения с отходами и отчетности об отходах (общие требования по учету и отчетности в области обращения с отходами определены статьей 19 комментируемого Закона).

В случае выявления в результате плановой проверки нарушений требований в области обращения с отходами инспектор выдает предписание об их устранении, в котором указываются выявленные нарушения, меры по их устранению и срок, в течение которого нарушения должны быть устранены. По истечении установленного срока инспектором проводится внеплановое мероприятие по контролю.

Государственный контроль является наиболее эффективным видом контроля, так как его субъекты наделены правом применения мер принуждения. В случае выявления в результате проверки административного правонарушения государственный инспектор в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий, установленных статьями 23.29, 28.3 КоАП РФ и законами соответствующего субъекта РФ, составляет протокол об административном правонарушении. Дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок (ст. 29.6 КоАП РФ). По результатам рассмотрения дела инспектор выносит постановление о наложении административного штрафа (или о прекращении производства по делу) либо определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности. Согласно статье 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении должно быть вынесено до истечения двух месяцев со дня совершения правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды - до истечения одного года со дня нарушения. Постановление вступает в законную силу через 10 суток со дня вручения (если оно не было обжаловано), а административный штраф должен быть уплачен не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу.

Если в результате нарушения требований в области обращения с отходами был причинен вред окружающей среде, инспектор обязан принять меры для обеспечения возмещения такого вреда, в том числе определить размер вреда и составить требование о добровольном возмещении вреда с указанием срока и порядка его возмещения. В случае невозмещения вреда в добровольном порядке инспектор предъявляет иск в суд.

Определение размера возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области обращения с отходами, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.

3. Основной обязанностью органов, осуществляющих государственный контроль, является соблюдение требований законодательства. Решения данных органов могут быть обжалованы в установленном порядке. Согласно статье 21 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не только решения, но и действия (бездействие) должностных лиц органов контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица или индивидуального предпринимателя при проведении проверки, могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке. Судебный порядок обжалования предусмотрен Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. ФЗ от 09.02.2009 N 4-ФЗ). Нормативные правовые акты, принятые органами государственного контроля и не соответствующие законодательству Российской Федерации, могут быть признаны недействительными полностью или частично.

Органы государственного контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. О мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства должностных лиц, в течение десяти дней со дня принятия таких мер орган государственного контроля обязан сообщить в письменной форме юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю), права и законные интересы которого нарушены. Вред, причиненный юридическим лицам (индивидуальным предпринимателям) вследствие действий или бездействия должностных лиц органа государственного контроля, признанных в установленном законодательством РФ порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду, за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

На практике довольно часто обжалуются постановления о наложении административных штрафов, вынесенные государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, из-за нарушения порядка привлечения к ответственности. См., например, определение Высшего арбитражного суда РФ от 28 октября 2008 г. N 13644/08 (справочно-правовая система ГАРАНТ).

Статья 26. Производственный контроль в области обращения с отходами

1. Производственный контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения в процессе хозяйственной и иной деятельности установленных требований в области обращения с отходами и выполнения мероприятий по охране окружающей среды от негативного воздействия отходов.

Субъектами такого контроля являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию или размещению отходов. Производственный контроль в области обращения с отходами может осуществляться руководителем конкретного хозяйствующего субъекта, главным инженером, технологом и т.п. либо специальным подразделением - службой, отделом - на основании предоставленных им прав и обязанностей нормативным актом либо специальным приказом. К осуществлению производственного контроля могут привлекаться и сторонние организации, имеющие лицензию на проведение соответствующих работ.

К сфере производственного контроля в области обращения с отходами относятся:

- определение состава и класса опасности образующихся отходов, их регистрация в федеральном каталоге отходов;

- контроль за соблюдением нормативов воздействия на окружающую среду и выполнением условий разрешения на размещение отходов;

- обеспечение своевременной разработки (пересмотра) нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

- аналитический контроль за составом образующихся отходов;

- контроль за стабильностью и эффективностью работы природоохранного оборудования и сооружений;

- ведение отчетности;

- предоставление информации, предусмотренной внутрипроизводственной системой, и т.д.

