Комментарий к преамбуле
В преамбуле к комментируемому Закону подчеркивается его значение, именно он устанавливает принципы, по которым в настоящее время организована муниципальная власть на территории всей Российской Федерации. В комментируемом Законе определяются такие основы местного самоуправления, как правовые, территориальные, организационные, финансовые и экономические.
Основными нововведениями комментируемого Закона являются:
1) построение двухуровневой модели местного самоуправления, т.е. создание в составе муниципального района городских и сельских поселений (см. комментарий к ст. 10);
2) установление новых принципов определения границ муниципальных образований (см. комментарий к ст. 11);
3) закрепление за каждым типом муниципального образования собственного перечня вопросов местного значения (см. комментарий к ст.ст. 14, 15, 16);
4) расширение видов форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления за счет включения таких форм, как голосование по отзыву депутата (см. комментарий к ст. 24), публичные слушания (см. комментарий к ст. 28), конференция по вопросам местного значения (см. комментарий к ст. 30), опрос граждан и т.п. (см. комментарий к ст. 31);
5) введение принципа разделения властей на местном уровне (см. комментарий к ст. 34);
6) определение численности депутатов представительных органов местного самоуправления на федеральном уровне (см. комментарий к ст. 35);
7) введение контрактной системы для главы местной администрации (см. комментарий к ст. 37);
8) закрепление за каждым типом муниципального образования перечня муниципального имущества (см. комментарий к ст. 50);
9) введение процедуры "банкротства муниципального образования" (см. комментарий к ст. 75);
10) усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, например, возможное временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в некоторых случаях (см. комментарий к ст. 75).
Данные нововведения, несмотря на их инновационный характер, соответствуют конституционной природе местного самоуправления. Они призваны построить эффективную систему местной власти, которую охраняет государство с помощью системы гарантий местного самоуправления.
Статья 1. Местное самоуправление
1. Конституция РФ (ст. 3), как и законодательство большинства стран, устанавливает, что управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в РФ местное самоуправление признается и гарантируется государством.
Часть 1 комментируемой статьи определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России. Под основами, как правило, понимают находящуюся под защитой государства систему принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения.*(1) Соответственно основами конституционного строя РФ являются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить РФ характер конституционного государства.
Закрепление принципа местного самоуправления в законодательстве, а по возможности в Конституциях стран, является требованием Европейской Хартии (Страсбург, 15 октября 1985 г., ЕТS N122). Европейская Хартия местного самоуправления была подписана Россией в 1996 г. и ратифицирована в 1998 г.
Европейская Хартия определяет местное самоуправление в качестве основы любого демократического строя, закрепляет основные принципы организации местной власти, в т.ч. принцип организационной и финансово-экономической самостоятельности, а также устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Особый акцент в Европейской Хартии делается на самостоятельность органов местной власти в определении своей внутренней организационной структуры и осуществлении полномочий в пределах своей компетенции. Согласно Европейской Хартии статус местных органов должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, при этом материальные и финансовые средства должны быть соразмерны полномочиям органов местной власти. Административный контроль за органами местного самоуправления должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов.
Основные принципы Европейской хартии местного самоуправления нашли свое законодательное отражение в Конституции РФ. Более двадцати статей Конституции РФ регламентируют осуществление местного самоуправления в РФ. Именно в Конституции РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества. Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (ст. 3), выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12), признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности (ст. 8).
Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов РФ. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства, на процессы формирования и деятельности местного самоуправления.*(2) Поэтому в соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Согласно ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя РФ не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией РФ.
2. Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля1990 г. N 1417-I "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Согласно Закону 1990 г. местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.
Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создание на местах новой власти - местного самоуправления.
В Конституцию РСФСР термин "местное самоуправление" был включен в 1991 г. Законом РФ от 6 июня 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в РФ". Местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.
До Конституции 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.
3. В части 2 комментируемой статьи приводится новое определение местного самоуправления. Данная дефиниция несколько отличается от определения, данного в ст. 2 ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Ранее местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Комментируемый Закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В отличие от ранее действовавшего ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", комментируемый Закон определяет местное самоуправление не как "деятельность населения", а как "форму осуществления народом своей власти", что больше соответствует Конституции РФ (ст. 3). Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.
Комментируемый Закон определяет: "Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно", что отражает принцип самостоятельности местного самоуправления. Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые вправе реализовывать следующие функции:
а) осуществлять правовое регулирование местного самоуправления (см. комментарий к ст. 5, 6);
б) осуществлять государственную поддержку местного самоуправления;
в) передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия (см. комментарий к ст. 19);
г) контролировать исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (см. комментарий к ст. 21);
д) в некоторых случаях временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления на территории муниципального образования (см. комментарий к ст. 75) и т.д.
Конституцией РФ и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм.*(3)
Комментируемый Закон регламентирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед следующими субъектами:
1) населением (см. комментарий к ст. 71);
2) государством (см. комментарий к ст. 72-74);
3) физическими и юридическими лицами (см. комментарий к ст. 76).
Местное самоуправление осуществляется населением для решения вопросов местного значения. Под вопросами местного значения комментируемый Закон понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (см. комментарий к ст. 2). Перечень вопросов местного значения приведен в гл. 3 комментируемого Закона.
Нововведением комментируемого Закона является закрепление собственного перечня вопросов местного значения за каждым типом муниципального образования:
а) городских и сельских поселений (см. комментарий к ст. 14);
б) муниципальных районов (см. комментарий к ст. 15);
в) городских округов (см. комментарий к ст. 16).
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 32) граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 23). В Конституции РФ (ст. 130) также закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (см. комментарий к ст. 51).
В уставе муниципального образования закрепляется конкретный перечень вопросов для данного муниципального образования.
Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через органы местного самоуправления. Данной нормой закрепляется два способа осуществления местного самоуправления:
1) путем прямого волеизъявления, т.е. через такие формы, как:
- местный референдум (см. комментарий к ст. 22);
- муниципальные выборы (см. комментарий к ст. 23);
- голосование по отзыву (см. комментарий к ст. 24);
- сход (см. комментарий к ст. 25);
- правотворческую инициативу (см. комментарий к ст. 26);
- территориальное общественное самоуправление (см. комментарий к ст. 27);
- публичные слушания (см. комментарий к ст. 28);
- собрания и конференции граждан (см. комментарий к ст. 29-30);
- опросы граждан (см. комментарий к ст. 31);
- обращения граждан (см. комментарий к ст. 32) и т.п.
2) через органы и должностные лица местного самоуправления:
- представительный орган (см. комментарий к ст. 35);
- главу муниципального образования (см. комментарий к ст. 36);
- исполнительный орган (см. комментарий к ст. 37);
- другие органы местного самоуправления, например, контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 38).
Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Исторические, политические, культурные, этнографические и иные традиции местного сообщества особенно учитываются при определении границ муниципального образования, выбора наименований органов местной власти, определении способа избрания главы муниципального образования, принятии символики муниципального образования и других процессах.
Следует отметить, что дефиниция "местное самоуправление", приведенная в комментируемом Законе, значительно отличается по смыслу от понятия местного самоуправления, закрепленного в Европейской Хартии. Если в Хартии местное самоуправление определяется как правоспособность органов местного самоуправления участвовать в решении публичных дел, то в комментируемом Законе, в первую очередь, акцент делается на формы народовластия.
Также можно выделить следующие отличия. Если в определении Европейской Хартии речь идет только о праве на местное самоуправление, то, исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в РФ осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией РФ. Кроме того, Европейская Хартия говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, т.е. не являются государственными.
Несколько иное толкование местного самоуправления дается в ст. 1 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах-участниках СНГ 29 октября 1994 г. Под местным самоуправлением, согласно Декларации, понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и комментируемым Законом заключается в том, что в настоящем законе речь идет о деятельности населения, а в декларации о системе организации такой деятельности.*(4)
Представляется, что нормативная формула, использованная в российском законе, вернее описывает понятие местного самоуправления.
В нормативных актах встречаются и другие определения местного самоуправления. Так, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370) местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.
Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах:
- особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;
- институт гражданского общества;
- специфический уровень власти - власти, осуществляемой населением муниципального образования;
- децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов;*(5)
- форма народовластия (ст. 3 Конституции РФ);
- одна из основ конституционного строя РФ;
- форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования;
- право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Уставы муниципальных образований в новой редакции повторяют нормативно закрепленное в комментируемом Законе определение местного самоуправления.
Статья 2. Основные термины и понятия
1. В ч. 1 комментируемой статьи приводятся определения семнадцати терминов, используемых в комментируемом Законе. Наличие подобной статьи является традиционной практикой законотворческой деятельности. Такое нормативное закрепление "понятийного аппарата" означает обязательность терминов и понятий для всех лиц, руководствующихся в своей деятельности комментируемым Законом, что, в конечном счете, способствует его единообразному толкованию и применению. Приведенные и законодательно закрепленные термины юристы делят на три основные группы:
1) термины, относящиеся к территориальной организации местного самоуправления;
2) термины, относящиеся к полномочиям местного самоуправления;
3) термины, относящиеся к системе органов и должностных лиц местного самоуправления.*(6)
Кроме того, в статье приведен термин, относящийся к системе муниципальных правовых актов.
Следует отметить отсутствие в комментируемой части терминов, относящихся к формам непосредственной демократии, финансово-экономическим основам местного самоуправления, формам межмуниципального сотрудничества и ответственности органов местного самоуправления.
В отличие от ранее действовавшего Закона, комментируемый Закон приводит определения всех типов муниципальных образований. Если по ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" субъекты РФ самостоятельно определяли вид муниципального образования, что на практике привело к многообразию территориальных форм местного самоуправления, то комментируемый Закон на федеральном уровне четко определяет основные типы муниципальных образований:
1) сельское поселение;
2) городское поселение;
3) муниципальный район;
4) городской округ;
5) внутригородские территории городов федерального значения.
Закон также вводит понятие межселенной территории, понимая под ней территорию, находящуюся вне границ поселений.
Под сельским поселением комментируемый Закон понимает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, признаками сельского поселения являются:
а) наличие общей территории (здесь также может учитываться ландшафтная привязка);
б) поселенческий признак;
в) многообразие видов сельских населенных пунктов (к ним могут относиться поселки, села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие);
г) осуществление на данной территории местного самоуправления;
д) преобладание форм непосредственной демократии;
е) наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления.
Комментируемый Закон, в отличие от предшествующего Закона, в качестве обязательных признаков муниципального образования уже не приводит наличие муниципальной собственности и местного бюджета. Не предусматривается также осуществление местного самоуправления и на части сельского поселения, т.е. не предполагается создание сельских внутримуниципальных муниципальных образований.
Аналогично комментируемый Закон определяет и городское поселение как город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В определении термина "муниципальный район":
1) подчеркивается его двухуровневость: он состоит из городских и сельских поселений (вошедших в него низовым уровнем местного самоуправления) и межселенных территорий;
2) формулируются цели решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
3) определяются способы осуществления местного самоуправления: непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, одним из признаков муниципального района также является наличие представительного органа местного самоуправления.
Городской округ определяется как одноуровневое городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и не содержит на своей территории иных муниципальных образований (исключение составляет только город федерального значения). Органы местного самоуправления городского округа осуществляют следующие функции:
1) полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района;
2) отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (см. комментарий к главе 2).
Под внутригородской территорией города федерального значения комментируемый Закон понимает часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Исходя из формулировки определения видно, что по статусу внутригородская территория города федерального значения приравнивается к поселению (см. комментарий к ст. 79).
Комментируемый Закон определяет перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования (см. комментарий к главе 3).
Под органами местного самоуправления комментируемый Закон понимает избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В данном определении выделены способы и цели формирования органов местной власти. В отличие от ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", комментируемый Закон не подчеркивает, что органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти, что и так закреплено в ст. 12 Конституции РФ (см. комментарий к ст. 34).
К органам местного самоуправления относятся следующие органы:
1) представительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 35);
2) местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 37);
3) контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 38);
4) иные органы местного самоуправления (например, избирательная комиссия муниципального образования) (см. комментарий к ст. 39).
К выборным должностным лицам местного самоуправления комментируемый Закон относит следующих лиц:
а) главу муниципального образования (см. комментарий к ст. 36);
б) депутатов представительного органа муниципального образования (см. комментарий к ст. 40);
в) членов иных выборных органов местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования);
г) иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Депутат определяется комментируемым Законом как член представительного органа муниципального образования; а член выборного органа местного самоуправления как выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 40).
Должностное лицо местного самоуправления рассматривается как:
1) выборное лицо;
2) лицо, заключившее контракт (трудовой договор), наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями:
- по решению вопросов местного значения;
- в сфере организации деятельности органа местного самоуправления.
Впервые комментируемый Закон предусматривает возможность заключения контракта (трудового договора) с главой местной администрации (см. комментарий к ст. 37). Данное определение также закрепляет круг функций, осуществляемых должностным лицом местного самоуправления.
Соответственно выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 23).
Под муниципальным правовым актом комментируемый Закон понимает решение:
1) по вопросам местного значения;
2) по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, принятое:
- населением муниципального образования непосредственно;
- органом местного самоуправления;
- должностным лицом местного самоуправления,
Данное решение должно быть документально оформлено. Оно является обязательным для исполнения на территории муниципального образования, т.к. устанавливает либо изменяет общеобязательные правила, может иметь индивидуальный характер.
Административный центр сельского поселения, муниципального района рассматривается комментируемым Законом как населенный пункт, обладающий следующими признаками:
а) он определен с учетом местных традиций;
б) в нем сложилась социальная инфраструктура;
в) в нем находится представительный орган муниципального образования.
Следует отметить, что не все термины, используемые в комментируемом Законе и в практике муниципального управления, получили свое определение в ст. 2 комментируемого Закона. Например, законодатель в главе 3 при определении перечня вопросов местного значения использует разные термины: "создание", "организация", "осуществление", "обеспечение", "оказание содействия", "обеспечение условий", "создание условий", "участие". Законодательное закрепление понятий этих терминов в ст. 2 комментируемого Закона позволило бы четко выделить среди них различия, облегчило бы определение функций органов местного самоуправления при организации и предоставлении муниципальных услуг, и, в конечном итоге, способствовало бы более точному определению объема финансирования вопросов местного значения.
Включение в текст комментируемого Закона комментируемой статьи, посвященной понятиям и терминам, имеет большое значение, т.к. способствует единообразному пониманию данных понятий, что призвано исключить произвольное и субъективное толкование отдельных норм.
Вместе с тем комментируемый Закон отмечает, что указанные в ст. 2 понятия и термины используются только для целей ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", что дает возможность другим федеральным законам и законам субъектов РФ закреплять иные определения за данными терминами. Однако в большинстве законов субъектов РФ о местном самоуправлении повторяются дефиниции комментируемого Закона.
2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что понятия "местный" и "муниципальный", а также образованные на их основе слова и словосочетания должны применяться в одном значении в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций на территории муниципального образования, объектов муниципального хозяйства, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Соответственно, термины "местный" и "муниципальный", применяемые в перечисленных случаях, являются равнозначными.
Вместе с тем, следует отметить, что в нормативных актах встречается как термин "местный", так и термин "муниципальный", и несут они различные смысловые нагрузки. Так, Конституция РФ использует с термином "местный" следующие словосочетания: местное самоуправление, органы местного самоуправления, местный референдум, местный бюджет и другие. В законодательстве РФ, в том числе и в комментируемом Законе, наиболее часто встречаются следующие словосочетания с термином "муниципальный": муниципальное образование, муниципальный район, муниципальные выборы, муниципальная служба, муниципальная должность, муниципальный правовой акт, муниципальная собственность, муниципальное хозяйство, муниципальное имущество, муниципальный заказ, муниципальные заимствования и т.п.
Достаточно существенно различаются понятия "местное самоуправление" и "муниципальное управление". В первом случае также предусматривается участие населения через формы непосредственной демократии, а во втором варианте предполагается только деятельность органов местной власти по осуществлению собственных полномочий. Таким образом, понятие "местное самоуправление" является более широким и полным.
Интересно, что традиционно под термином "муниципальное управление" понимали (от лат. munis - тяжесть, бремя; capio - беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения.*(7) Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин "муниципальное управление" произошел от латинского "municipes" - "неримские граждане" и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального.*(8)
На разных этапах развития отечественной и зарубежной истории термины "муниципальное управление", "местное самоуправление" понимались по-разному - в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Разные подходы к природе муниципального управления позволили создать различные теории местного самоуправления (например, теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая теории).
Изменение данных формулировок законодательством не запрещено. В законах субъектов РФ и местных нормативных актах иногда встречаются нестандартные формулировки, например, "формы местного самоуправления", "права местных сообществ", "выход из местного сообщества" и т.п.
Но в то же время следует отметить, что изменение законодательно закрепленных формулировок может усложнить восприятие многих терминов.
Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления
1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два способа осуществления гражданами РФ местного самоуправления:
1) непосредственное решение населения вопросов местного значения посредством участия в местных референдумах (см. комментарий к ст. 22), муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 23), посредством иных форм прямого волеизъявления, предусмотренных в гл. 5 комментируемого Закона;
2) через выборные и иные органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 35, 36).
В комментируемом Законе предусматривается возможность участия в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в каждом конкретном случае следует руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре. Например, договор между РФ и Республикой Казахстан (подписан 20 января 1995 г., вступил в силу 26 июня 1997 г.); договор между РФ и Туркменистаном (подписан 18 мая 1995 г., вступил в силу 10 июля 1997 г.); договор между РФ и Киргизской Республикой (подписан 13 октября 1995 г., вступил в силу 6 января 2001 г.); договор между РФ и Республикой Армения (подписан 29 августа 1997 г., вступил в силу 17 октября 2000 г.). Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности.*(9)
2. Часть 2 комментируемой статьи основывается на ст. 19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления означает равенство прав жителей всех муниципальных образованиях, образованных на территории РФ; отсутствие приоритета форм осуществления местного самоуправления в законодательстве субъекта РФ; равное участие во всех сферах жизнедеятельности муниципального образования.
3. Часть 3 комментируемой статьи основывается на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Согласно ч. 3 комментируемой статьи права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены при определенных условиях. Ограничение прав граждан на местное самоуправление:
- допускается только федеральным законом;
- осуществляется только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Некоторые такие ограничения предусмотрены комментируемым Законом (например, ч. 1 ст. 75, предусматривает случаи временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ).
4. Гарантии местного самоуправления - это совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав населения на местное самоуправление.
Гарантии прав граждан на местное самоуправление определяются в законодательных и иных актах РФ и субъектов РФ. Признавая право населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, государство создает политические, правовые, организационные, финансовые, экономические и иные условия для оказания содействия населению по осуществлению данного права. Например, органы государственной власти РФ и субъектов РФ принимают и реализуют целевые программы развития муниципальных образований.
Гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления также обеспечиваются деятельностью судебных органов. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее - ГПК РФ), а также с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" граждане вправе обжаловать действия и решения, нарушающие их права и свободы, в том числе и сфере местного самоуправления. Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет Прокуратура РФ.
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет правовую основу местного самоуправления. Под правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории РФ, в соответствии с которыми должны находится все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.*(10)
Комментируемая статья закрепляет правовую основу местного самоуправления, понимая под ней следующие нормативно-правовые акты:
1) международно-правовые документы:
- общепризнанные принципы и нормы международного права;
- международные договоры РФ;
2) федеральные нормативные акты:
- Конституция РФ;
- федеральные конституционные законы;
- федеральные законы;
- указы и распоряжения Президента РФ;
- постановления и распоряжения Правительства РФ;
- нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти;
3) нормативные акты субъектов РФ:
- конституции (уставы) субъектов РФ;
- законы субъектов РФ;
- иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
4) муниципальные правовые акты:
- уставы муниципальных образований;
- решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;
- иные муниципальные правовые акты (см. комментарий к главе 7).
Правовая база местного самоуправления включает:
1) международно-правовые документы. Это положение соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в РФ в первую очередь стали:
а) Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в 1994 г.;
б) Решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;
в) Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.).