См. также Санитарные правила СП 1.1.1058-01 от 10 июля 2002 г. "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий".

2. Порядок проведения производственного контроля определяют субъекты его проведения по согласованию с федеральными либо региональными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. На федеральном уровне таким органом является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (см.: Положение о Росприроднадзоре, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 (в ред. от 27 января 2009 г.). Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий управление в области обращения с отходами, определяется законодательством субъекта РФ. Например, в Санкт-Петербурге - это Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности г. Санкт-Петербург. С федеральным органом власти порядок осуществления производственного контроля согласуют юридические лица, являющиеся объектами федерального государственного контроля в области обращения с отходами.

В соответствии со статьей 67 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны также предоставлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, а также результаты производственного контроля в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль. (См.: Порядок заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления", утвержденный постановлением Федеральной службы государственной статистики от 17 января 2005 г. N 1).

Статья 27. Общественный контроль в области обращения с отходами

В комментируемой статье указаны субъекты общественного контроля в области обращения с отходами - это граждане и общественные объединения. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (статья 5 Федерального закона от 9 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"). Целью проведения общественного контроля является предотвращение нарушения требований законодательства в области обращения с отходами, а также конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Результаты общественного контроля в области обращения с отходами, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством (ч. 3 ст. 68 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").

Данный вид контроля основывается на нормативных правовых актах, предусматривающих участие общественности в принятии решений, способных повлиять на состояние окружающей среды, и доступ граждан и их объединений к экологической информации. К формам проведения общественного контроля можно отнести следующие:

а) общественные слушания;

б) референдумы, собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, сбор подписей под петициями и иные акции, не противоречащие российскому законодательству;

в) общественная экологическая экспертиза;

г) обращения в средства массовой информации;

д) направление исков в суд, жалоб и заявлений в правоохранительные органы и др.

Формой общественного контроля за деятельностью предприятий и государственных органов также является затребование от них информации о деятельности в области обращения с отходами, на основе которой граждане вправе обжаловать решения, действия и бездействие соответствующих лиц и органов, нарушающие их права и законные интересы, в суд.

Глава VII. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами

Статья 28. Виды ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами

Неисполнение установленных требований в области обращения с отходами влечет за собой юридическую ответственность. Комментируемая статья перечисляет виды ответственности:

- дисциплинарная (привлекаются работники в соответствии с трудовым законодательством РФ и субъектов РФ),

- административная (привлекаются физические, должностные и юридические лица в соответствии с административным законодательством РФ и субъектов РФ),

- уголовная (привлекаются физические лица в соответствии с Уголовным кодексом РФ),

- гражданско-правовая (привлекаются физические и юридические лица в соответствии с гражданским законодательством РФ).

Согласно Трудовому кодексу РФ привлекать работников к дисциплинарной ответственности вправе только работодатели (за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих трудовых обязанностей). В соответствии с нормами административного законодательства дела об административных правонарушениях в области обращения с отходами вправе рассматривать: судьи; уполномоченные государственные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы (в том числе органы, осуществляющие государственный экологический контроль); административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Согласно Уголовному кодексу РФ наказание может быть назначено лицу, признанному виновным в совершении преступления, только по приговору суда. В соответствии с Гражданским кодексом РФ гражданско-правовая ответственность представляет собой возмещение причиненного вреда, которое осуществляется добровольно либо по решению суда.

Так как по Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, составы административных правонарушений содержатся не только в КоАП РФ (например, ст. 8.2 "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами"), но и в региональных законах (например, ст. 4.33 КоАП города Москвы от 21 ноября 2007 г. "Неосуществление раздельного сбора отходов").

Уголовный кодекс РФ содержит статью 247 "Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов". Для отграничения этого преступления от административного проступка особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав правонарушения, последствий противоправного деяния и размера причиненного вреда (см.: постановление Пленума Верховного суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения").