Особое место среди международных правовых документов по праву занимает Европейская Хартия местного самоуправления, которая была подписана РФ 28 февраля 1996 г. и ратифицирована 5 мая 1998 г.
Европейская Хартия закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.
Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах.
2) федеральные нормативные акты. Основным правовым актом в данной группе является Конституция РФ, в которой более 20 статей посвящено наиболее важным положениям, раскрывающим сущность местного самоуправления.
Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как:
- гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. 12, 133);
- самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12, 130, 131, 132);
- осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. 3, 32, 131);
- обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12);
- осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131);
- отнесение общих принципов организации системы местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 76).
Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов:
- институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна их форм народовластия (ст. 3, 12);
- институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);
- институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. 130-133);
- институт муниципальной собственности (ст. 8, 132) и т.п.
Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.
В развитие конституционных принципов местного самоуправления 28 августа 1995 г. был принят ФЗ N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", который в настоящее время не действует, но, однако, именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти. В дальнейшем были приняты ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ФЗ от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" и другие.
Вместе с тем юристы часто отмечают, что текст ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не был совершенен, концепция местного самоуправления не была до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В закон неоднократно вносились изменения и дополнения.*(11) В процессе становления местного самоуправления выявился ряд непредусмотренных Законом вопросов (например, отсутствовала статья, посвященная местной администрации, не определялся статус главы муниципального образования и т.п.). Все это вызвало необходимость принятия ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
Комментируемый Закон определяет:
1) общие положения организации местного самоуправления (см. комментарий к гл. 1);
2) принципы территориальной организации местного самоуправления (см. комментарий к гл. 2);
3) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования (см. комментарий к гл. 3);
4) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. комментарий к гл. 4);
5) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (см. комментарий к гл. 5);
6) систему органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл. 6);
7) систему муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, приостановления действия и отмены (см. комментарий к гл. 7);
8) финансово-экономическую основу местного самоуправления (см. комментарий к гл. 8);
9) порядок осуществления межмуниципального сотрудничества (см. комментарий к гл. 9);
10) основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл. 10);
11) особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях (см. комментарий к гл. 11);
12) порядок вступления в силу настоящего Закона и особенности осуществления местного самоуправления в переходный период (см. комментарий к гл. 12).
Комментируемый Закон является наиболее масштабным законом, требующим принятия нормативно-правовых актов на всех уровнях власти и длительных подготовительных работ по его реализации.
Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Так, Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ). Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ) закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс РФ подразделяет городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований. ЗК РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере.
Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:
а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например, ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ФЗ от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ", ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", ФЗ от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества";
б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, ФЗ от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", ФЗ от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле", ФЗ от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и т.п.
Как правило, в отраслевых законах присутствуют разделы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах, что во многом дополняет комментируемый Закон. Так, полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха закрепляются в ФЗ от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", в сфере гражданской обороны - в ФЗ от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне", в сфере образования - в ФЗ от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании".
Следует отметить, что отраслевые законы принимались в разное время и часто до принятия комментируемого Закона. Возникшие в федеральных законах правовые пробелы и противоречия приводят на практике к правовым коллизиям и сложностям в применении норм права. Вместе с тем в законодательстве четко закреплено, что случае противоречия федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, комментируемому Закону применяется комментируемый Закон.
В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют около 1600 федеральных подзаконных актов. В их числе свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти.*(12)
Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента РФ. Именно указами Президента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, реформировалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например, жилищно-коммунальное хозяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы.
Указы Президента РФ издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления.
Среди Указов Президента РФ можно назвать, например: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в РФ", Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. N 1451 "О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления", Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ" и др. Источником права также являются ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.
Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают постановления Правительства РФ. Например, постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления", постановление Правительства РФ от 1 июня 2005 г. N 350 "О ведении государственного реестра муниципальных образований РФ" и др.
Нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления.
Особое место в системе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении занимают решения судебных органов, и в первую очередь постановления Конституционного Суда РФ. Например, постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".
Конституционный Суд РФ не осуществляет правотворческой функции, однако его решения имеют общеобязательный характер. Вопросы местного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд РФ выносил решения. Постановления Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов:
- определения и изменения территориальных основ местного самоуправления;
- определению структуры органов местного самоуправления;
- взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти;
- порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления;
- осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления;
- порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности;
- защите муниципальных избирательных прав граждан;
- порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д.*(13)
Решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не подлежат утверждению другими органами и должностными лицами.
И, наконец, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в актах федеральных министерств, служб, агентств.
Третью группу составляют нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 6). Особое место среди них занимают Уставы (Конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении.
Законы о местном самоуправлении приняты в основном во всех субъектах РФ. В них, как правило, устанавливаются:
- основные понятия и термины местного самоуправления;
- правовая основа местного самоуправления;
- основные принципы местного самоуправления;
- организационно-правовой статус муниципальных образований субъекта РФ;
- процедура регистрации уставов муниципальных образований;
- формы прямого волеизъявления жителей и другие формы осуществления местного самоуправления;
- система и способы формирования органов местного самоуправления;
- компетенция органов местного самоуправления;
- механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
- финансово-экономические основы местного самоуправления;
- формы межмуниципального сотрудничества;
- правовые гарантии местного самоуправления;
- формы ответственности органов местного самоуправления, а также контроль и надзор за их деятельностью.
В большинстве субъектами РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением.
Четвертую группу составляют муниципальные правовые акты (см. комментарий к ст. 7 и главе 7). В отличие от ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", комментируемый Закон содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании:
1) устав муниципального образования (см. комментарий к ст. 44);
2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан (см. комментарий к ст. 45);
3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения по вопросам организации жизнедеятельности муниципального образования и по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления);
4) правовые акты главы муниципального образования (в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты);
5) правовые акты главы местной администрации (постановления и распоряжения);
6) правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные подчиненным административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы.
Органы местного самоуправления также вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий; на объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения; договоры с органами территориального общественного самоуправления на осуществление хозяйственной деятельности с использованием средств местного бюджета и т.п.
Муниципальные правовые акты издаются в процессе практического решения задач и осуществления функций местного самоуправления. Правовые акты органов местного самоуправления устанавливают, изменяют и прекращают муниципально-правовые отношения.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, возможно только путем внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон. Это означает, что установление и изменение общих принципов организации местного самоуправления является исключительной прерогативой федерального законодателя. Субъекты РФ не вправе своими нормативными актами устанавливать иные принципы организации местного самоуправления, ограничивать реализацию установленной комментируемым Законом системы принципов. Введение подобной нормы необходимо для обеспечения стабильности законодательных основ местного самоуправления, обеспечения единства построения и функционирования системы местного самоуправления на всей территории РФ и гарантирования прав граждан на местное самоуправление.
При этом возможным остается изменение отдельных аспектов организации местного самоуправления путем внесения изменения в другие нормативные акты, если эти изменения не противоречат комментируемому Закону. Так, например, ст. 14 комментируемого Закона относит к вопросам местного значения поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами, и вполне могут изменяться, не выходя за рамки указанного вопроса местного значения.*(14)
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
1. В соответствии с Конституцией РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72) установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, соответственно ст. 5 и 6 комментируемого Закона определяют полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере. Всего комментируемый Закон закрепляет за органами государственной власти РФ четыре вида полномочий в области местного самоуправления:
а) определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ (принципы самостоятельности местного самоуправления, организационного обособления, законности, соблюдения прав и свобод граждан в области местного самоуправления, многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и другие);
б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению;
г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном комментируемым Законом.
Таким образом, органы государственной власти РФ в области местного самоуправления решают следующие вопросы:
1) обеспечение прав граждан на осуществление местного самоуправления, а именно:
а) установление прав граждан на местное самоуправление (см. комментарий к ч. 2 ст. 3);
б) закрепление оснований и порядка ограничения прав граждан на местное самоуправление (см. комментарий к ч. 3 ст. 3);
в) определение форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (см. комментарий к главе 5);
г) определение прав иностранных граждан в области местного самоуправления (см. комментарий к ч. 1 ст. 3);
д) обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления (см. комментарий к ч. 4 ст. 3);
2) осуществление полномочий государственных органов в области местного самоуправления, в том числе определение случаев и порядка осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления (см. комментарий к ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 6);
3) территориальная организация местного самоуправления:
а) установление принципов территориальной организации местного самоуправления (см. комментарий к главе 2);
б) утверждение перечня субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения (см. комментарий к ч. 3 ст. 11);
в) утверждение перечня субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения (см. комментарий к ч. 4 ст. 11);
г) установление порядка реализации инициативы населения об изменении границ муниципального образования, о преобразовании муниципального образования (см. комментарий к ч. 1 ст. 12; ч. 2 ст. 13);
4) закрепление перечня вопросов местного значения для разных типов муниципальных образований и определение полномочий органов местного самоуправления по их решению, а также установление принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (см. комментарий к главе 3);
5) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. комментарий к главе 4), а именно:
а) определение порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. комментарий к ст. 19);
б) издание нормативных правовых актов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществляет контроль за их исполнением; устанавливает случаи издания таких актов (см. комментарий к ч. 1 ст. 20);
в) осуществление государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (см. комментарий к ч. 1 ст. 21);
6) формирование системы органов местного самоуправления:
а) установление общих принципов формирования системы органов местного самоуправления (см. комментарий к главе 6);
б) закрепление перечня вопросов исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления (см. комментарий к ч. 10, 11 ст. 35);
в) установление оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутата представительного органа местного самоуправления (см. комментарий к ч. 5 ст. 36, ч. 10 ст. 37, ч. 10 ст. 40);
г) установление гарантий прав депутатов представительного органа местного самоуправления (см. комментарий к ч. 8, 9 ст. 40);
д) определение порядка государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц (см. комментарий к ст. 41);
е) осуществление правового регулирования муниципальной службы (см. комментарий к ст. 42).
7) правовое регулирование экономической основы местного самоуправления (см. комментарий к главе 8):
а) установление перечня имущества, находящегося в собственности муниципальных образований (см. комментарий к ч. 1-4 ст. 50);
б) установление порядка и сроков отчуждения муниципального имущества, а также образования особенностей возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, порядка учета муниципального имущества (см. комментарий к ч. 6 ст. 50; ст. 51);
в) установление принципов формирования и исполнения местных бюджетов (см. комментарий к ст. 52);
г) установление принципов выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований (см. комментарий к ст. 60, 61);
8) регулирование организационных вопросов межмуниципального сотрудничества (см. комментарий к гл. 9);
9) правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к главе 10):
а) установление оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
- представительного органа муниципального образования перед государством (см. комментарий к ч. 1 ст. 73);
- главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством (см. комментарий к ч. 1 ст. 74);
- органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования (см. комментарий к ст. 24);
- органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (см. комментарий к ст. 76);
б) установление ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов органов местного самоуправления (см. комментарий к ч. 3 ст. 7);
в) определение оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (см. комментарий к ст. 75);
г) определение органов, уполномоченных осуществлять надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, муниципальных правовых актов (см. комментарий к ч. 1 ст. 77);
10) правовое регулирование особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, наукоградах, на приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях (см. комментарий к главе 11).
2. Часть 2 комментируемой статьи допускает ограничение полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами.
Например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" указано, что Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 132). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, комментируемому Закону приоритет имеют Конституция РФ и комментируемый Закон.
Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
1. В ч. 1 комментируемой статьи закреплены общие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:
1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных комментируемым Законом. Из этого следует, что законом субъекта РФ отношения в сфере организации местного самоуправления могут регулироваться только в том случае, если имеется отсылка в комментируемом Законе;
2) правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь речь идет не только о комментируемом Законе, но и о других федеральных законодательных актах. В данном случае регулирование субъектом РФ прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти других субъектов РФ в сфере местного самоуправления также возможно только по прямому указанию федерального законодательства;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Это означает, что субъект РФ своими нормативными актами не вправе устанавливать специальные полномочия или обязанности для органов местного самоуправления. Возложение на органы местного самоуправления полномочий по предметам ведения субъектов РФ или предметам совместного ведения означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, по смыслу нормы органы местного самоуправления выступают как субъекты муниципально-правовых отношений. Установление для них дополнительных прав, обязанностей и ответственности комментируемым Законом не предусмотрено;
4) правовое регулирование отношений в области местного самоуправления допускается в части регулирования передачи отдельных государственных полномочий субъекта РФ органам местного самоуправления в порядке ст. 19 комментируемого Закона. В данном случае субъект РФ регулирует не порядок передачи осуществления отдельных государственных полномочий, а именно передачу конкретных полномочий конкретным законом.
Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления, комментируемый Закон закрепляет за органами государственной власти субъекта РФ целый комплекс функций:
1) установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10);
2) наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11);
3) изменение границ муниципальных образований (ст. 12);
4) преобразование муниципальных образований (ст. 13);
5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13);
6) упразднение муниципального образования (ст. 13.1);
7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществлять контроль за их исполнением (ст. 19-21);
8) определение порядка проведения местного референдума (ст. 22);
9) определение порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23);
10) определение порядка проведения голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24);
11) установление административной ответственности за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 32);
12) определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);
13) иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст. 35);
14) установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст. 37);
15) утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 37);
16) установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст. 37);
17) инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст. 37);
18) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);
19) порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ (ст. 43.1);
20) требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст. 52);
21) установление предельных нормативов размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования (ч. 2 ст. 53);
22) установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);
23) устанавливать нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 4 ст. 59);
24) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст. 60);
25) порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. 60, 61);
26) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст. 60, 61);
27) утверждение методики, по которой распределяются дополнительные субсидии для муниципальных образований (ч. 2 ст. 62);
28) определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);
29) установление ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 7);
30) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) и т.п.
Основные особенности реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления состоят в следующем:
- данные полномочия ограничиваются сферами ведения субъектов РФ, а полномочия субъектов РФ в сферах совместного ведения с РФ, кроме того, ограничиваются пределами, установленными федеральными законами;
- установление общих принципов организации местного самоуправления относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ лишь постольку, поскольку это допускается комментируемым Законом.
2. Часть 2 комментируемой статьи допускает ограничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами (см. комментарий к ч. 2 ст. 5).
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, комментируемому Закону и другим федеральным законам приоритет имеют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, комментируемый Закон и другие федеральные законы.
Статья 7. Муниципальные правовые акты
1. Часть 1 комментируемой статьи наделяет субъектов, решающих вопросы местного значения, правом принимать муниципальные правовые акты.
Нормативные правовые акты - это акты, изданные в установленном порядке управомоченным органом, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы и соответственно меняющие объем прав, обязанностей и ответственности субъектов.*(15) Нормативные правовые акты рассчитаны на многократное применение и длительное существование.
В отличие от государственных актов, муниципальные правовые акты обладают следующими признаками:
а) в большинстве случаев принимаются по вопросам местного значения, как исключение могут быть приняты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
б) существует два основных способа принятия муниципальных правовых актов: непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе и органом или должностным лицом местного самоуправления;
в) должны быть документально оформлены, т.е. они должны быть приняты в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов, к которым относятся название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;
г) обязательны для исполнения на территории муниципального образования;
д) устанавливают, изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер.
К субъектам, обладающим правом принимать муниципальные правовые акты, относятся:
- население муниципального образования;
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- глава местной администрации;
- иные органы и должностные лица местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования).
Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов (см. комментарий к ст. 43). Среди них высшей юридической силой обладают:
- устав муниципального образования;
- оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан.
Устав муниципального образования - основной нормативно-учредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования.
Иногда устав муниципального образования называют "малой конституцией", так как и конституция, и устав муниципального образования обладают рядом особенностей:
- предполагает наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав (население муниципального образования);
- имеет учредительный характер (устав придает юридический характер сложившимся муниципальным отношениям);
- имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования (устав регулирует все стороны жизнедеятельности местного сообщества);
- обладает высшей юридической силой среди муниципальных правовых актов (все муниципальные правовые акты должны соответствовать уставу, а также заложенной в нем концепции, принципам и нормам);
- является основой для дальнейшего нормотворчества (для реализации устава необходимо принятие иных муниципальных правовых актов);
- обладает особым порядком принятия;
- является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления (см. комментарий к ст. 44).
Относительно решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан (см. комментарий к ст. 45), образуются полярные мнения. Многие специалисты отмечают, что в России население не привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходимость этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы. С другой стороны, в законах отдельных субъектов РФ не предусматривается возможность для полноценного участия населения в принятии решений. В частности, закрепляется, что решения схода носят рекомендательный характер (Владимирская область), право граждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамками только наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым).*(16)
Муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования оформляются в виде следующих решений:
1) решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (например, нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне: порядок проведения муниципальных выборов, порядок управления муниципальной собственностью, организация межмуниципального сотрудничества и т.п.);
2) решения по вопросам организации деятельности органов муниципального образования (например, регламент местной администрации, регламент представительного органа муниципального образования, положения о постоянных комиссиях и т.д.).
По общему правилу решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Акты, издаваемые главой муниципального образования, в зависимости от статуса главы муниципального образования могут быть оформлены в двух основных организационных формах:
1) постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае выполнения главой муниципального образования обязанностей главы представительного органа муниципального образования;
2) постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных переданных государственных полномочий, а также распоряжения по вопросам организации деятельности местной администрации в случае выполнения главой муниципального образования обязанностей главы местной администрации.
Муниципальные правовые акты, издаваемые иными должностными лицами местного самоуправления. К иным должностным лицам местного самоуправления относятся:
- глава (председатель) контрольного органа муниципального образования;
- председатель избирательной комиссии муниципального образования;
- заместители главы местной администрации;
- руководители структурных подразделений местной администрации и т.д.
Муниципальные правовые акты иных должностных лиц издаются в форме распоряжений и приказов.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи при реализации возложенных на них отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления также могут принимать соответствующие правовые акты, но лишь на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами субъектов РФ.
3. Часть 3 ст. 7 комментируемого Закона закрепляет обязательность муниципальных правовых актов и устанавливает пределы их действия в пространстве - территорию муниципального образования. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически-властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными.
За неисполнение муниципальных правовых актов на виновных может быть наложена ответственность, которая может носить различный характер (см. комментарий к ст. 71-74). Кроме того, неисполнение муниципальными служащими муниципальных правовых актов может повлечь дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.*(17)
4. Российская правовая система в качестве основополагающих принципов провозглашает принцип верховенства закона и иерархичности правовой системы. Часть 4 комментируемой статьи определяет место муниципальных правовых актов в системе правовых актов РФ. Вследствие того, что органы местного самоуправления являются низовым звеном публичной власти, муниципальные правовые акты должны соответствовать положениям всех вышестоящих нормативных актов.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить нормативным правовым актам РФ и субъектов РФ. Муниципальные правовые акты носят подзаконный характер.
5. Часть 5 комментируемой статьи регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами РФ или субъектов РФ. В таком случае орган местного самоуправления в соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением о признании федерального закона или иного нормативного правового акта РФ, либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ противоречащим закону полностью или частично.*(18) Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с требованием о признании акта противоречащим действующему законодательству по следующим вопросам:
- организации местного самоуправления;
- установления прав, обязанностей, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
До вступления в силу решения суда органы местного самоуправления не вправе принимать муниципальные правовые акты, противоречащие соответствующим положениям законов и иных нормативных актов РФ и субъектов РФ, содержание которых является предметом судебного рассмотрения.
Статья 8. Межмуниципальное сотрудничество
1. Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в РСФСР". Закон 1991 г., предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. N 918 "О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов РФ и органов местного самоуправления".
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 10) также закрепил право муниципальных образований на объединение. В отличие от предыдущего Закон 1995 г. установил цели подобных союзов:
- координация деятельности муниципальных образований;
- повышение эффективности осуществления своих прав и интересов.
Закон 1995 г. также определил форму осуществления: объединения в форме ассоциаций или союзов подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Следует отметить, что Закон 1995 г. закреплял принцип добровольности создания различных объединений муниципальных образований.
В отличие от ранее действовавшего Закона, комментируемый Закон содержит императивную норму, согласно которой в каждом субъекте РФ в обязательном порядке образуется совет муниципальных образований. Таким образом, нарушаются принципы самостоятельности и добровольности при объединении муниципальных образований, но достигается упорядочивание существующей системы ассоциаций муниципальных образований.
Совет муниципальных образований субъекта РФ призван:
- осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ;
- представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ;
- участвовать в законопроектной работе на региональном уровне;
- организовывать совместную хозяйственную деятельность;
- обмениваться опытом и информацией;
- участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения и т.п.
Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям (см. комментарий к ст. 66).
Объединения муниципальных образований на уровне субъекта РФ в форме ассоциаций и союзов существовали и до принятия комментируемого Закона (например, Ассоциация городов Ленинградской области, Ассоциация городов Владимирской области, и др.).
2. Муниципальные образования и советы муниципальных образований могут образовывать и Единое общероссийское объединение муниципальных образований (см. комментарий к ст. 67). Единое общероссийское объединение муниципальных образований создается в целях:
- более эффективного выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на федеральном уровне;
- представления и защиты общих интересов муниципальных образований и федеральных органов государственной власти;
- организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами;
- участия в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления на федеральном и международном уровне;
- подготовки предложений по реализации государственной политики в области местного самоуправления с учетом территориальных особенностей;
- организации информационной службы, информационных фондов общего пользования и архивов нормативных документов, оказания правовой, методической и организационной помощи муниципальным образованиям и т.п.
Кроме Единого общероссийского объединения муниципальных образований, в настоящее время на федеральном уровне существует несколько союзов муниципальных образований: Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России и др.
3. Закон 2003 г. допускает создание иных объединений муниципальных образований, помимо упомянутых в ч. 1 и 2 ст. 8 комментируемого Закона.
К иным объединениям муниципальных образований можно отнести:
1) межрегиональные объединения муниципальных образований:
- Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ);
- Ассоциация городов Юга России (АГЮР);
- Ассоциация малых городов юга России;
- Союз городов Поволжья;
- Ассоциация городов Северо-Запада России;
- Союз городов Заполярья и Крайнего Севера;
2) специализированные объединения:
- Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома РФ;
- Ассоциация ЗАТО Минатома РФ;
- Ассоциация шахтерских городов;
- Союз развития наукоградов.
Создание иных объединений муниципальных образований должно осуществляться с учетом особенностей территориальной организации муниципальных образований, специфики организационной основы местного самоуправления, интересов населения муниципальных образований, а также исторических и иных местных традиций.
4. Муниципальные образования в лице своих представительных органов могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Межмуниципальным объединениям запрещается исполнять полномочия органов местного самоуправления.
Межмуниципальные объединения, хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, созданные на основе федеральных законов и нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, обеспечивают эффективное решение вопросов местного значения путем объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов.
Комментируемый Закон впервые на федеральном уровне предпринимает попытку упорядочения и систематизации стихийно сложившихся ассоциаций и союзов местных властей. Осуществление межмуниципального сотрудничества на новых принципах организации позволит не только кооперировать ресурсы территорий, но и более активно участвовать в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления.
Статья 9. Официальные символы муниципальных образований
1. Комментируемая норма по своему содержанию является диспозитивной, так как закрепляет право муниципальных образований иметь собственную символику. Несмотря на то, что за муниципальными образованиями не закрепляется обязанность иметь собственную символику, значительное большинство из них (особенно города) сохранили исторически сложившиеся символы муниципальной власти.
К официальным символам муниципального образования могут относиться флаг, герб, гимн и т.п. Официальные символы должны отражать исторические, культурные, национальные и иные местные традиции.
2. В ч. 2 комментируемой статьи впервые на федеральном уровне закрепляется требование государственной регистрации официальных символов всех муниципальных образований. Для регистрации символики муниципального образования необходимо представить в Геральдический совет при Президенте РФ их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ в качестве официального. В случае необходимости Геральдический совет при Президенте РФ имеет право затребовать историческую справку, официальное толкование изображения и другие материалы у соответствующих органов местного самоуправления.
Внесение официального символа в Регистр осуществляется Геральдическим советом при Президенте РФ на основании проведенной ею геральдической экспертизы представленных материалов. В Регистр вносятся также ранее утвержденные официальные символы при условии соответствия их геральдическим требованиям. Официальные символы вносятся в Регистр вместе с их графическими изображениями (рисунками) и геральдическими описаниями. В случае отсутствия соответствующего описания в решении, утверждающем официальный символ, геральдическое описание составляется Геральдическим советом при Президенте РФ и направляется в соответствующий орган местного самоуправления для утверждения.
Регистрация официального символа и отличительного знака осуществляется после принятия решения об утверждении их описаний. О регистрации официального символа Геральдическим советом при Президенте РФ выдается свидетельство. В свидетельстве указываются порядковый номер, под которым официальный символ внесен в Государственный геральдический регистр РФ, дата и номер протокола заседания Геральдического совета при Президенте РФ, принявшего решение о регистрации геральдического знака. Свидетельство скрепляется подписями председателя и ответственного секретаря Геральдического совета и гербовой печатью. Свидетельство направляется в орган местного самоуправления, учредивший геральдический знак, не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в Государственный геральдический регистр.
Согласно Геральдическому реестру города Москвы регистрация официальных символов муниципальных образований в городе Москве осуществляется Геральдической комиссией по заявлению органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования. К заявлению о внесении в Геральдический реестр символа муниципального образования в городе Москве должны прилагаться:
- решение муниципального Собрания об утверждении официальных муниципальных символов муниципального образования;
- рисунок в виде цветного и черно-белого контурного эскизов герба;
- рисунок в виде цветного эскиза флага муниципального образования;
- геральдическое описание и объяснение символики герба;
- описание флага муниципального образования.
Требование осуществления государственной регистрации символики муниципальных образований введено для того, чтобы исключить наличие полностью идентичной символики у разных муниципальных образований.*(19)
3. Комментируемая часть устанавливает два способа закрепления официальных символов муниципальных образований:
1) в уставах муниципальных образований.
Например, в ст. 2 Устава города Краснодара содержится описание исторического герба города, а также установлено, что герб города Краснодара помещается на бланках решений городской думы, постановлений и распоряжений главы городского самоуправления. В частности, герб города Краснодара помещается на бланках: комитетов городской Думы; регистрационной палаты города; лицензионной палаты города; комитета по управлению имуществом города; городского управления образования; иных учреждений и органов, осуществляющих свои властные полномочия в сфере городского самоуправления;
2) в отдельных нормативных актах, принимаемых представительными органами местного самоуправления.
В качестве примера можно привести Решение Совета депутатов г. Фрязино от 11 апреля 2001 г. N 38 "О флаге и гербе г. Фрязино". Данное Положение содержит описание герба г. Фрязино и случаи его использования.
В частности, установлено, что изображение герба г. Фрязино размещается на:
- зданиях Совета депутатов г. Фрязино и администрации г. Фрязино;
- в залах заседаний Совета депутатов г. Фрязино и администрации г. Фрязино;
- нагрудных знаках, вывесках, печати, штампах и бланках органов представительной и исполнительной власти города;
- официальных печатных изданиях органов представительной и исполнительной власти города; на транспортных средствах органов внутренних дел г. Фрязино;
- указателях границ г. Фрязино при въезде и на его территории.
Также допускается использование изображения герба г. Фрязино: в качестве праздничного оформления городских мероприятий; на личных бланках, штампах, визитных карточках депутатов Совета депутатов г. Фрязино, руководителей органов представительной и исполнительной власти города.
Решением Совета депутатов г. Фрязино от 11 апреля 2001 г. N 38 "О флаге и гербе г. Фрязино" утверждено Положение о флаге г. Фрязино, которое содержит в целом аналогичные нормы относительно флага города.
Например, флаг г. Фрязино может устанавливаться на:
- здании администрации;
- зданиях, где расположены структурные подразделения администрации города, муниципальные службы и предприятия, представительства федеральных и областных служб на территории г. Фрязино;
- в залах заседаний Совета депутатов и администрации, в рабочих кабинетах главы города, председателя Совета депутатов г. Фрязино;
- в кабинетах руководителей органов местного самоуправления г. Фрязино.
В дни городских праздников, а также в других случаях по указанию главы г. Фрязино осуществляется поднятие, установка флага г. Фрязино на зданиях организаций, а также на жилых домах, расположенных на территории г. Фрязино. Флаг может быть поднят, установлен при церемониях и во время других торжественных мероприятий, проводимых органами местного самоуправления г. Фрязино, организациями независимо от форм собственности, а также во время семейных, торжественных мероприятий.
При поднятии, установке Государственного флага РФ, флага Московской области и флага г. Фрязино, если они размещены рядом, флаг г. Фрязино не должен быть по размерам больше Государственного флага РФ и флага Московской области и должен размещаться справа от них (при виде от зрителя). При одновременном подъеме флага Московской области и флага г. Фрязино, если они размещены рядом, флаг г. Фрязино не должен быть по размерам больше флага Московской области и должен размещаться справа от него (при виде от зрителя).
Некоммерческое использование стилизованного изображения официальных символов муниципального образования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями осуществляется только после их регистрации на основании разрешения, выдаваемого уполномоченным органом местного самоуправления.
Статья 10. Территории муниципальных образований
1. Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления.*(20) Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, в нормативных актах именуется муниципальным образованием. В исследовательской литературе применительно к территориальным единицам также иногда встречается термин "муниципалитет". Следует отметить, что муниципалитетами (от лат. municipium) назывались города в республиканской эпохе римской истории, пользовавшиеся правом самоуправления.
Согласно части 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила, прежде всего, городские и сельские поселения, допуская одновременно существование местного самоуправления и на других территориях. Такой подход к территориальной организации местного самоуправления получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований.
Термин "муниципальное образование" впервые был введен ГК РФ в 1994 г. (ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении. В соответствии с Конституцией РФ и ГК РФ Закон 1995 г. определил муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Таким образом, под территорией местного самоуправления понимались городские, сельские поселения, а также иные территории, например, районы, станицы, уезды, сельские округа, волости и т.п. А в качестве обязательных признаков муниципального образования закреплялось наличие выборных органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципальной собственности. Иногда исследователи в качестве признака также выделяют устав муниципального образования.*(21) В определении муниципального образования, закрепленном в комментируемом Законе, данные признаки отсутствуют.
Комментируемый Закон конкретизировал конституционное понятие "другие территории" и четко выделил пять типов муниципальных образований: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга:
1) сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
2) городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
3) муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
4) городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных комментируемым Законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
5) внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 2).
Комментируемый Закон не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях. При организации местного самоуправления преимущество отдается городским и сельским поселениям, чьи территории образовывались естественным путем. Этот уровень поселений является наиболее приближенным к населению. Соответственно, создание муниципального образования на уровне муниципального района необходимо, в первую очередь, для налаживания управленческих связей между поселениями, входящими в его состав. Таким образом, в РФ реализуются два основных вида территориальной организации местного самоуправления: поселенческий и территориальный.
Согласно комментируемой части местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. невозможно существование поселений, на которых местное самоуправление было бы не востребовано. По состоянию на 1 января 2008 г. в РФ было образовано 24504 муниципальных образований, что более чем вдвое превышает их количество в 2005 г. Из них: 522 городских округа; 1801 муниципальный район; 1747 городских поселений; 20198 сельских поселений; 236 внутригородских муниципальных образований федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.*(22)
1.1. Согласно ч. 1.1 комментируемой статьи наделение муниципальных образований статусом конкретного вида муниципального образования осуществляется законами субъектов РФ. Кроме того, данная норма означает, что все субъекты РФ обязаны обеспечить населению реализацию права на местное самоуправление на территориях муниципальных образований.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет, что на федеральном уровне определяется масштаб территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, и требования к определению их границ. До недавнего времени эти вопросы решали органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно с учетом исторических и иных местных традиций.
Комментируемая статья ограничивает компетенцию субъектов РФ, которые прежде закрепляли собственные критерии определения типов муниципального образования, требования к установлению и изменению границ муниципальных образований и другие вопросы территориальной организации местного самоуправления на своей территории. Например, Устав Иркутской области (ст. 44) закрепляет, что территория местного самоуправления устанавливается на основе принципов учета общественного мнения населения, размера территории и установленных нормативов обеспечения земельными ресурсами, достаточности материальных и финансовых средств для реализации задач местного самоуправления, способности местных сообществ самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет. Устав Иркутской области должен быть приведен в соответствие с комментируемой статьей.
Статья 11. Границы муниципальных образований
1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи впервые на федеральном уровне закрепляется подробный перечень требований к установлению и изменению границ муниципальных образований. Традиционно порядок установления границ муниципальных образований определялся законами субъектов РФ с учетом мнения населения соответствующей территории, а также исторических и иных местных традиций.
Комментируемый Закон допускает, что законодательный (представительный) орган субъекта РФ утверждает границы муниципальных образований в виде картографического описания, но только с учетом данных принципов территориальной организации местного самоуправления.
Комментируемая часть закрепляет следующие принципы определения границ муниципального образования.
1. Территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, т.е. не может быть территории субъекта РФ, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения.
2. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов.
Таким образом, выстраивается двухуровневая модель местного самоуправления: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями.
По мнению большинства исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти.*(23) Все это возможно в том случае, если удастся не допустить подчинение городских и сельских поселений муниципальному району, в состав которого они входят.
Комментируемый Закон однозначно предписывает закрепление территории упраздняемых поселений (см. комментарий к ст. 13.1) за муниципальными районами.
-------------------------------------------------------------------¬
¦ Виды муниципальных образований ¦
L-------------------------------------------------------------------
--------------------¬ ------------------¬ ---------------------¬
¦ ВНУТРИГОРОДСКАЯ ¦ ¦ ГОРОДСКОЙ ¦ ¦ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ¦
¦ ТЕРРИТОРИЯ ¦ ¦ ОКРУГ ¦ ¦ РАЙОН ¦
¦ ФЕДЕРАЛЬНОГО ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ЗНАЧЕНИЯ ¦ L------------------ L---------------------
¦ (Москва и ¦
¦ Санкт-Петербург) ¦ ^ ^
L-------------------- ¦ ^ ¦ ^
¦ ¦^ ¦ ¦ ^
II УРОВЕНЬ ¦ ¦¦ ¦ ¦ ¦
---------- ------------- ------- ¦ ¦Ў ----------- ¦ ¦ Ў
I УРОВЕНЬ ¦ Ў ¦ Ў
Ў Ў
--------------¬ -------------¬
¦ ¦ ¦ ¦
--+------------¬¦ --+-----------¬¦
¦ +- ¦ +-
---+------------¬ ¦ ----+-----------¬ ¦
¦ ГОРОДСКОЕ +-- ¦ СЕЛЬСКОЕ +--
¦ ПОСЕЛЕНИЕ ¦ ¦ ПОСЕЛЕНИЕ ¦
L---------------- L----------------
Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями комментируемый Закон предполагает строить не на административном подчинении, а на межмуниципальном сотрудничестве (см. комментарий к гл. 9). Комментируемый Закон также разграничивает вопросы местного значения (см. комментарий к гл. 3), объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов (см. комментарий к гл. 8) между различными типами и уровнями муниципальных образований.
Комментируемый Закон впервые вводит понятие межселенных территорий, понимая под ними территории, находящиеся вне границ поселений. Это должны быть территории с низкой плотностью населения.
3. Территорию поселения составляют следующие земли:
- исторически сложившиеся земли населенных пунктов;
- прилегающие к ним земли общего пользования;
- территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;
- рекреационные земли;
- земли для развития поселения.
Таким образом, муниципальное образование определяется как населенная территория. Следовательно, квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения.*(25)
4. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Таким образом, муниципальным образованием является исторически сложившееся поселение, в состав которого входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
5. В состав территории городского поселения могут входить:
- один город или один поселок городского типа;
- территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения;
- территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.
Данные территории должны быть внесены в генеральный план городского поселения.
6. Комментируемый Закон предусматривает два варианта территориальной организации сельского поселения, в состав которого могут входить:
- один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек);
- объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).
Численность населения является важным фактором при определении статуса муниципального образования. Комментируемый Закон вводит ограничение по численности населения, так, сельским поселением может являться один населенный пункт с численностью более 1000 человек или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью менее 1000 человек каждый.
Не менее важным фактором при определении типа муниципального образования является плотность населения. Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р. Так, например, в Саратовской области территорией с высокой плотностью населения признаны: Аркадакский, Базарно-Карабулакский, Балашовский, Балтайский, Воскресенский, Ивантеевский, Краснокутский, Марксовский, Петровский, Питерский, Романовский, Ртищевский, Саратовский, Татищевский и Энгельсский районы.
6.1. Согласно ч. 6.1 комментируемой статьи законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений.
7. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения, т.е. не является самостоятельным муниципальным образованием. Вместе с тем из этого правила возможны и исключения.
8. Законами субъекта РФ статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Данная норма позволяет сделать исключение из общего правила и при территориальной организации местного самоуправления учитывать разнообразные факторы, такие как плотность населения, территориальная доступность поселения, национальная вражда и т.п.
9. Пункт 9 комментируемой статьи утратил силу. Исключение п. 9 из части 1 комментируемой статьи является следствием преобразования ст. 13.1 и введением ст. 13.2 комментируемого Закона.
10. Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.
11. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Таким образом, комментируемый Закон определяет критерии территориальной и временной доступности муниципального образования: границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким образом, чтобы его административный центр находился в пределах "пешеходной доступности в течение рабочего дня" из любой точки поселения.
Данным критерием территориальной организации местного самоуправления предполагалось достичь максимального приближения органов местной власти к жителям муниципальных образований. Данный критерий предполагает реализацию следующих принципов:
- эффективности самоорганизации, основанной на осознании населением общих интересов и участии в их реализации;
- подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению;
- доступности органов и должностных лиц местного самоуправления для жителей в течение короткого времени.*(26)
Относительно скорости, с которой следует считать "пешеходную доступность" при реализации данной нормы разгорелись дискуссии. Большинство практиков склоняется к скорости 6 км/ч. Некоторые авторы главным в определении "пешеходной доступности" рассматривают не скорость, а расстояние и считают, что оно должно быть не более 5-7 километров.*(27)
Соответственно, границы муниципального района должны быть установлены "с учетом транспортной доступности" административного центра для жителей всех поселений, входящих в его состав. Однозначного определения "пешеходной и транспортной доступности" в настоящее время нет. При определении границ муниципальных образований на практике руководствовались не данными принципами, а сложившимся административно-территориальным устройством.
Согласно комментируемой части исключение из данного правила составляют:
- территории с низкой плотностью населения;
- отдаленные местности;
- труднодоступные местности.
В список исключений также следовало внести города федерального значения Москву и Санкт-Петербург, закрытые административные территориальные образования, наукограды, приграничные территории, для которых предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления (см. комментарий к гл. 11).
12. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения.
13. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается критерий целостности территории муниципального образования, т.е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. Кроме того, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находится внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
14. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Таким образом, распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города не осуществляется, т.к. признается нецелесообразным. Городской округ остается одноуровневым, т.е. он не входит в состав муниципального района и не содержит в своем составе самостоятельных городских и сельских поселений.
15. Границы муниципального района устанавливаются с учетом двух факторов:
- необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;
- необходимости создания условий для осуществления на всей территории муниципального района отдельных переданных государственных полномочий.
Следовательно, территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В этой связи на территории муниципального образования желательно наличие социальной и коммунальной инфраструктур, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий. Подобный критерий в качестве обязательного закреплен в некоторых законах субъектов РФ, например, в Законе Алтайского края от 29 ноября 2001 г. "О территориальном устройстве Алтайского края".
16. Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Закон 2003 г. запрещает пересечение границ соответствующих территорий: границы населенного пункта не могут пересекать границы поселений, а границы поселений соответственно не могут пересекать границы муниципального района.
Таким образом, определение территории муниципальных образований строится на следующих общих подходах:
во-первых, вся населенная территория РФ делится на муниципальные образовании;
во-вторых, в районе создается двухуровневая модель местного самоуправления;
в-третьих, при определении статуса и границ муниципального образования учитываются такие факторы, как численность и плотность населения, пешая и транспортная доступность, развитие инфраструктуры. Наличие муниципальной собственности (в отличие от Закона 1995 г.) не является обязательным условием для создания муниципального образования.
1.1. Согласно введенной части, если разделение населенных пунктов привело к несоответствию границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, нормам комментируемого Закона, то оно должно быть приведено в соответствие с комментируемым Законом.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет условия наделения городского поселения статусом городского округа.
Согласно комментируемой части на статус городского округа могут претендовать только города, где есть "сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий".
Инфраструктура составляет основу организации пространственного размещения жилой застройки, объектов муниципального хозяйства и социальной сферы на территории муниципального образования. Муниципальное хозяйство представляет собой сложный комплекс различных подотраслей, тесно связанных между собой и объединенных общей целью удовлетворения потребностей населения в муниципальных услугах. Инфраструктура муниципального образования - комплекс сооружений и коммуникаций, обеспечивающий функционирование и устойчивое развитие муниципального образования. Как правило, выделяют инженерную, транспортную, социальную, жилищную и экологическую инфраструктуры.*(28)
Городской округ представляет собой сложную социально-экономическую систему, включающую в себя следующие сферы:
а) градообразующая сфера: предприятия и организации:
- составляющие экономическую основу городского округа;
- предопределяющие облик городского округа;
- профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения;
- стиль жизни;
б) градообслуживающая сфера, в том числе инженерная и транспортная инфраструктуры, а именно: здания, сооружения, коммуникации; данная сфера обеспечивает содержание жилищного фонда, предоставляет жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие муниципальные услуги;
в) социальная инфраструктура (учреждения и организации, предоставляющие населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные муниципальные услуги).
Комментируемый Закон устанавливает особые требования к развитию инфраструктуры городского округа: ее уровень должен обеспечивать не только возможность решения вопросов местного значения (см. комментарий к ст. 16), но и осуществления отдельных переданных государственных полномочий (см. комментарий к главе 4). Под приведенное описание подходят только столицы субъектов РФ и крупнейшие районные центры.
В соответствии с комментируемой частью наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ. По Закону 1995 г. все решения о статусе муниципальных образований принимались исключительно представительным органом местного самоуправления в соответствии с интересами всего населения. Никакой другой орган местного самоуправления или орган государственной власти не вправе был решать эти вопросы.
Согласно комментируемой части при наделении городского поселения статусом городского округа субъект РФ также должен учитывать перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения. Данный генеральный план принимается представительным органом поселения в соответствии со стратегией развития муниципального района и субъекта РФ, в состав которых входит данное городское поселение. При разработке генерального плана также учитывается мнение населения, проживающего в данном городском поселении, так как в соответствии с комментируемым Законом проекты планов и программ развития муниципального образования в обязательном порядке выносятся на публичные слушания (см. комментарий к ст. 28).
Таким образом, органы государственной власти субъекта РФ в соответствии с генеральным планом самостоятельно определяют уровень развития инфраструктуры территорий, на основании чего в законодательном порядке принимается закон субъекта РФ о наделении городского поселения статусом городского округа. Согласия представительного органа муниципального образования, а также проведения местных референдумов, голосований, опросов и других форм прямого волеизъявления жителей муниципального образования по данному вопросу не требуется.
Наделение муниципальных образований любым статусом: городского поселения, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения осуществляется законами субъектов РФ.
3. Комментируемый Закон также вводит критерий определения территорий с низкой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень подобных поселений утверждается Правительством РФ. Так, 25 мая 2004 г. распоряжением Правительства РФ N 707-р были утверждены Перечни субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения. Согласно данному распоряжению к территориям с низкой плотностью населения относятся 140 районов и семь автономных округов в полном составе.
4. Частью 4 комментируемой статьи соответственно устанавливается критерий определения территорий с высокой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень подобных поселений также утвержден Правительством РФ. Согласно вышеуказанному распоряжению Правительства РФ "Об утверждении Перечней субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения" к территориям с высокой плотностью населения относятся 155 районов и девять областей в полном составе (Белгородская, Воронежская, Калининградская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Тамбовская области).
Изменения в данный перечень могут быть внесены не чаще одного раза в пять лет. Субъектом инициативы внесения изменений могут быть органы государственной власти субъектов РФ.
Статья 12. Изменение границ муниципального образования
1. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ с учетом мнения населения допускается изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Комментируемый Закон развил это конституционное положение в комментируемой статье. Следует отметить, что, в отличие от предыдущего Закона, комментируемый Закон содержит гораздо большее количество норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления.
Часть 1 комментируемой статьи впервые наделяет федеральные органы государственной власти правом выходить с инициативой изменения границ муниципального образования. С подобной инициативой теперь могут выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления и органы государственной власти РФ и ее субъектов.
В качестве основных причин, приводящих к необходимости изменения границ муниципального образования, могут быть названы государственные, муниципальные, общественные и частные интересы:
а) к государственным интересам относятся интересы РФ и субъектов РФ в обеспечении условий сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного населения, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов;
б) муниципальными интересами являются интересы в обеспечении условий устойчивого социально-экономического развития поселений и межселенных территорий, функционирования муниципальных систем инженерной и транспортной инфраструктур;
в) общественными интересами в сфере градостроительной деятельности могут быть стремления ограничить вредное воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду, улучшение экологической ситуации и т.п.
Необходимость расширения территории муниципального образования может быть также связана с экономической целесообразностью. Например, для успешного развития и функционирования муниципального образования необходимо построить крупный промышленный или сельскохозяйственные комплексы или присоединить завод по изготовлению строительных материалов, который территориально размещается в другом муниципальном образовании.*(29)
Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. В большинстве случаев вопрос об изменении границ муниципальных образований регулируется законами об административно-территориальном устройстве (например, Саратовская область). Встречаются также законы субъектов РФ о порядке образования, объединения и разделения муниципальных образований (Краснодарский край, Самарская область), о муниципальных образованиях (Владимирская область), об установлении границ муниципальных образований (Республика Башкортостан) и т.п.
Учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума. Причем, согласно комментируемому Закону, инициатива населения об изменении границ муниципального образования должна реализоваться в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Соответственно, инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Однако комментируемый Закон, как и Закон 1995 г., не определяет орган, полномочный принимать решение об изменении границ муниципального образования. В результате субъекты РФ должны самостоятельно решать данный вопрос. В большинстве законов субъектов РФ (например, Закон Белгородской области "О местном самоуправлении Белгородской области") закреплено, что границы муниципального образования, если они не совпадают с границами конкретных сельских и городских населенных пунктов, устанавливаются законодательным органом государственной власти области с учетом мнения населения.
Таким образом, процесс изменения границ муниципального образования включает в себя, как правило, следующие этапы:
- выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования;
- выявление мнения населения;
- проведение голосования;
- принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования;
- внесение изменений в устав муниципального образования;
- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Данное требование, закрепленное в ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, существовало в Законе 1995 г., а также приведено в большинстве законов субъектов РФ. Например, Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" закрепляет, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих населенных пунктов, статус которых изменяется.
Однако ни Конституция РФ, ни прежнее законодательство не закрепляли конкретных форм выявления мнения населения по данному вопросу. В отличие от них, комментируемый Закон четко определяет, что в случае изменения границ муниципальных районов, влекущего переход населенных пунктов в состав других муниципальных районов, согласие населения должно быть выражено только в двух формах:
- либо в форме голосования;
- либо на сходах граждан.
В данном случае также обязательно учитывать мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов. Так, в соответствии с Законом Свердловской области от 12 ноября 1997 г. N 62-ОЗ "О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской области" представительный орган местного самоуправления перед назначением голосования или схода граждан по вопросу изменения границ муниципального образования независимо от того, кто выступил инициатором данного изменения, направляет в Палату представителей Законодательного Собрания и в Правительство Свердловской области следующие документы:
а) решение представительного органа местного самоуправления, отражающее его мнение по вопросу об изменении границ муниципального образования;
б) пояснительную записку, в которой должны содержаться сведения о территориях, количестве городских и сельских населенных пунктов, наличии муниципальной собственности, источниках формирования бюджета, численности населения, основных социально-культурных объектах, промышленных предприятиях, строительных, транспортных, других организациях на территории муниципального образования;
в) выкопировку из схематической карты муниципального образования с указанием на ней возможных изменений.
На голосование жителей выносится один вопрос, например, о возможности разделения муниципального образования на конкретные части. В данной части Закон содержит отсылочную норму к статье, регламентирующей проведение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования (см. комментарий к ст. 24).
2.1. Часть 2.1 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Однако мнение населения муниципального образования не всегда должно быть выражено через формы прямого волеизъявления или формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Согласие населения поселений и городских округов может быть выражено представительными органами соответствующих поселений и городских округов по вопросам изменения границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов.
Соответственно мнение населения муниципальных районов выражают представительные органы муниципальных районов. По данным вопросам не требуется проведения голосования граждан. Сход граждан по этому вопросу проводится только в том случае, если в поселении с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, не создан представительный орган поселения.
3. Соответственно, в случае изменения границ поселений (влекущего переход населенных пунктов в другие поселения) также необходимо учитывать мнение населения, выраженного либо в форме голосования, либо на сходах граждан, а также мнение представительных органов соответствующих поселений.
4. В том случае, если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет переход населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и поселений, проведение местного референдума, голосования жителей или схода граждан не требуется. Мнение населения в таком случае выражает соответствующий представительный орган местного самоуправления.
Положения ч. 4 комментируемой статьи в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П "По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав ч. 4 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предполагают учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в конкретизирующих содержащуюся в ч. 4 ст. 12 комментируемого Закона норму законах субъектов РФ, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.
5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи в том случае, если численность населения сельских населенных пунктов уменьшилась более чем на 50% относительно установленных законом норм (в поселении, состоящем из одного сельского населенного пункта, численность должна составлять не менее 1000 человек, на территориях с высокой плотностью населения - не менее 3000 человек) происходит изменение границ муниципальных образований. С инициативой изменения границ муниципального образования вправе выступить:
- федеральные органы государственной власти;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- органы и должностные лица местного самоуправления.
Иные субъекты (например, население) не вправе выступать с инициативой изменения границ муниципального образования.
Статья 13. Преобразование муниципальных образований
1. В ст. 13 комментируемого Закона предусматривается возможность проведения преобразования муниципального образования. Под преобразованием муниципальных образований понимается процесс, протекающий в следующих формах:
- объединение муниципальных образований;
- разделение муниципальных образований;
- выделение территорий из муниципальных образований с целью их последующего объединения в одно новое муниципальное образование;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статуса городского округа;
- изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа.
Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Любое муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано или упразднено. В отличие от преобразования процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления (см. комментарий к ст. 13.1). Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связано с процессом установления и изменения его границ (см. комментарий к ст. 11, 12).
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами преобразования муниципальных образований:
- население муниципального образования;
- органы местного самоуправления;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- федеральные органы государственной власти.
Причем, если первые три являются традиционными субъектами, обладающими данным правом и по Закону 1995 г., то федеральные органы государственной власти впервые наделяются этим правом в соответствии с комментируемым Законом.
Предложения о преобразовании муниципальных образований хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения по данному вопросу должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума.
3. В случае, если объединение поселений не влечет изменения границ иных муниципальных образований, мнение населения выявляется путем голосования или схода граждан. Так как сходы граждан проводятся только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (см. комментарий к ст. 25), а таких муниципальных образований в РФ немного, то по вопросам изменения границ муниципального образования, как правило, проводятся только голосования граждан (см. комментарий к ст. 24).
3.1. По вопросам объединения поселения с городским округом не требуется проведения голосования граждан, так как согласие населения поселения и городского округа выражают представительные органы данных муниципальных образований. Сход граждан по этому вопросу проводится только в том случае, если в поселении с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, не создан представительный орган поселения.
Кроме этого, по вопросам объединения поселения с городским округом также требуется согласие населения муниципального района, на территории которого расположено поселение, о выделении поселения из состава района. Это согласие населения также выражает представительный орган соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром. Следовательно, необходимо будет найти новое наименование для созданного таким образом городского округа.
4. В случае, если объединение муниципальных районов не влечет изменение границ иных муниципальных образований, мнение населения выражают представительные органы каждого из объединяемых муниципальных районов. Таким образом, не требуется проведения ни местного референдума, ни голосования жителей, ни схода граждан по вопросу преобразования муниципальных образований.
5. В случае разделения поселения на несколько поселений мнение населения выявляется путем голосования или схода граждан. Комментируемый Закон содержит отсылочную норму к статье, регламентирующей проведение голосования по вопросам преобразования муниципального образования (см. комментарий к ст. 24).
6. В случае разделения муниципального района мнение населения выражает представительный орган муниципального района. По данному вопросу комментируемый Закон не требует проведения форм прямого волеизъявления жителей муниципального образования.
Таким образом, процесс преобразования муниципального образования представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:
1) выдвижение инициативы о преобразовании муниципального образования (от населения муниципального образования или органов местного самоуправления, или органов государственной власти субъектов РФ, или федеральных органов государственной власти);
2) выявление мнения населения (или на голосовании жителей, или через представительный орган муниципального образования);
3) принятие закона субъекта РФ о новом административно-территориальном устройстве;
4) внесение изменений в устав муниципального образования;
5) внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.
Следует отметить, что все муниципальные образования на территории РФ, в том числе и вновь созданные муниципальные образования, должны быть внесены в государственный реестр муниципальных образований. Порядок его ведения определен постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. N 350 "О ведении государственного реестра муниципальных образований РФ". В частности, для внесения муниципального образования в реестр глава муниципального образования представляет в Министерство юстиции РФ следующие документы:
а) заявление о внесении муниципального образования в государственный реестр, подписанное главой муниципального образования;
б) официальный текст закона субъекта РФ об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район);
в) копию устава муниципального образования, официально опубликованного (обнародованного) после его государственной регистрации;
г) копию свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.
Следует отметить, что процедура внесения муниципального образования в государственный реестр значительно упростилась. Так, в соответствии с предыдущим постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 68 "О Федеральном реестре муниципальных образований в РФ" также требовалось предоставить следующие документы:
- решение о создании муниципального образования или иной документ, подтверждающий осуществление местного самоуправления;
- протокол избирательной комиссии о результатах муниципальных выборов;
- пояснительную записку с указанием наименования муниципального образования, наименования административного центра, адреса, по которому располагаются органы местного самоуправления, состава поселений, входящих в муниципальное образование.
Внесение муниципального образования в государственный реестр подтверждается выдачей свидетельства установленного образца. Упраздненные муниципальные образования подлежат исключению из государственного реестра.
7. В соответствии с ч. 7 комментируемой статьи к преобразованию муниципального образования также относится изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа (либо лишением этого статуса). Такое преобразование, прежде всего, вызвано с созданием сложной социальной, транспортной, инженерной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ.
В случае изменения статуса городского поселения (наделение или лишение его статуса городского округа) мнение населения выявляется путем голосования (см. комментарий к ст. 24). Причем голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района (из состава которого выделяется или в состав которого включается городское поселение). Комментируемый Закон четко определяет, что при отсутствии согласия населения изменение статуса городского поселения не допускается. Согласно ч. 7 комментируемой статьи вопросы изменения статуса городского поселения должны регулироваться законами субъектов РФ.
В настоящее время в связи с проводимой реформой государственного и муниципального управления, а также финансово-экономическими преобразованиями проблема территорий муниципальных образований приобрела особую остроту. Сложность вопросов, возникающих в данной области и правовые пробелы, с которыми сталкиваются субъекты РФ, приводит к необходимости участия федерального законодателя в их решении. Поэтому комментируемый Закон предпринимает попытку прямого регулирования территориального устройства, несмотря на то, что Конституцией РФ данная сфера выведена за рамки компетенции РФ.
Изменение границ территорий муниципальных образований и их статуса в дальнейшем приводит к сложным процессам: перераспределению муниципального имущества и финансовых потоков местных бюджетов, а также к реорганизации системы органов местного самоуправления.
Статья 13.1. Упразднение поселений
1. В ст. 13.1 комментируемого Закона предусматривается возможность проведения процедуры упразднения муниципального образования. Под упразднением муниципального образования понимается утрата местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления.
Часть 1 комментируемой статьи определяет, что упразднение поселений допускается только при соблюдении следующих условий:
а) поселение должно классифицироваться как территория с низкой плотностью сельского населения. Перечень субъектов РФ и их отдельных районов, относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержден 25 мая 2004 г. распоряжением Правительства РФ N 707-р. Например, к территориям с низкой плотностью населения отнесены Республика Саха (Якутия), в Приволжском федеральном округе: в Республике Марий Эл - Килемарский и Юринский районы, в Пермской области - Горнозаводский и Красновишерский районы;
б) поселение должно располагаться в труднодоступной местности;
в) поселение должно быть малочисленным: численность населения сельского поселения должна составлять менее 100 человек, обладающих избирательным правом;
г) жители поселения должны выразить желание об упразднении поселения, а именно сход граждан должен принять решение об упразднении поселения (в подобном малочисленном поселении не создается представительный орган муниципального образования, а его функции осуществляет сход граждан).
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит перечень субъектов, которые могут выступать с инициативой об упразднении поселений:
- население муниципального образования (данная инициатива оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении (см. комментарий к ст. 25);
- органы и должностные лица местного самоуправления (данная инициатива оформляется решением представительного органа муниципального района, на территории которого находится данное поселение);
- органы государственной власти субъекта РФ (данная инициатива оформляется решением законодательного органа государственной власти субъекта РФ);
- федеральные органы государственной власти (данная инициатива оформляется решением соответствующих федеральных органов государственной власти).
Упразднение поселений осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти, и органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать решение об упразднении поселения.
Таким образом, процесс упразднения поселения представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:
- выдвижение инициативы об упразднении поселения (от населения поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти);
- выявление мнения населения поселения (или на сходе жителей или через представительный орган поселения);
- принятие закона субъекта РФ об упразднении поселения;
- внесение изменений в устав муниципального района;
- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.
Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на проведение процедуры упразднения муниципального образования. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Статья 13.2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях
1. В ст. 13.2 комментируемого Закона предусматривается возможность создания на основе населенных пунктов на межселенных территориях вновь образованных поселений и закреплена процедура принятия такого решения. Кроме того, комментируемой статьей расширяется компетенция сходов граждан (см. комментарий к ст. 25).
Под межселенной территорией комментируемый Закон понимает территорию, находящуюся вне границ поселений (см. комментарий к ст. 2). Часть 1 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами создания вновь образованных поселений на межселенных территориях:
- население, проживающее в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях;
- органы и должностные лица местного самоуправления;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- федеральные органы государственной власти.
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти, органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать подобного решения.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района.
В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Таким образом, процесс создания вновь образованного поселения на межселенной территории представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:
- выдвижение инициативы о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;
- выявление мнения населения, проживающего в данном населенном пункте (на сходе граждан);
- выявление мнения населения муниципального района (через представительный орган муниципального района);
- принятие закона субъекта РФ о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;
- внесение изменений в устав муниципального района;
- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.
Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на процедуру создания вновь образованного поселения на межселенной территории. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в следующих случаях:
а) в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования;
б) в период кампании местного референдума.
Статья 14. Вопросы местного значения поселения
1. Правовые нормы, содержащиеся в гл. 3 комментируемого Закона, развивают конституционные положения, закрепленные в ст. 130 и 132. Часть 1 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Введя понятие вопросов местного значения, Конституция РФ закрепила основы компетенции местного самоуправления и в ст. 132 предоставила органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Сфере компетенции местного самоуправления посвящена также ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления. Согласно п. 1 ст. 4 Хартии основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Пункт 2 ст. 4 предусматривает полную свободу действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа.