Привлечение лица, виновного в совершении правонарушения в области обращения с отходами, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные нарушения и возместить причиненный ими вред в полном объеме.

Вред окружающей среде возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Иски о компенсации вреда окружающей среде могут быть предъявлены в течение двадцати лет. В гражданском (ст. 1082 ГК РФ) и экологическом законодательстве предусмотрено два способа возмещения вреда: путем возмещения убытков и в натуре. При этом возмещение экологического вреда в натуре возможно только на основании решения суда посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению за свой счет нарушенного состояния окружающей среды в соответствии с проектом восстановительных работ (см.: статьи 77, 78 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").

Статья 29. Исковые требования о прекращении деятельности юридических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами

1. Если юридическое лицо осуществляет свою деятельность с нарушением установленных требований в области обращения с отходами, его деятельность может быть прекращена по решению суда общей юрисдикции либо арбитражного суда в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инициатором прекращения деятельности такого юридического лица может быть, в том числе государственный инспектор в области охраны окружающей среды, проводивший мероприятие по контролю, или прокурор.

Разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами осуществляется в зависимости от субъектного состава и характера спора. Согласно статье 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из экологических правоотношений. Как следует из ч. 1 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В постановлении Президиума Верховного суда РФ от 7 марта 2007 г. "Обзор законодательства и судебной практики Верховного суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года" говорится, что поскольку дела по заявлениям прокуроров о приостановлении деятельности предприятия, его структурного подразделения за совершение экологических правонарушений, нарушающих права неопределенного круга граждан, не носят экономического характера, данные дела подведомственны судам общей юрисдикции.

В соответствии со статьей 1065 Гражданского кодекса РФ опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

В статье 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды" также говорится не только о возможности прекращения деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением экологического законодательства, но и о приостановлении такой деятельности.

Принятый 9 мая 2005 года Федеральный закон N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" ввел в КоАП РФ новый вид административного наказания - административное приостановление деятельности, назначать которое вправе только суд (статья 3.12 КоАП РФ). Административное приостановление деятельности может устанавливаться на срок до девяноста суток. Данный вид наказания применяется при наличии угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и т.п., и только в случаях, предусмотренных статьями особенной части КоАП РФ (например, статями 8.2 "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами", 8.6 "Порча земель", 8.31 "Нарушение требований к охране лесов").

2. Согласно пункту 2 комментируемой статьи деятельность индивидуальных предпринимателей, осуществляемая с нарушением требований законодательства в области обращения с отходами, также может быть прекращена, но только судом общей юрисдикции.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" (в ред. ПП РФ от 29.08.2007 N 545) лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья. При отсутствии такого подтверждения до окончания отчетного года деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Глава VIII. Заключительные положения

Статья 30. Вступление настоящего Федерального закона в силу

Комментируемый Федеральный закон был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 22 мая 1998 года и вступил в силу со дня его официального опубликования. В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

Первоначальный текст Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" был опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 29 июня 1998 года (СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009), а также в "Российской газете" - 30 июня 1998 года (РГ. 1998. N 121).

Впоследствии в комментируемый Закон неоднократно вносились изменения и дополнения. В настоящее время Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" действует в редакции Федеральных законов от 29.12.2000 N 169-ФЗ, от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ; от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ; от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ; от 08.11.2007 г. N 258-ФЗ; от 23.07.2008 г. N 160-ФЗ; от 08.11.2008 г. N 196-ФЗ.

Изменения, внесенные в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" статьей 33 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступают в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования - с 1 июля 2009 года.

Статья 31. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом

Со дня вступления в силу комментируемого Закона в соответствие с ним должны быть приведены принятые ранее федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты.

Срок приведения нормативных правовых актов в соответствие с Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" не установлен. Однако, в случае противоречия соответствующий нормативный правовой акт может быть признан вдня судебном порядке недействующим полностью или частично (см. ст. 253 ГПК РФ).

Пономарев М.В.

Кичигин Н.В.

Енисейская Н.А.

Сайт борцов за чистые Жаворонки
Присоединяйтесь к нашей борьбе! Вместе мы победим!