Комментируемый Закон под вопросами местного значения понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ч. 1 ст. 2).
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в ст. 6 предусматривал перечень из 30 вопросов местного значения, единый для всех видов муниципальных образований. Комментируемый Федеральный закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления (поселение, муниципальный район, городской округ), а также устанавливает полномочия органов местного самоуправления по их решению. Соответствующие вопросы местного значения подробнее регламентируются в отраслевом законодательстве.
2. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень вопросов местного значения поселения, как городского, так и сельского.
Пункт 1 ч. 1 комментируемой статьи корреспондирует ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
К бюджетным полномочиям муниципальных образований ст. 9 БК РФ, в частности, относит:
- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
- установление, детализацию и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к местному бюджету;
- в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
- иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления поселений наряду с указанными полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.
В развитие рассмотренных положений в комментируемом пункте предусматривается также контроль за исполнением местного бюджета. Местному бюджету посвящены ст. 52, 53, 55, 57-59, 65 и другие.
3. Пункт 2 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона соответствует положениям ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Согласно ст. 12 НК РФ местными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.
В соответствии с ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона установление, изменение и отмена местных налогов и сборов находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов осуществляется в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Согласно п. 1 ст. 4 НК РФ исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
К местным налогам в настоящее время относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц (ст. 15 НК РФ). Эти налоги устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих поселений (межселенных территориях), городских округов. Земельный налог и налог на имущество физических лиц вводятся в действие и прекращают действовать на территориях поселений (межселенных территориях), городских округов в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах. Не могут устанавливаться местные налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ (ст. 12 НК РФ).
4. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Праву муниципальной собственности посвящена ст. 215 ГК РФ. Согласно п. 1 ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Статья 125 ГК РФ устанавливает, что от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы местного самоуправления. В случаях и порядке, установленных нормативными правовыми актами, участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени муниципального образования по специальному поручению органов местного самоуправления могут также юридические лица и граждане.
В соответствии с ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, разграничивается положениями ст. 50 комментируемого Закона.
Отношения, возникающие в связи с отчуждением из муниципальной собственности недвижимого имущества, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства на 5 августа 2008 г., в том числе особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого имущества, до 1 июля 2010 г. регулируются Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ".
5. В отношении электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в настоящее время применяются Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307. Данные Правила регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.
Органы местного самоуправления создают предприятия и учреждения, в собственности, полном хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры и в обязанности которых входит предоставление потребителю коммунальных услуг, либо выступают заказчиками на оказание соответствующих услуг.
Определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона).
6. Действующая редакция п. 5 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона введена Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". В Законе в качестве владельцев автомобильных дорог установлены исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством РФ.
К собственности поселения относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Автомобильными дорогами общего пользования местного значения поселения признаются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения поселения может утверждаться органом местного самоуправления поселения.
К полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности согласно ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" относятся:
- осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;
- разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения;
- принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения и о прекращении такого использования;
- определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
- утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения;
- осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;
- определение размера вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
- установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
- использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством РФ, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения;
- утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;
- осуществление иных полномочий, отнесенных Законом, другими федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления.
7. Пункт 6 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона предполагает несколько направлений деятельности, предусмотренных в развитие положений ст. 40 Конституции РФ, согласно которым органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере регулируется ЖК РФ.
Так, в соответствии со ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
- содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
- используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;
- в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;
- стимулируют жилищное строительство;
- обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
- обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
- обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.
Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений закреплены в ст. 14 ЖК РФ. К ним относятся:
- учет муниципального жилищного фонда;
- установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
- определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;
- предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;
- согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;
- признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;
- осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
- определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;
- иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ.
Вопросы обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, находят отражение, в первую очередь, в перечне мероприятий Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675. Организационные мероприятия по исполнению государственных обязательств по обеспечению жильем включают создание единой системы предоставления за счет средств федерального бюджета социальных выплат на приобретение жилья категориям граждан, установленным федеральным законодательством, с использованием механизма предоставления государственных жилищных сертификатов. В развитие указанных положений Программы принято постановление Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы", утверждающее Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации данной подпрограммы.
Возможность создания местных внебюджетных фондов в целях развития жилищного строительства, общие принципы их формирования и использования установлены в постановлении Правительства РФ от 15 июня 1994 г. N 664 "Об утверждении Примерного порядка формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства". Основными задачами формирования таких фондов являются создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу; поддержка участия граждан в финансировании строительства или приобретения жилья; развитие конкуренции в сфере жилищного строительства.
Средства фондов формируются за счет следующих источников:
- добровольных взносов предприятий, организаций, общественных объединений и граждан РФ, а также иностранных юридических и физических лиц;
- целевых кредитов под гарантии органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления в пределах их компетенции;
- дивидендов, получаемых от операций с ценными бумагами, приобретенными на временно свободные средства фондов;
- платы за инжиниринговые, информационные и другие услуги, оказываемые службами фондов;
- иных доходов в соответствии с законодательством РФ.
Средства фондов расходуются по следующим направлениям:
- строительство жилищного фонда социального использования;
- инженерная подготовка территорий под новое жилищное строительство;
- строительство и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства;
- строительство объектов социальной инфраструктуры;
- социальная поддержка малоимущих групп населения для оплаты строительства, приобретения и содержания жилья;
- развитие производственной базы домостроения;
- приобретение ценных бумаг, в том числе государственных, с целью получения доходов, направляемых на развитие жилищного строительства;
- другие мероприятия, направленные на реализацию жилищной программы.
8. Для организации транспортного обслуживания населения органы местного самоуправления могут создавать транспортные предприятия и учреждения. Создавая условия для предоставления транспортных услуг населению, органы местного самоуправления согласовывают маршруты и графики движения для пассажирских перевозок, а также тарифы на транспортное обслуживание населения. В некоторых субъектах РФ принимаются законы, регулирующие порядок осуществления транспортного обслуживания населения, к примеру, Закон Республики Татарстан от 13 ноября 2006 г. N 70-ЗРТ "Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан", Закон Краснодарского края от 7 июля 1999 г. N 193-КЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае", Закон Новгородской области от 2 апреля 2003 г. N 136-ОЗ "Об организации обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом и городским электрическим транспортом в Новгородской области".
9. Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма установлены Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму". Под противодействием терроризму в указанном Законе понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по:
а) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);
б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);
в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
Правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности РФ определяются Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". В целях противодействия экстремистской деятельности органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности.
Согласно положениям указанных Законов органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму и участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своих полномочий.
10. В соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно:
а) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;
б) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;
в) осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;
г) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
д) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
е) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов РФ;
ж) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;
з) создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Органы местного самоуправления содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.
11. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" под первичными мерами пожарной безопасности понимает реализацию принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.
Согласно ст. 19 указанного Закона к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся:
- создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
- создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;
- оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;
- организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;
- принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;
- включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
- оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
- установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:
- создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
- включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
- оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
- установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.
12. Пункт 10 ч. 1 комментируемой статьи содержит, по сути, несколько вопросов местного значения, которые регулируются различными отраслевыми нормативными правовыми актами.
Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" в ч. 1 ст. 6 устанавливает, что при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи - сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи.
В постановлении Правительства РФ от 9 июня 1995 г. N 578 "Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи РФ" органам местного самоуправления рекомендовано в пределах своих полномочий оказывать содействие предприятиям, учреждениям и организациям, в ведении которых находятся линии и сооружения связи, линии и сооружения радиофикации, в предупреждении повреждений этих линий и сооружений, а также в обеспечении обязательного выполнения всеми юридическими и физическими лицами требований Правил охраны линий и сооружений связи РФ.
Закрепляя предметы ведения органов местного самоуправления в области почтовой связи, Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" установил, что органы местного самоуправления:
- оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают предложения данных организаций о выделении нежилых помещений или строительстве зданий для размещения отделений почтовой связи и других объектов почтовой связи;
- способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населенные пункты в установленные контрольные сроки;
- оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении почтовых ящиков на территории муниципального образования, контролируют обеспечение организациями, эксплуатирующими жилые дома, собственниками жилых домов сохранности и поддержания в исправном состоянии абонентских почтовых шкафов и почтовых абонентских ящиков.
Органы местного самоуправления также вправе вносить в органы государственной власти субъектов РФ предложения о развитии сети почтовой связи на территории муниципального образования.
Что касается сферы общественного питания, торговли и бытового обслуживания, то органы местного самоуправления в пределах своих полномочий планируют развитие данной сферы, обеспечивают рациональное размещение сети розничной торговли и общественного питания на территории муниципального образования. Они организуют эксплуатацию объектов торгового, бытового обслуживания, общественного питания, находящихся в муниципальной собственности, обеспечивают закупку, хранение, переработку и продажу сельскохозяйственной продукции. Режим работы муниципальных организаций торговли, бытового обслуживания устанавливается органами местного самоуправления.*(30)
13. В соответствии с п. 2 ст. 15 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" органы местного самоуправления обеспечивают:
а) финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов муниципальных библиотек;
б) реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание.
Органы местного самоуправления не вправе принимать решения и осуществлять действия, которые влекут ухудшение материально-технического обеспечения действующих библиотек, находящихся на бюджетном финансировании, их перевод в помещения, не соответствующие требованиям охраны труда, хранения библиотечных фондов и библиотечного обслуживания (п. 3 ст. 15 Закона).
Органы местного самоуправления поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, могут присваивать ведущей универсальной библиотеке соответствующего поселения статус центральной районной библиотеки. Органы местного самоуправления могут учреждать специальные центральные библиотеки по отраслевому принципу и по обслуживанию особых групп пользователей библиотек (детского и юношеского возраста, слепых и слабовидящих и других) (ст. 20 указанного Закона).
14. Полномочия органов местного самоуправления поселения в области культуры установлены Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-I "Основы законодательства РФ о культуре". Например, к полномочиям органов местного самоуправления поселения в области культуры ст. 40 Закона относит:
- организацию библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения;
Статья 40 Закона закрепляет также полномочия в области культуры органов местного самоуправления муниципального района и городского округа.
В соответствии со ст. 30 Закона органы местного самоуправления в целях обеспечения общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан в соответствии со своей компетенцией обязаны:
- поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами;
- создавать условия для всеобщего эстетического воспитания и массового начального художественного образования, прежде всего посредством гуманитаризации всей системы образования поддержки и развития сети специальных учреждений и организаций - школ искусств, студий, курсов, любительского искусства (самодеятельного художественного творчества), а также сохранения бесплатности для населения основных услуг общедоступных библиотек;
- способствовать развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры;
- осуществлять свой протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения;
- публиковать для сведения населения ежегодные данные о социокультурной ситуации.
Органы местного самоуправления не вмешиваются в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры, за исключением случаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии.
Органы местного самоуправления могут выступать учредителями организаций культуры в соответствии с законодательством РФ и в пределах своей компетенции.
Муниципальные организации культуры вправе вести предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством РФ. При организации платных мероприятий организации культуры могут устанавливать льготы для детей дошкольного возраста, учащихся, инвалидов, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Порядок установления льгот для организаций культуры, находящихся в ведении органов местного самоуправления, определяется органами местного самоуправления.
15. Рассматриваемая сфера регулируется не только "Основами законодательства РФ о культуре", но также и Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ".
Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления.
Под объектами культурного наследия местного (муниципального) значения в Законе понимаются объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.
Под государственной охраной объектов культурного наследия в Законе понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.
К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся:
1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов;
2) государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;
3) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения.
Одним из важных полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных в указанном Законе, является установление нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в пределах их компетенции порядка осуществления финансирования мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия за счет средств, получаемых от использования находящихся в муниципальной собственности объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, и (или) выявленных объектов культурного наследия.
Объекты культурного наследия местного (муниципального) значения включаются в реестр федеральным органом охраны объектов культурного наследия по представлению органов государственной власти субъекта РФ на основании принятого ими и согласованного с органами местного самоуправления решения о включении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр.
Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр определяется законом субъекта РФ.
16. Полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере предусмотрены, но не регламентируются подробно Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-I "Основы законодательства РФ о культуре".
Вопросы сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов регулируются Федеральным законом от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах". Однако данный Закон не предусматривает полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере.
17. Деятельность органов местного самоуправления в сфере физической культуры и спорта сосредоточена на уровне поселений и регламентируется Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в РФ".
В целях решения вопросов местного значения по обеспечению условий для развития на территориях муниципальных образований физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурных мероприятий, физкультурно-оздоровительных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований к полномочиям органов местного самоуправления, согласно ст. 9 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в РФ", относятся:
а) определение основных задач и направлений развития физической культуры и спорта с учетом местных условий и возможностей, принятие и реализация местных программ развития физической культуры и спорта;
б) популяризация физической культуры и спорта среди различных групп населения;
в) организация проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а также организация физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан;
г) утверждение и реализация календарных планов физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;
д) организация медицинского обеспечения официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;
е) содействие обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении на территориях муниципальных образований официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий;
ж) осуществление иных установленных в соответствии с законодательством РФ и уставами муниципальных образований полномочий.
Органы местного самоуправления также имеют право:
а) утверждать порядок формирования спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов, осуществлять их обеспечение;
б) участвовать в организации и проведении межмуниципальных, региональных, межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнований и учебно-тренировочных мероприятий спортивных сборных команд РФ и спортивных сборных команд соответствующего субъекта РФ, проводимых на территориях муниципальных образований;
в) оказывать содействие субъектам физической культуры и спорта, осуществляющим свою деятельность на территориях муниципальных образований.
Органы местного самоуправления также создают условия для развития физической культуры и спорта по месту жительства и месту отдыха граждан, в том числе путем привлечения специалистов в области физической культуры и спорта; способствуют интеграции инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в систему физической культуры, физического воспитания и спорта посредством физкультурно-спортивных организаций; организуют проведение физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий с участием инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, создают детско-юношеские спортивно-адаптивные школы, адаптивные детско-юношеские клубы физической подготовки.
18. Главный государственный санитарный врач РФ в постановлении от 17 мая 2001 г. N 14 "О введении в действие санитарных правил" установил, что к местам массового отдыха населения следует относить территории, выделенные в генпланах городов, схемах районной планировки и развития пригородной зоны, решениях органов местного самоуправления для организации курортных зон, размещения санаториев, домов отдыха, пансионатов, баз туризма, дачных и садово-огородных участков, организованного отдыха населения (городские пляжи, парки, спортивные базы и их сооружения на открытом воздухе).
Полномочия органов местного самоуправления при решении такого вопроса местного значения как создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения устанавливаются различными нормативными правовыми актами, в числе которых Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ.
19. Правовое регулирование такого вопроса местного значения как формирование архивных фондов поселения осуществлялось нормативными правовыми актами субъектов РФ до принятия Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в РФ".
Под архивным фондом в Законе понимается совокупность архивных документов, исторически или логически связанных между собой.
К полномочиям муниципального образования в области архивного дела Закон относит:
а) хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов:
- органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек;
- муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений;
б) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность РФ, субъектов РФ, иных муниципальных образований.
Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
К муниципальной собственности относятся архивные документы:
а) органов местного самоуправления и муниципальных организаций;
б) хранящиеся в муниципальных архивах, музеях и библиотеках (за исключением архивных документов, переданных в эти архивы, музеи и библиотеки на основании договора хранения без передачи их в собственность).
При этом разграничение собственности между муниципальными образованиями, муниципальным образованием и субъектом РФ на архивные документы, созданные до образования, объединения, разделения или изменения статуса муниципальных образований и хранящиеся в муниципальных архивах, должно осуществляться в соответствии с законодательством субъекта РФ.
Архивные документы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не подлежат приватизации, не могут быть объектом продажи, мены, дарения, а также иных сделок, могущих привести к их отчуждению, если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральными законами.
Управление архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют органы местного самоуправления. Муниципальные (за исключением структурных подразделений органов местного самоуправления) архивы вправе осуществлять приносящую доход деятельность постольку, поскольку это предусмотрено их учредительными документами, служит и соответствует достижению целей, ради которых они созданы, а также покрывать свои расходы за счет иных поступлений, разрешенных законодательством РФ.
Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ.
В Законе также предусмотрены обязанности органов местного самоуправления по комплектованию архива.
20. Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора отнесена к полномочиям органов местного самоуправления поселений Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
Закон также устанавливает, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
Для осуществления сбора и вывоза бытовых отходов и мусора могут создаваться муниципальные предприятия и учреждения, а также размещаться муниципальные заказы.
21. Вопросы организации благоустройства и озеленения территории поселения решаются органами местного самоуправления самостоятельно. В некоторой степени они затрагиваются в Градостроительном кодексе РФ (см. комментарий к п. 20 ч. 1 данной статьи).
Полномочия, связанные с использованием, охраной, защитой, воспроизводством городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, устанавливаются ЛК РФ. На основании и во исполнение ЛК РФ, других нормативных правовых актов органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.
Полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений установлены в ст. 84 ЛК РФ. К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся:
1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;
2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;
3) установление ставок платы за единицу объема древесины;
4) разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов;
5) осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством РФ.
22. Большинство из содержащихся в п. 20 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона вопросов регулируется Градостроительным кодексом РФ. Полномочия органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности закреплены в ст. 8. К ним относятся:
а) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;
б) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;
в) утверждение правил землепользования и застройки поселений;
г) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;
д) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений;
е) принятие решений о развитии застроенных территорий.
Документами территориального планирования муниципальных образований являются:
а) схемы территориального планирования муниципальных районов;
б) генеральные планы поселений;
в) генеральные планы городских округов.
Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с Положением о Министерстве регионального развития РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. N 40) таковым является Министерство регионального развития РФ.
Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2007 г. N 178 также утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ и проектов документов территориального планирования муниципальных образований.
Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.
Требования к содержанию генеральных планов поселений установлены в ст. 23 Градостроительного кодекса РФ.
Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.
Реализация генерального плана поселения осуществляется на основании плана реализации генерального плана поселения, который утверждается главой местной администрации поселения, реализация генерального плана городского округа - на основании плана реализации генерального плана городского округа, который утверждается главой местной администрации городского округа, в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующего генерального плана.
В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Градостроительный кодекс РФ регулирует также вопросы, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, архитектурно-строительным проектированием, строительством, реконструкцией объектов капитального строительства.
В соответствии с положениями ст. 11 ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В целях охраны земель разрабатываются местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.
23. Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов в поселении осуществляется муниципальными предприятиями и учреждениями либо предприятиями иных форм собственности на основе заключенных с органами местного самоуправления договоров.
24. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения регулируются Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".
Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
Законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные данным Законом, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Органами местного самоуправления устанавливаются требования к качеству предоставляемых услуг по погребению, по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ, а также с органами государственной власти субъектов РФ определяется стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению.
Решение о создании мест погребения принимается органом местного самоуправления, на территории которого они создаются.
Выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения.
Деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.
При нарушении санитарных и экологических требований к содержанию места погребения органы местного самоуправления обязаны приостановить или прекратить деятельность на месте погребения и принять меры по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека, а также по созданию нового места погребения.
Создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий.
Существуют общественные кладбища, погребение на которых может осуществляться с учетом вероисповедальных, воинских и иных обычаев и традиций. Они предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.
Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. Деятельность общественных кладбищ на территориях сельских поселений может осуществляться гражданами самостоятельно.
В ведении органов местного самоуправления могут также находиться стены скорби и крематории.
Перед проведением любых работ на территориях боевых действий, концентрационных лагерей и возможных захоронений жертв массовых репрессий органы местного самоуправления обязаны провести обследование местности в целях выявления возможных неизвестных захоронений.
При обнаружении старых военных и ранее неизвестных захоронений органы местного самоуправления обязаны обозначить и зарегистрировать места захоронения, а в необходимых случаях организовать перезахоронение останков погибших.
Для осуществления общественного контроля за деятельностью в сфере похоронного дела при органах местного самоуправления могут создаваться попечительские (наблюдательные) советы по вопросам похоронного дела. Порядок формирования и полномочия попечительских (наблюдательных) советов по вопросам похоронного дела определяются органами местного самоуправления.
25. Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны определены в п. 2 ст. 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне". Органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:
а) проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;
б) проводят подготовку и обучение населения в области гражданской обороны;
в) поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;
г) проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
д) проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;
е) создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.
Полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера устанавливаются в ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (см. комментарий к п. 8 ч. 1 комментируемой статьи).
26. Пункт 24 ч. 1 комментируемой статьи корреспондирует положениям Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей". В соответствии со ст. 7 Закона по решению органов местного самоуправления в них создаются профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования.
В состав аварийно-спасательных служб входят органы управления указанных служб, аварийно-спасательные формирования и иные формирования, обеспечивающие решение стоящих перед аварийно-спасательными службами задач. Кроме того, в состав аварийно-спасательных служб могут входить научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения по подготовке спасателей, учреждения по подготовке поисковых собак и организации по производству аварийно-спасательных средств.
Состав и структуру аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований определяют создающие их органы местного самоуправления исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также требований законодательства РФ.
Основными задачами аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, которые в обязательном порядке возлагаются на них, являются:
а) поддержание органов управления, сил и средств аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований в постоянной готовности к выдвижению в зоны чрезвычайных ситуаций и проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций;
б) контроль за готовностью обслуживаемых объектов и территорий к проведению на них работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций;
в) ликвидация чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых объектах или территориях.
27. Согласно п. 3 ст. 6 Водного кодекса РФ использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.
Согласно постановлению Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта РФ после их согласования с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту РФ, Министерством природных ресурсов РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более 1 месяца.
Согласно ст. 27 Водного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:
а) владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;
б) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;
в) осуществление мер по охране таких водных объектов;
г) установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.
28. Полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере определены Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".
Под курортом местного значения в Законе понимается освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в ведении органов местного самоуправления.
Согласно ст. 6 Закона к полномочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов относятся:
а) представление в органы исполнительной власти субъекта РФ предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;
б) участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного назначения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов);
в) контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции;
г) участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов;
д) ведение реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, включая санаторно-курортные организации.
29. В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий осуществляется в том числе и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно ст. 16 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель", органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами могут осуществлять следующие полномочия в области мелиорации земель:
- владение, пользование и распоряжение мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности;
- обеспечение защиты окружающей среды при проведении мелиорации земель на соответствующих территориях;
- координация и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель.
Полномочия органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства установлены Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ". К таковым относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе:
а) формирование и осуществление муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей;
б) анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований;
в) формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечение ее деятельности;
г) содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций;
д) образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления.
Деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами (муниципальный контроль), регулируется Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:
а) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;
б) принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля;
в) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ;
г) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий.
30. Комментируя полномочия органов местного самоуправления по решению такого вопроса местного значения как организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении, следует отметить, что Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" не предусматривает полномочий органов местного самоуправления, что позволяет сделать вывод о неразвитости правовой базы для муниципальной политики по данному вопросу местного значения. Тем не менее некоторые полномочия органов местного самоуправления установлены Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ". Так, согласно ст. 12 Закона, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществляют мероприятия по обеспечению прав детей на отдых и оздоровление, сохранению и развитию учреждений, деятельность которых направлена на отдых и оздоровление детей.
Кроме того, ст. 13 Закона гарантирует, что принятие органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.
Порядок изменения назначения имущества, которое является муниципальной собственностью (земельные участки, здания, строения и сооружения, оборудование и иное имущество) и возникновение, обособление или приобретение которого связано с целями образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, социальной защиты и социального обслуживания детей, устанавливается органами местного самоуправления при условии предварительного создания (приобретения, изменения назначения) имущества, достаточного для обеспечения указанных целей.
В случае создания в поселении муниципальных органов по делам молодежи, последние становятся элементом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Согласно ст. 17 Закона органы по делам молодежи в пределах своей компетенции:
а) участвуют в разработке и реализации целевых программ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
б) осуществляют организационно-методическое обеспечение и координацию деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, находящихся в их ведении социальных учреждений, клубов и иных учреждений;
в) оказывают содействие детским и молодежным общественным объединениям, социальным учреждениям, фондам и иным учреждениям и организациям, деятельность которых связана с осуществлением мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
г) участвуют в порядке, установленном законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, в финансовой поддержке на конкурсной основе общественных объединений, осуществляющих меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
д) участвуют в организации отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних.
31. Полномочия органов местного самоуправления поселения в качестве собственника водного объекта регулируются Водным кодексом РФ.
Согласно ст. 8 Водного кодекса РФ в собственности муниципального образования может находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию, если иное не установлено федеральными законами.
Право собственности на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. Они могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
На основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:
1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.
На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, водные объекты, находящиеся в собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:
1) обеспечения обороны страны и безопасности государства;
2) сброса сточных вод и (или) дренажных вод;
3) строительства причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;
4) создания стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов, искусственных земельных участков на землях, покрытых поверхностными водами;
5) строительства гидротехнических сооружений, мостов, а также подводных и подземных переходов, трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов;
6) разведки и добычи полезных ископаемых;
7) проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;
8) подъема затонувших судов;
9) сплава древесины в плотах и с применением кошелей;
10) забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ);
11) организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.
Предоставление водных объектов, находящихся собственности муниципальных образований, или частей таких водных объектов в пользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий.
Собственники водных объектов, согласно ст. 39 Водного кодекса РФ, водопользователи при использовании водных объектов имеют право:
1) самостоятельно осуществлять использование водных объектов;
2) осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах;
3) пользоваться иными предусмотренными Водным кодексом РФ, другими федеральными законами правами.
Собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны:
1) не допускать нарушения прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинения вреда окружающей среде;
2) содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения;
3) информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах;
4) своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах;
5) вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти;
6) выполнять иные предусмотренные Водным кодексом РФ, другими федеральными законами обязанности.
К полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений в области водных отношений, кроме полномочий собственника, относится предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований. Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется гражданам органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации.
32. Правовое регулирование решения такого вопроса местного значения как осуществление муниципального лесного контроля и надзора в настоящее время, по сути, ограничивается статьей 98 ЛК РФ, которая содержит ссылку на осуществление муниципального лесного контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов в соответствии с комментируемым Законом. Вместе с тем, нормативные акты, определяющие порядок осуществления муниципального лесного контроля и надзора, принимаются в некоторых муниципальных образованиях. Так, например, решением Совета депутатов городского округа Железнодорожный Московской области от 19 ноября 2008 г. N 20/52 принято Положение о порядке осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (муниципального лесного контроля и надзора) на территории города Железнодорожного. В Положении установлены цели и задачи муниципального лесного контроля и надзора, функции муниципальных лесных инспекторов, осуществляющих муниципальный лесной контроль и надзор, порядок организации и осуществления муниципального лесного контроля и надзора, права и обязанности лиц, осуществляющих муниципальный лесной контроль и надзор, права и обязанности лиц, в отношении которых проводится муниципальный лесной контроль и надзор.
33. Законодательным Собранием Краснодарского края 15 октября 2002 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ внесен проект Федерального закона "Об участии граждан РФ в охране общественного порядка", предусматривающий следующие формы участия граждан в охране общественного порядка:
1) индивидуальное участие:
а) непосредственная реализация гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств;
б) содействие органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений;
в) внештатное сотрудничество граждан с органами внутренних дел;
г) участие в деятельности общественного пункта охраны порядка;
д) оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством;
2) коллективное участие:
а) членство или участие в деятельности общественных объединений, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел;
б) работа в составе народной дружины.
Данный законопроект был отклонен Государственной Думой 16 сентября 2005 г. В настоящее время положения об участии населения в деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка в поселениях принимаются на уровне поселений или муниципальных районов, к примеру, в Республике Хакасия, Костромской области, Новгородской области, Омской области, Челябинской области, Ханты-Мансийском АО.
3. Части 1.1. и 2 комментируемой статьи признаны утратившими силу Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Содержавшиеся в них положения нашли отражение во введенной указанным Законом ст. 14.1.
Статья 14.1. Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений
1. Статьи 14.1, 15.1 и 16.1 были введены Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий" и исходят, в первую очередь, из практики муниципальной деятельности. Они касаются тех вопросов, которые обладают одной или несколькими из следующих особенностей:
а) в силу сложности решения и (или) в силу социальной значимости для государства были исключены из перечня вопросов местного значения;
б) не могут по своей природе являться вопросами местного значения, но их решение затруднительно без привлечения органов местного самоуправления;
в) осуществляются на практике органами местного самоуправления в значительной части муниципальных образований.
2. Органы местного самоуправления вправе создавать музеи. Особенности правового положения музейного фонда РФ, а также особенности создания и правовое положение музеев в РФ определены в Федеральном законе от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде РФ и музеях в РФ". Согласно ст. 6 Закона музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда РФ, могут находиться, в том числе и в муниципальной собственности.
3. Вопросы участия органов местного самоуправления в решении вопросов, предусмотренных п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, в некоторой степени урегулированы Законом РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в РФ". В ст. 7.2 Закона установлено, что органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.
Органы местного самоуправления также могут оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан.
В соответствии со ст. 24 Закона проведение оплачиваемых общественных работ организуется органами службы занятости в целях обеспечения временной занятости населения. Под общественными работами понимается трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу.
К общественным работам не относится деятельность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также их квалифицированных и ответственных действий в кратчайшие сроки.
Право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев.
Участие граждан в общественных работах допускается только с их согласия. При направлении на общественные работы учитываются состояние здоровья, возрастные, профессиональные и другие индивидуальные особенности граждан.
Положение об организации общественных работ утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время действует Положение об организации общественных работ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. N 875.
В указанном постановлении органам местного самоуправления рекомендовано разработать территориальные (районные, городские) программы развития общественных работ и формирование на их базе системы организации временных рабочих мест.
Проведение оплачиваемых общественных работ организуется органами исполнительной власти субъектов РФ, которым переданы для осуществления полномочия РФ в области содействия занятости населения. Вместе с тем, органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы.
Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости ежегодно принимают решения об организации общественных работ и определяют объемы и виды общественных работ, исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры конкретной территории с учетом количества и состава незанятого населения, проводят работу по информированию незанятого населения о порядке организации общественных работ и условиях участия в этих работах.
Отношения между органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами службы занятости и организациями регулируются договорами о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ.
4. В соответствии с положениями Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 в случае, если в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте нет нотариуса, соответственно глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения или глава местной администрации муниципального района и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления муниципального района имеют право совершать следующие нотариальные действия:
а) удостоверять завещания;
б) удостоверять доверенности;
в) принимать меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости управлению им;
г) свидетельствовать верность копий документов и выписок из них;
д) свидетельствовать подлинность подписи на документах.
Законодательными актами РФ главам местных администраций поселений и специально уполномоченным должностным лицам местного самоуправления поселений, главам местных администраций муниципальных районов и специально уполномоченным должностным лицам местного самоуправления муниципальных районов может быть предоставлено право на совершение иных нотариальных действий.
Порядок совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, главами местных администраций муниципальных районов и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления муниципальных районов устанавливается Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий, утверждаемой Министерством юстиции РФ. В настоящее время действует Инструкция о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, утвержденная приказом Минюста РФ от 27 декабря 2007 г. N 256.
5. Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ опека и попечительство исключены из перечней вопросов местного значения муниципального района и городского округа, а оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения исключено из перечня вопросов местного значения поселения. Вместе с тем очевидно, что эффективное решение вопросов, связанных с конкретными жизненными ситуациями на местах, невозможно без привлечения органов местного самоуправления. Этим же Законом внесены изменения в ст. 34 ГК РФ, устанавливающие, что органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ.
В качестве одной из задач государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" устанавливает обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.
Деятельность органов опеки и попечительства по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, осуществляется в том числе и во взаимодействии с органами местного самоуправления.
6. Финансирование и софинансирование органами местного самоуправления капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года осуществляется, в частности, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 323-ФЗ "О порядке определения минимального объема долевого финансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, в том числе с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья, за счет средств бюджетов субъектов РФ и (или) средств местных бюджетов в 2009 году и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". По рассматриваемому вопросу органами местного самоуправления могут приниматься муниципальные целевые программы.
7. Право органов местного самоуправления создавать условия для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения, корреспондирует положениям Федерального закона от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии".
Национально-культурная автономия - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
Национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной. Местные национально-культурные автономии граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности.
Национально-культурная автономия имеет право получать поддержку со стороны органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры; обращаться в органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы.
Органы местного самоуправления могут передавать национально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям муниципальное имущество в собственность или аренду в порядке, установленном законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
При органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов устанавливается нормативными правовыми актами муниципальных образований.
Так, согласно постановлению мэрии города Новосибирска от 26 декабря 2005 г. N 1501 "О Консультативном совете по делам национально-культурных автономий и организаций при мэрии Новосибирска" Консультативный совет по делам национально-культурных автономий и организаций при мэрии Новосибирска является коллегиальным совещательным органом при рассмотрении вопросов, возникающих в сфере деятельности национально-культурных автономий и других общественных организаций, представляющих интересы этнических общностей. Он организует свою деятельность на принципах взаимного доверия, сотрудничества, равноправия, гласности, законности и действует на общественных началах. Совет создается и прекращает свою деятельность на основании постановления мэра, срок его полномочий четыре года.
Основными задачами Консультативного совета являются:
а) содействие сохранению исторически сложившегося на территории города Новосибирска многонационального общества, его духовно-нравственного потенциала, традиций и обычаев;
б) содействие национально-культурным автономиям и организациям в решении вопросов сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;
в) создание благоприятных условий для деятельности национально-культурных автономий и организаций в городе Новосибирске.
В состав совета включаются представители структурных подразделений мэрии, национально-культурной автономии или общественной организации, представляющей интересы этнической общности и являющейся юридическим лицом, председатель Ассоциации национально-культурных автономий и национальных организаций города Новосибирска и Новосибирской области "Содружество", а также представители администраций районов города, ученые и общественные деятели.
8. В настоящее время федеральное законодательство не предусматривает более подробное регулирование полномочий органов местного самоуправления по оказанию содействия национально-культурному развитию народов РФ и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения.
9. Пункт 8 ч. 1 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. N 222-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием организации местного самоуправления".
Согласно ст. 1 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ" под мобилизационной подготовкой в РФ понимается комплекс мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, подготовке органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, подготовке Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время в соответствии с Федеральным законом "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ специальных формирований к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ" органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия и функции в области мобилизационной подготовки:
1) организуют и обеспечивают через соответствующие органы мобилизационную подготовку и мобилизацию;
2) руководят мобилизационной подготовкой муниципальных образований и организаций, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения;
3) обеспечивают исполнение Федерального закона "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ", нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ в области мобилизационной подготовки и мобилизации;
4) разрабатывают мобилизационные планы;
5) проводят мероприятия по мобилизационной подготовке экономики муниципальных образований;
6) проводят во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти мероприятия, обеспечивающие выполнение мобилизационных планов;
7) заключают договоры (контракты) с организациями о поставке продукции, проведении работ, выделении сил и средств, об оказании услуг в целях обеспечения мобилизационной подготовки и мобилизации муниципальных образований;
8) при объявлении мобилизации проводят мероприятия по переводу экономики муниципальных образований на работу в условиях военного времени;
9) в случае несостоятельности (банкротства) организаций, имеющих мобилизационные задания (заказы), принимают меры по передаче этих заданий (заказов) другим организациям, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения;
10) оказывают содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации, включая:
а) организацию в установленном порядке своевременного оповещения и явки граждан, подлежащих призыву на военную службу по мобилизации, поставки техники на сборные пункты или в воинские части, предоставление зданий, сооружений, коммуникаций, земельных участков, транспортных и других материальных средств в соответствии с планами мобилизации;
б) организацию и обеспечение воинского учета и бронирования на период мобилизации и на военное время граждан, пребывающих в запасе и работающих в органах местного самоуправления и организациях, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, обеспечение представления отчетности по бронированию в порядке, определяемом Правительством РФ;
в) организацию в установленном порядке своевременного оповещения и явки граждан, входящих в состав аппарата усиления военных комиссариатов. Под аппаратом усиления военных комиссариатов понимаются граждане, участвующие на договорной основе в работе по обеспечению оповещения, призыва и отправки мобилизационных ресурсов в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования, органы и специальные формирования. Порядок создания и работы аппарата усиления военных комиссариатов устанавливается Положением о военных комиссариатах, утверждаемым Президентом РФ и иными нормативными правовыми актами РФ;
11) вносят в органы государственной власти предложения по совершенствованию мобилизационной подготовки и мобилизации.
При этом органы исполнительной власти субъектов РФ координируют и контролируют проведение органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществляют методическое обеспечение этих мероприятий.
Должностные лица органов местного самоуправления и организаций несут персональную ответственность за исполнение возложенных на них обязанностей в области мобилизационной подготовки и мобилизации в соответствии с законодательством РФ, создают необходимые условия работникам мобилизационных органов для исполнения возложенных на них обязанностей.
Мобилизационные органы органов местного самоуправления, их структура и штаты создаются и определяются решениями местного самоуправления в зависимости от объема мобилизационных заданий или задач по проведению мероприятий по переводу экономики муниципальных образований на работу в условиях военного времени.
10. Пункт 9 ч. 1 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ".
Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ" содержит, по сути, лишь косвенные упоминания о деятельности органов местного самоуправления в сфере туристской деятельности РФ, которые позволяют сделать вывод о том, что:
а) органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения, осуществляющие деятельность по организации путешествий в пределах территории РФ по установленным государством ценам в целях решения социальных задач (ст. 4.1. Закона);
б) органы местного самоуправления принимают в соответствии с федеральными законами решения, подтверждающие наличие обстоятельств, свидетельствующих о возникновении в стране (месте) временного пребывания туристов (экскурсантов) угрозы безопасности их жизни и здоровья, а равно опасности причинения вреда их имуществу, необходимые туристу (экскурсанту) и (или) туроператору (турагенту) при расторжении договора о реализации туристского продукта или его изменении в судебном порядке (ст. 14 Закона).
Вполне закономерно, что, будучи экономически заинтересованными в развитии туризма на территории муниципальных образований, органы местного самоуправления могут принимать муниципальные программы развития туризма, участвовать в реализации соответствующих государственных программ, содействовать проведению мероприятий, направленных на развитие туристической деятельности, которые проводятся органами государственной власти и организациями.
11. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает критерии возможного принятия органами местного самоуправления обязательств по решению вопросов, которые не являются вопросами местного значения и не являются переданными отдельными государственными полномочиями.
Эти вопросы соответствуют одному из следующих требований:
а) установлены в ч. 1 комментируемой статьи;
б) установлены каким-либо федеральным законом, являются государственными полномочиями, и данный федеральный закон предусматривает участие органов местного самоуправления в их осуществлении (за исключением отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления в соответствии со ст. 19 комментируемого Закона);
в) не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований (поселений, муниципального района, городского округа), не отнесены к компетенции органов государственной власти; не исключены из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Полномочие по решению вопросов, которые не являются вопросами местного значения и не являются переданными отдельными государственными полномочиями, осуществляется органами местного самоуправления в добровольном порядке, т.к. закреплено комментируемой статьей как право, а не как обязанность органов местного самоуправления. Решение таких вопросов возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, в которые не включаются субвенции и дотации, предоставляемые из федерального и регионального бюджетов.
На сегодняшний момент нахождение дополнительных вопросов для решения органами местного самоуправления, соответствующих указанным критериям, на практике представляется затруднительным.
12. Федеральным законом от 28 ноября 2009 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в часть вторую комментируемой статьи было внесено изменение, уточняющее порядок финансирования вопросов, право на решение которых имеют органы местного самоуправления поселений.
Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района
1. Часть 1 ст. 15 комментируемого Закона устанавливает перечень вопросов местного значения муниципального района.
В целом положения п. 1 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона аналогичны п. 1 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона.
Вместе с тем ст. 9 БК РФ устанавливает дополнительные полномочия, отнесенные к ведению муниципального района:
а) установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов РФ в бюджеты муниципальных районов;
б) установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
в) определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 комментируемого Закона, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
г) составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.
Кроме того, финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района могут осуществляться отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения.
2. В настоящее время, согласно положениям НК РФ, местные налоги и сборы зачисляются в бюджеты поселений. Об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов муниципального района также см. комментарий к п. 2 ч. 1 ст. 14.
3. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, разграничивается положениями ст. 50 комментируемого Закона. О владении, пользовании и распоряжении имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, также см. комментарий к п. 3 ч. 1 ст. 14.
4. В ведении муниципального района находится только электро- и газоснабжение поселений. Органы местного самоуправления муниципального района ответственны за организацию соответствующих коммуникаций между поселениями в границах района. Об организации в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений также см. комментарий к п. 4 ч. 1 ст. 14.
5. Действующая редакция п. 5 ч. 1 комментируемой статьи введена Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ".
К собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог местного значения поселений, частных автомобильных дорог.
Автомобильными дорогами общего пользования местного значения муниципального района являются автомобильные дороги общего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения поселений, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района.
О дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществлении иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ также см. комментарий к п. 5 ч. 1 ст. 14.
6. В ведении муниципального района находится создание условий для предоставления транспортных услуг и организация транспортного обслуживания населения только между поселениями в границах муниципального района. О данном вопросе местного значения муниципального района также см. комментарий к п. 7 ч. 1 ст. 14.
7. Об участии органов местного самоуправления муниципального района в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района см. комментарий к п. 7.1 ч. 1 ст. 14.
8. Об участии органов местного самоуправления муниципального района в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района см. комментарий к п. 8 ч. 1 ст. 14.
9. Согласно абзацу 2 ч. 3 ст. 83 Закона п. 8 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. В настоящее время закон, регламентирующий полномочия органов местного самоуправления в области организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией, не принят.
10. Комментируемый Закон не устанавливает компетенции поселения по охране окружающей среды. В ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрены вопросы местного значения, аналогичные установленным в рассматриваемой сфере комментируемым Законом.
Кроме того, согласно ст. 55 Закона органы местного самоуправления при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.
В соответствии со ст. 10 Закона управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" радиационная безопасность обеспечивается, в том числе осуществлением органами местного самоуправления мероприятий по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности. При планировании и проведении мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, принятии решений в области обеспечения радиационной безопасности, анализе эффективности указанных мероприятий органами местного самоуправления проводится оценка радиационной безопасности (ч. 1 ст. 13 Закона).
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" закрепляет, что органы местного самоуправления могут устанавливать иные, помимо перечисленных в Законе, категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).
Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.
Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями.
Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" в ст. 6 регламентирует полномочия органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов. К ним относятся:
а) представление в органы исполнительной власти субъекта РФ предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;
б) участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного назначения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов);
в) контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции;
г) участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов;
д) ведение реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, включая санаторно-курортные организации.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" в ст. 9 устанавливает полномочия органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории. К полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся:
а) делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;
б) принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы;
в) организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;
г) организация по требованию населения общественных экологических экспертиз;
д) информирование федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования;
е) информирование органов прокуратуры, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и органов государственной власти субъектов РФ о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы;
ж) осуществление в соответствии с законодательством РФ иных полномочий в данной области.
Органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов имеют право:
а) получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы;
б) направлять в письменной форме федеральным органам исполнительной власти в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
11. Положения п. 11 ч. 1 комментируемой статьи развивают положения ст. 43 Конституции РФ, гарантирующей общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
Комментируемый Закон сосредотачивает все функции местного самоуправления в сфере образования на уровне муниципального района:
а) организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам;
б) организацию предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района;
в) организацию отдыха детей в каникулярное время.
Основные полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере установлены Федеральным закон от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании".
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования относятся:
1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
2) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования;
3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
5) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.
В субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области образования устанавливаются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Органы местного самоуправления городских округов имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений. Органы местного самоуправления муниципальных районов вправе осуществлять функции учредителя муниципальных высших учебных заведений, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г.
Органы местного самоуправления организуют и координируют методическую, диагностическую и консультативную помощь семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому.
Органом местного самоуправления устанавливается порядок создания, реорганизации, ликвидации муниципальных образовательных учреждений.
Муниципальные органы управления образованием могут создаваться и действовать по решению соответствующих органов местного самоуправления.
Муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах своих полномочий.
Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ).
Учредитель или органы местного самоуправления вправе приостановить предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, если она идет в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу.
Что касается организации отдыха детей в каникулярное время, постановлением Правительства РФ от 5 марта 2008 г. N 148 "Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в 2008-2010 годах" органам местного самоуправления в пределах своей компетенции с участием профсоюзных и иных общественных объединений рекомендовано:
а) предусматривать меры по организации отдыха и оздоровления детей в региональных программах социально-экономического развития, разрабатывать целевые программы организации отдыха и оздоровления детей, предусмотрев в них мероприятия по развитию материально-технической базы загородных оздоровительных лагерей;
б) сохранять и развивать инфраструктуру детского отдыха и оздоровления, шире использовать базу санаторно-курортных, лечебно-профилактических организаций, образовательных учреждений, учреждений социального обслуживания населения, профсоюзов и иных организаций для отдыха и оздоровления детей;
в) уделять особое внимание организации отдыха, оздоровления и занятости детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также реализации мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе по созданию в период школьных каникул для детей в возрасте от 14 до 17 лет (включительно) специализированных лагерей, проведению целевых смен, расширению возможностей для их временной занятости;
г) создавать условия для обеспечения безопасности жизни и здоровья детей, предупреждения детского травматизма, безопасности дорожного движения в период школьных каникул, особое внимание уделяя организации полноценного питания детей, соблюдению требований противопожарной безопасности в организациях отдыха и оздоровления детей, санитарно-эпидемиологических требований к устройству, содержанию и организации режима работы загородных стационарных организаций отдыха и оздоровления детей;
д) предусматривать для организованных групп детей льготное культурно-экскурсионное и транспортное обслуживание, а также использование спортивных учреждений;
е) обеспечивать установленные меры безопасности при организации перевозок детей к местам отдыха и обратно с учетом дальности перевозок и времени суток, а также в период пребывания детей в организациях отдыха и оздоровления;
ж) осуществлять без взимания платы приемку организаций отдыха и оздоровления детей, проведение профилактических осмотров персонала, направляемого для работы в указанных организациях, и медицинских осмотров несовершеннолетних при оформлении временной занятости в летний период;
з) осуществлять мониторинг отдыха и оздоровления детей, в том числе эффективности деятельности организаций отдыха и оздоровления детей различных форм собственности.
12. Пункт 12 ч. 1 комментируемой статьи развивает положение ст. 41 Конституции РФ, предусматривающей, что медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно.
Комментируемый Закон закрепляет все полномочия местного самоуправления в сфере здравоохранения на уровне муниципального района по организации оказания:
а) скорой медицинской помощи,
б) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических стационарно-поликлинических и больничных учреждениях,
в) медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.
Полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере устанавливаются Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-I.
В соответствии со ст. 8 Основ к ведению органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан относятся:
а) формирование органов, уполномоченных на осуществление управления муниципальной системой здравоохранения; развитие организаций муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности;
б) организация оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, в том числе формирование муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских организациях;
в) организация обеспечения учреждений муниципальной системы здравоохранения лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами;
г) создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан;
д) регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности заболеваний, представляющих опасность для окружающих;
е) санитарно-гигиеническое просвещение населения.
Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов вправе создать службу неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений.
Согласно ст. 11 Основ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается проведением государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюдением санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, системой государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также комплексом других организационных, правовых и экономических мер в соответствии с санитарным законодательством РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами.
Статья 13 Основ устанавливает муниципальную систему здравоохранения, к которой органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами.
Органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере здравоохранения, несут ответственность в пределах своей компетенции.
Финансовое обеспечение деятельности организаций муниципальной системы здравоохранения является расходным обязательством муниципального образования.
В учреждениях государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, а также в учреждениях системы социальной защиты населения медицинскими, социальными работниками и иными специалистами оказывается медико-социальная помощь, которая включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая выплату пособия по временной нетрудоспособности.
Каждый гражданин имеет право по медицинским показаниям на бесплатные консультации по вопросам планирования семьи, наличия социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, по медико-психологическим аспектам семейно-брачных отношений, а также на медико-генетические, другие консультации и обследования в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения с целью предупреждения возможных наследственных заболеваний у потомства.
Каждая женщина в период беременности, во время и после родов обеспечивается специализированной медицинской помощью в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.
Учреждениями муниципальной системы здравоохранения обеспечивается первичная медико-санитарная помощь, которая является основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинского обслуживания и включает: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; медицинской профилактики важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; проведение других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства.
Скорая медицинская помощь оказывается учреждениями и подразделениями скорой медицинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения бесплатно в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения.
Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной) гражданам РФ и иным лицам, находящимся на ее территории, в соответствии с Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан является расходным обязательством муниципального образования.
13. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" относит к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Органы местного самоуправления муниципального района реализуют указанные полномочия самостоятельно или заключают договоры на осуществление деятельности по утилизации и переработке отходов.
14. Полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения регулируются Градостроительным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве". О полномочиях органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения, закрепленных в п. 15 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона, также см. комментарий к п. 20 ч. 1 ст. 14.
Полномочия органов местного самоуправления муниципального района в области градостроительной деятельности закреплены в ст. 8 Градостроительного кодекса РФ. К ним относятся:
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов;
2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий;
3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий;
4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территории, за исключением случаев, Градостроительным кодексом РФ;
5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях;
6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов.
Требования к содержанию схемы территориального планирования муниципального района, порядок подготовки и утверждения схемы, особенности согласования проекта схемы закреплены в ст. 19-21 Градостроительного кодекса РФ. Схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района. Реализация схемы территориального планирования муниципального района осуществляется на основании плана реализации схемы территориального планирования муниципального района, который утверждается главой местной администрации муниципального района в течение трех месяцев со дня утверждения такой схемы. Проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до ее утверждения и размещается на официальном сайте муниципального района (при наличии официального сайта муниципального района) в сети "Интернет". Утвержденная схема также размещается на указанном сайте.
Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" устанавливает требования к землеустроительной документации, к которой согласно ст. 19 указанного Закона относится схема землеустройства муниципальных образований
15. Под рекламной конструкцией в Федеральном законе от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" понимаются щиты, стенды, строительные сетки, перетяжки, электронные табло, воздушные шары, аэростаты и иные технические средства стабильного территориального размещения.
Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством РФ. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается представительными органами муниципальных образований.
Разрешения, выданные органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа с нарушением требований рассматриваемого Закона, подлежат аннулированию на основании предписания антимонопольного органа.
Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа не вправе требовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, а также взимать помимо государственной пошлины дополнительную плату за подготовку, оформление, выдачу разрешения и совершение иных связанных с выдачей разрешения действий.
Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.
Решение в письменной форме о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче должно быть направлено органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа заявителю в течение двух месяцев со дня приема от него необходимых документов. Заявитель, не получивший в указанный срок от органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа решения в письменной форме о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче, в течение трех месяцев вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании бездействия соответствующего органа местного самоуправления незаконным.
Решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по следующим основаниям:
1) несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента;
2) несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме территориального планирования или генеральному плану;
3) нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;
4) нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа;
5) нарушение требований законодательства РФ об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ, их охране и использовании;
6) нарушение требований, установленных ч. 5.1-5.7 и 9.1 ст. 19 Федерального закона "О рекламе".
В случае отказа органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в выдаче разрешения заявитель в течение трех месяцев со дня получения решения об отказе в выдаче разрешения вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании такого решения незаконным.
Разрешение выдается органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа на каждую рекламную конструкцию на срок действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. В разрешении указываются владелец рекламной конструкции, собственник земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, тип рекламной конструкции, площадь ее информационного поля, место установки рекламной конструкции, срок действия разрешения, орган, выдавший разрешение, номер и дата его выдачи, иные сведения.
Органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа решение об аннулировании разрешения принимается:
1) в течение месяца со дня направления ему владельцем рекламной конструкции уведомления в письменной форме о своем отказе от дальнейшего использования разрешения;
2) в течение месяца с момента направления ему собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, документа, подтверждающего прекращение договора, заключенного между таким собственником или таким владельцем недвижимого имущества и владельцем рекламной конструкции;
3) в случае, если в течение года со дня выдачи разрешения рекламная конструкция не установлена;
4) в случае, если рекламная конструкция используется не в целях распространения рекламы, социальной рекламы;
5) в случае, если разрешение выдано лицу, заключившему договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, с нарушением требований либо результаты аукциона или конкурса признаны недействительными в соответствии с законодательством РФ;
6) в случае нарушения требований, установленных ч. 9.1 и 9.3 ст. 19 Федерального закона "О рекламе".
Решение об аннулировании разрешения может быть обжаловано в суд или арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его получения.
В случае аннулирования разрешения или признания его недействительным владелец рекламной конструкции, либо собственник, или иной законный владелец соответствующего недвижимого имущества, к которому такая конструкция присоединена, обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца и удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней.
Согласно Федеральному закону от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона "О рекламе" разрешение на распространение наружной рекламы, выданное органом местного самоуправления муниципального района до 1 июля 2006 г., признается разрешением на установку рекламной конструкции, а решение о его аннулировании или признании его недействительным может быть принято по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О рекламе".
16. Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в РФ" определяет муниципальный архив как структурное подразделение органа местного самоуправления муниципального района, городского округа или муниципальное учреждение, создаваемое этим органом, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда РФ, а также других архивных документов.
Статья 13 указанного Закона обязывает органы местного самоуправления муниципального района и городского округа создавать архивы в целях хранения, комплектования, учета и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов.
Законом орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.
О других полномочиях в рассматриваемой сфере см. комментарий к п. 17 ч. 1 ст. 14.
17. Вопросы организации ритуальных услуг, содержания межпоселенческих мест захоронения на территории муниципального района регулируются аналогично рассматриваемым в комментарии к п. 22 ч. 1 ст. 14.
18. В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи. О полномочиях органов местного самоуправления муниципального района в рассматриваемой сфере также см. комментарий к п. 10 ч. 1 ст. 14.
19. Вопросы организации библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектования и обеспечения сохранности их библиотечных фондов регулируются аналогично рассматриваемым в комментарии к п. 11 ч. 1 ст. 14.
20. Полномочия органов местного самоуправления муниципального района в области культуры установлены Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-I "Основы законодательства РФ о культуре". К таковым относятся:
а) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;
б) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
в) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района.
Другие вопросы деятельности органов местного самоуправления в данной сфере рассмотрены в комментарии к п. 12 ч. 1 ст. 14.
21. О создании органами местного самоуправления муниципального района условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района, см. комментарий к п. 13.1 ч. 1 ст. 14.
22. Порядок решения предусмотренного п. 20 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона вопроса местного значения более подробно рассматривается в комментарии к ст. 60.
23. Об организации и осуществлении мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера см. комментарий к п. 23 ч. 1 ст. 14.
24. О создании, развитии и обеспечении охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района см. комментарий к п. 27 ч. 1 ст. 14.
25. Об организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района, см. комментарий к п. 8 ч. 1 ст. 14.1.
26. Об осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья см. комментарий к п. 26 ч. 1 ст. 14.
27. О создании условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширении рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействии развитию малого и среднего предпринимательства см. комментарий к п. 28 ч. 1 ст. 14.
28. Об обеспечении условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района см. комментарий к п. 14 ч. 1 ст. 14.
29. Об организации и осуществлении мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью см. комментарий к п. 30 ч. 1 ст. 14.
30. Об осуществлении органами местного самоуправления муниципального района полномочий, предусмотренных в п. 28 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона см. комментарий к п. 31 ч. 1 ст. 14. Также следует иметь в виду, что ст. 27 Водного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов в области водных отношений, помимо полномочий собственника, рассмотренных в комментарии к п. 31 ч. 1 ст. 14, относит установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд.
31. Органы местного самоуправления муниципальных районов помимо вопросов местного значения, установленных ч. 1 комментируемой статьи, решают вопросы местного значения поселений на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями. Комментируемая часть включает в компетенцию органов местного самоуправления муниципальных районов полномочия по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов на указанных территориях.
32. Делегирование полномочий, осуществляемое на всех уровнях власти, находит отражение в комментируемом Законе, в том числе и применительно к полномочиям органов местного самоуправления различных уровней. В комментируемой части речь идет о возможности передачи части своих полномочий как органами местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления входящих в район поселений, так и наоборот. Переданные полномочия осуществляются за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета одного муниципального образования в бюджет другого в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Основанием для передачи полномочий является соглашение, заключенное между органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. В части 4 комментируемой статьи содержатся требования к соглашениям о передачи части полномочий:
а) срочность соглашения;
б) обязательность содержания в нем положений, устанавливающих основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, а также порядок определения ежегодного объема указанных в комментируемой части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий;
в) обязательность предусмотрения финансовых санкций за неисполнение соглашения.
Представительным органом муниципального образования могут быть предусмотрены случаи и установлен порядок использования органами местного самоуправления собственных материальных ресурсов и финансовых средств при осуществлении рассматриваемых полномочий.
Стоит отметить, что включение в состав финансовой помощи, учитываемой при установлении ограничений, не только субвенций, но и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями между муниципальными районами и поселениями, было произведено на основании Федерального закона от 28 ноября 2009 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Статья 15.1. Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов
1. Большинство вопросов, на решение которых в контексте комментируемой статьи имеют право органы местного самоуправления муниципального района, во многом аналогичны соответствующим вопросам, закрепленным за органами местного самоуправления поселений.
При этом в ч. 1 ст. 15.1 комментируемого Закона не включены следующие вопросы, в решении которых целесообразно участие органов местного самоуправления, наиболее приближенных к населению:
а) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса;
б) осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.;
в) участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;
В то же время органам местного самоуправления муниципального района предоставлено право решения двух вопросов, не включенных в перечень, установленный для поселений:
1) Создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи. Данные положения корреспондируют ст. 8 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-I.
Согласно ст. 38 Основ первичная медико-санитарная помощь является основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинской помощи и включает: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; медицинскую профилактику важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое просвещение населения; проведение других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства.
Первичная медико-санитарная помощь оказывается в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), врачами-специалистами, а также соответствующим средним медицинским персоналом.
В целях повышения эффективности оказания гражданам первичной медико-санитарной помощи при острых заболеваниях и обострении хронических заболеваний, не требующих срочного медицинского вмешательства, в структуре медицинских учреждений муниципальной системы здравоохранения может создаваться служба неотложной медицинской помощи.
2) Осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года. Аналогичная норма приведена в ст. 31 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании". Также согласно Федеральному закону от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют управление высшими учебными заведениями, находящимися в ведении муниципальных районов по состоянию на 31 декабря 2008 года, а также вправе осуществлять реорганизацию и ликвидацию указанных высших учебных заведений. Данный Закон регулирует и другие отношения в области организации высшего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях.
2. О решении органами местного самоуправления муниципального района вопросов, указанных в ч. 2 комментируемой статьи см. комментарий к ч. 2 ст. 14.1 комментируемого Закона.
Стоит отметить, что Федеральным законом от 28 ноября 2009 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в часть вторую комментируемой статьи было внесено изменение, уточняющее порядок финансирования вопросов, право на решение которых имеют органы местного самоуправления муниципальных районов.
Статья 16. Вопросы местного значения городского округа
Комментируемая статья устанавливает перечень вопросов местного значения городского округа, объединяющий вопросы местного значения поселения и муниципального района, что обусловлено статусом городского округа. Указанные вопросы местного значения подробно рассматриваются в комментарии к ст. 14 и ст. 15.
Статья 16.1. Права органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа
1. Вопросы, на решение которых в контексте комментируемой статьи имеют право органы местного самоуправления городских округов, представляют собой совокупность вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления поселений муниципальных районов.
В то же время перечень вопросов, установленный для органов местного самоуправления городского округа, обладает спецификой: указанным органам предоставлено право создания муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования.
При этом установленное в ст. 31 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" право органов местного самоуправления городских округов предполагает не только создание, но и реорганизацию и ликвидацию муниципальных высших учебных заведений. Согласно Федеральному закону от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" муниципальные высшие учебные заведения создаются, реорганизуются и ликвидируются органами местного самоуправления городских округов в соответствии с законодательством в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. Данный Закон регулирует и другие отношения в области организации высшего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях.
Федеральным законом от 28 ноября 2009 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в часть вторую комментируемой статьи было внесено изменение, уточняющее порядок финансирования вопросов, право на решение которых имеют органы местного самоуправления городских округов.
Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
1. Вопросы местного значения являются одной из составляющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями.
Часть 1 комментируемой статьи содержит перечень полномочий органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, которыми они обладают с целью решения вопросов местного значения.
Пункт 1 ч. 1 комментируемой статьи закрепляет одно из важнейших полномочий органов местного самоуправления, формирующее основу муниципального правотворчества. Часть 10 ст. 35 комментируемого Закона относит принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Подробнее устав муниципального образования и другие муниципальные правовые акты рассматриваются в комментарии к ст. 44, 46-48.
2. Официальной символике муниципального образования посвящен комментарий к ст. 9.
3. Вопросы создания муниципальных предприятий и учреждений, финансирования муниципальных учреждений рассматриваются в комментарии к ст. 51. Муниципальному заказу посвящен комментарий к ст. 54.
4. Часть 10 ст. 35 комментируемого Закона относит определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
5. Пункт 5 ч. 1 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" в ст. 5 регулирует полномочия органов местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.
Органы местного самоуправления регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80 процентов (в натуральном выражении) товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса, а также регулируют тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организации коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги организации коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.
Представительные органы муниципальных образований осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок:
а) утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;
б) утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
в) устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.
Органы местного самоуправления осуществляют также следующие полномочия в указанной области:
а) определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса;
б) устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;
в) согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса;
г) утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
д) рассматривают проекты инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
е) осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей;
ж) устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта РФ для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение;
з) публикуют информацию о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ;
и) участвуют в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры;
к) заключают с организациями коммунального комплекса договоры в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющие условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;
л) осуществляют мониторинг выполнения производственных программ и инвестиционных программ;
м) привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;
н) принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий, установленных Федеральным законом "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", которые обязательны для исполнения организациями коммунального комплекса;
о) запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса, предусмотренную Федеральным законом "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и нормативными правовыми актами РФ.
6. Вопросы организационного и материально-технического обеспечения подготовки и проведения муниципальных выборов рассматриваются в комментарии к ст. 23, местного референдума - ст. 22, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования - ст. 24.
7. Часть 10 ст. 35 Закона относит принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В настоящее время действует Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования, утвержденная постановлением Госкомстата РФ от 9 января 1998 г. N 2 на основании постановления Правительства РФ от 28 октября 1995 г. N 1044 "О развитии системы муниципальной статистики".
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2004 г. N 307-р в ноябре 2005 г. принято постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 670 "О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования". На основании данного постановления Федеральной службой государственной статистики издан приказ от 29 декабря 2008 г. N 329 "Об утверждении форм федерального статистического наблюдения для организации федерального статистического наблюдения за состоянием экономики и социальной сферы муниципального образования на 2009 год".
8. Опубликование муниципальных правовых актов является необходимым условием вступления их в силу. В первую очередь с этой целью органы местного самоуправления учреждают печатные средства массовой информации. Согласно ст. 12 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" не требуется регистрация средств массовой информации, учреждаемых органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. В качестве учредителя орган местного самоуправления утверждает устав редакции и (или) заключает договор с редакцией средства массовой информации (главным редактором).
Учредитель вправе обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сообщение или материал от его имени (заявление учредителя). Максимальный объем заявления учредителя определяется в уставе редакции, ее договоре либо ином соглашении с учредителем. Учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных указанным Законом, уставом редакции, договором между учредителем и редакцией. Учредитель может выступать в качестве редакции, издателя, распространителя, собственника имущества редакции.
9. Органы местного самоуправления осуществляют международные и внешнеэкономические связи исключительно в соответствии с федеральными законами. Аналогичные положения содержит Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности". Согласно ст. 8.1. внешнеторговая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с законодательством РФ, а согласно ст. 11 муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами.
10. С целью повышения качества муниципального правотворчества, оптимизации и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления кадровыми службами органов местного самоуправления и муниципальных учреждений должны планироваться мероприятия, направленные на подготовку, переподготовку и повышение квалификации персонала. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ" в ст. 5 в качестве одного из путей обеспечения взаимодействия муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ предусматривает единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих.
Согласно ст. 32 Закона повышение квалификации муниципальных служащих является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы.
Следует отметить, что положения п. 8.1 ч. 1 ст. 17 комментируемого Закона распространяются, помимо муниципальных служащих, на выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований и работников муниципальных учреждений.
11. Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" перечень полномочий был дополнен еще одним пунктом (п. 8.2 ч. 1 ст. 17 комментируемого Закона). Таким образом, в настоящее время в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления:
- утверждают и реализовывают муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
- организуют проведение энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования;
- организуют и проводят иные мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.
Указанный Закон был принят в целях создания правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Ведь повышение энергоэффективности, переход к рациональной модели потребления ресурсов является одним из приоритетов в модернизации российской экономики - на это указал Президент РФ Дмитрий Медведев в послании к Федеральному Собранию РФ.*(31)
12. Перечень полномочий органов местного самоуправления, содержащийся в комментируемой статье, не является исчерпывающим. Другие полномочия органов местного самоуправления устанавливаются комментируемым Законом и иными федеральными законами.
13. Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий" в ст. 17 комментируемого Закона введена ч. 1.1, которая установила необходимую ясность в дискуссии о соотношении вопросов местного значения и полномочий по их решению, а также норм комментируемого Закона и отраслевых законодательных актов, устанавливающих указанные полномочия. Перечень полномочий органов местного самоуправления, предусмотренный комментируемой статьей, не является исчерпывающим. Ссылки на федеральные законы, данные в ходе комментария, свидетельствуют о масштабной и последовательной работе законодателя по закреплению полномочий органов местного самоуправления в законодательных актах, регулирующих весь спектр направлений государственного регулирования различных сфер жизнедеятельности населения.
Исходя из содержания комментируемой части, законами субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться исключительно в случаях, когда это прямо предусмотрено комментируемым Законом и отраслевым законодательством.
14. Часть 2 комментируемой статьи впервые законодательно закрепляет возможность привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для муниципального образования работ для решения вопросов местного значения. Действие комментируемых норм распространяется только на поселения и городские округа.
Органы местного самоуправления принимают решение о привлечении населения к выполнению таких работ в соответствии с уставом муниципального образования. Следовательно, устав должен содержать соответствующие положения, развивающие комментируемую часть, в том числе основания и порядок принятия такого решения, способ доведения его до сведения населения, порядок участия граждан в выполнении работ. Муниципальные правовые акты не могут предусматривать санкции за отказ граждан от выполнения работ.
К вопросам местного значения, для решения которых могут проводиться социально значимые работы, относятся:
а) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма;
б) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
в) обеспечение первичных мер пожарной безопасности; создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения;
г) организация благоустройства и озеленения территории, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий;
д) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;
е) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.
Закон относит к социально значимым только те работы, которые не требуют специальной профессиональной подготовки. Комментируемая часть прямо указывает лишь на один вид таких работ - дежурство.
Важными представляются требования Закона о возможности привлечения к выполнению социально значимых работ на безвозмездной основе исключительно совершеннолетних трудоспособных жителей муниципального образования и только в свободное от основной работы или учебы время.
Установление ограничений на сроки и продолжительность социально значимых работ является, вероятно, некоторой гарантией от злоупотребления рассматриваемым институтом со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления.
Поскольку рассматриваемые работы не подпадают под действие трудового законодательства, следует более подробно урегулировать порядок осуществления гражданами социально значимых работ муниципальными правовыми актами.
В настоящее время соответствующие правовые акты действуют во многих муниципальных образованиях. Так, Порядок привлечения граждан к выполнению социально значимых для города Омска работ, утвержденный постановлением мэра г. Омска от 22 июня 2006 г. N 188-П, содержит примерный перечень социально значимых работ, требования к их организации и проведению, среди которых установлены полномочия администраций административных округов города:
а) принимать заявки от жителей города Омска на участие в выполнении социально значимых работ;
б) осуществлять регистрацию участников социально значимых работ;
в) организовывать проведение инструктажа по технике безопасности;
г) осуществлять непосредственный контроль за ходом выполнения социально значимых работ;
д) предоставлять в управление информационной политики Администрации города Омска информацию о ходе проведения социально значимых работ.
Согласно Порядку привлечения граждан к выполнению социально значимых работ в городе Пскове, утвержденному решением Псковской городской Думы от 28 марта 2008 г. N 371, закрепляет цели привлечения местного населения к выполнению социально значимых работ:
а) удовлетворение потребностей местного населения в создании и (или) поддержании безопасных условий жизнедеятельности и благоприятной среды обитания;
б) повышение уровня социальной активности и социальной ответственности местного населения;
в) наиболее эффективное решение вопросов местного значения в интересах населения города Пскова;
г) достижение максимальных социальных и экономических результатов участия местного населения в социально значимых работах при минимизации затрат.
Решение о привлечении местного населения к участию в социально значимых работах в г. Пскове может быть принято главой администрации города на основании индивидуального или коллективного обращения граждан, проживающих на территории города, обращающихся с инициативой организации социально значимых работ с привлечением к участию в них местного населения и изъявляющих готовность в них участвовать, либо Главой города по собственной инициативе, исходя из необходимости работ в целях решения вопросов местного значения.
15. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает определенные гарантии самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов и их защиты от возможного давления со стороны органов и должностных лиц другого муниципального образования. Данные положения соответствуют норме, содержащейся в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения и не исключают возможности сотрудничества между муниципальными образованиями на паритетной основе.
Статья 18. Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления
1. Перечни вопросов местного значения, установленные в ст. 14-16 комментируемого Закона, могут быть при необходимости изменены, дополнены, уточнены исключительно федеральным законом о внесении изменений или дополнений в комментируемый Закон. Закрепленные в комментируемом Законе вопросы местного значения не могут изменяться ни отраслевыми федеральными законами, ни законодательством субъектов РФ. Устанавливаемые законодательством любого уровня полномочия органов местного самоуправления должны соответствовать положениям ст. 14-16 комментируемого Закона. По смыслу соответствующих положений ст. 14.1, 15.1, 16.1 органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не включенные в указанные перечни, однако это не должно пониматься как дополнение перечня вопросов местного значения.
Рассматривая в контексте данной статьи положения ст. 14-16 комментируемого Закона, следует отметить, что отраслевые законы, напрямую регулирующие компетенцию органов местного самоуправления, принимаются и в субъектах РФ. Примерами таких законов являются действующие на сегодняшний момент Закон Республики Бурятия от 1 февраля 1996 г. N 246-I "О культуре", Закон Республики Алтай от 4 ноября 1994 г. N 6-15 "Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Алтай", Закон Чувашской Республики от 3 мая 2001 г. N 10 "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Чувашской Республике", Закон Краснодарского края от 7 июля 1999 г. N 193-КЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае", Закон Ставропольского края от 19 июня 1996 г. N 13-КЗ "Об энергосбережении и повышении эффективности использования топлива и энергии", Закон Белгородской области от 10 июля 2007 г. N 133 "О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области", Закон Воронежской области от 9 декабря 2002 г. N 77-ОЗ "О здравоохранении в Воронежской области", Закон Калужской области от 8 июня 1998 г. N 7-ОЗ "О физической культуре и спорте в Калужской области", Закон Саратовской области от 8 декабря 2006 г. N 125-ЗСО "О туризме и туристской деятельности в Саратовской области", Закон Тульской области от 14 декабря 2005 г. N 659-ЗТО "О государственной поддержке сельскохозяйственного производства" и другие.
Вместе с тем в большинство из рассмотренных в ст. 14-16 отраслевых федеральных законов ежегодно вносятся изменения в целях совершенствования разграничения полномочий между уровнями власти. Следовательно, в отношении законов субъектов РФ, регулирующих вопросы компетенции органов местного самоуправления, принятые до внесения указанных изменений, должны приводиться в соответствие с федеральным законодательством.
2. Решение вопросов местного значения в муниципальных образованиях осуществляется за счет местных бюджетов. Вместе с тем в предусмотренных законом случаях местным бюджетам могут предоставляться субвенции из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
В соответствии со ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:
а) принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
б) принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
в) заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.
Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Согласно ст. 87 БК РФ органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимаются используемые при составлении проектов бюджетов своды (перечни) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.
Часть 2 комментируемой статьи также предусматривает, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.
3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает запрет на закрепление в федеральном и региональном законодательстве положений, определяющих конкретный объем расходов, осуществляемых за счет средств местного бюджета. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ местный бюджет формируется, утверждается и исполняется органами местного самоуправления самостоятельно.
Статья 18.1. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
1. Введение в комментируемый Закон статьи, посвященной оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, представляется закономерным продолжением той работы, которая уже проводится в направлении оценки эффективности органов государственной власти субъектов РФ. Положения комментируемой статьи имеют отношение и к проводимой в России административной реформе. Так, одной из задач административной реформы, согласно Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, является реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития РФ и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление").
В ч. 1 комментируемой статьи установлено, что Президентом РФ определяется порядок утверждения перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Однако принятый в развитие данной нормы Указ Президента от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" не только определяет упомянутый порядок, но и утверждает Перечень из 30 показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, которые характеризуют различные аспекты социально-экономического развития муниципального образования, качество жизни населения, и в целом зависят от деятельности органов местного самоуправления. Эти показатели включаются в федеральную программу статистических работ на 2009 год и последующие годы.
В целях реализации Указа Президента РФ Правительство РФ распоряжением от 17 сентября 2008 г. N 1313-р утвердило следующие документы:
- Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;
- Типовую форму доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;
- Методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;
- Методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
В соответствии с Указом Президента РФ главы администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, должны представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на соответствующем официальном сайте в сети "Интернет", а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта РФ.
Инструкция по подготовке доклада главы местной администрации городского округа (муниципального района) субъекта РФ о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период разработана Министерством регионального развития РФ.*(32) Доклады представляются, начиная с 2008 года, при этом за 2008, 2009 и 2010 гг. - только по показателям, перечисленным в п. 7 Указа и дополнительным показателям, установленным Правительством РФ.
В свою очередь, органы исполнительной власти субъекта РФ размещают сводный доклад субъекта РФ о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах субъекта РФ, на официальном сайте в сети "Интернет" до 1 октября года, следующего за отчетным.
Информация, содержащаяся в докладе, используется в двух направлениях. Во-первых, осуществляется мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления, во-вторых, - оценка, или ранжирование, деятельности органов местного самоуправления. По замыслу, мониторинг позволит выявить "слабые места" в развитии муниципальных образований и скорректировать как региональную социально-экономическую политику (в том числе принципы построения межбюджетных отношений), так и социально-экономическую, в первую очередь бюджетную, политику органов местного самоуправления. Оценка является преимущественно инструментом воздействия на руководство муниципальных образований. Итоги ранжирования являются мощным политическим инструментом уже сами по себе, однако могут сочетаться и с таким инструментом, как предоставление грантов" (см. комментарий к ч. 2 ст. 18.1).*(33)
Субъектам РФ рекомендовано устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Для муниципальных районов указанный перечень устанавливается в случае, когда решение этих вопросов осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов. Подобный перечень показателей установлен, к примеру, распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 21 января 2009 г. N 52-р.
2. В рассматриваемом Указе Президента содержится рекомендация для органов исполнительной власти субъектов РФ выделять за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Исходя из смысла указанного положения, гранты могут выделяться и муниципальным образованиям - лидерам (поощрение), и отстающим (содействие).
В конце 2008 г. - начале 2009 г. правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, определяющие порядок выделения грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов изданы в Республике Алтай, Республике Марий Эл, Республике Мордовия, Республике Тыва, Алтайском крае, Приморском крае, Владимирской, Калужской, Курганской, Новгородской, Новосибирской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Тюменской, Ульяновской областях, Ханты-Мансийском АО.
Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
1. Комментируемый Закон впервые подробно регламентирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача ряда государственных функций на местный уровень представляется эффективной исходя из принципа субсидиарности. Это позволяет экономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов и, кроме того, призвано улучшить качество обслуживания населения.
В комментируемом Законе развиваются положения ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В ранее действовавшем Законе 1995 г. были установлены важные требования относительно функционирования рассматриваемого института, однако на практике они зачастую не соблюдались. В частности, в отраслевых федеральных законах закреплялись нормы, возлагающие на органы местного самоуправления функции, не обеспеченные финансированием. Кроме того, появилась тенденция перегрузки органов местного самоуправления государственными полномочиями.
Часть 1 комментируемой статьи создает предпосылки для изменения сложившейся ситуации, в первую очередь, жестко разграничив вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, к которым относятся все полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным комментируемым Законом к вопросам местного значения.
Законодательное закрепление рассматриваемых норм повлекло за собой пересмотр значительного числа федеральных законов, наделяющих органы местного самоуправления различными полномочиями.
2. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ закон - единственная форма нормативного правового акта, которым осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это означает невозможность передачи отдельных государственных полномочий не только подзаконными актами - указами, постановлениями, но и на основании договоров и соглашений. Следовательно, для передачи полномочий не требуется волеизъявление со стороны органов местного самоуправления.
Во многих субъектах РФ были приняты законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако большинство из них утратило силу в связи с принятием комментируемого Закона. В настоящее время подобные законы действуют только в Республике Башкортостан, Республике Саха (Якутия), Архангельской области, Калужской области, Орловской области.
Законами субъектов РФ в разные годы передавались различные государственные полномочия, в том числе в сфере управления и распоряжения жилищным фондом, по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции, по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности, по регистрации актов гражданского состояния, в области совершения нотариальных действий и др.
В настоящее время в субъектах РФ в основном действуют законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в следующих сферах:
а) опека и попечительство (Республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Татарстан; Камчатский край; Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Калининградская область, Курганская область, Липецкая область, Новосибирская область, Саратовская область, Тверская область;
б) социальная поддержка и социальное обслуживание (Республики Алтай, Башкортостан, Мордовия; Пермский край, Хабаровский край, Воронежская область, Калининградская область, Кемеровская область, Липецкая область, Оренбургская область, Пензенская область, Тамбовская область);
в) образование (Республики Адыгея, Дагестан, Калмыкия; Красноярский край, Пермский край, Липецкая область);
г) здравоохранение (Республики Адыгея, Дагестан; Астраханская область, Липецкая область, Новосибирская область);
д) организация деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (Республики Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Тыва; Воронежская область, Тамбовская область);
е) поддержка сельскохозяйственного производства (Республика Марий Эл, Краснодарский край, Курская область, Нижегородская область, Новосибирская область, Самарская область).
Комментируемый Закон не запрещает субъектам РФ наделять органы местного самоуправления полномочиями по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Такие законы субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству.
Нередко непосредственные указания на возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конкретной области содержатся в федеральном законодательстве. Так, ЛК РФ в ст. 84 устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с законодательством РФ.
В соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в РФ" законом орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством РФ.
3. Возможность наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления исключительно муниципальных районов и городских округов предусматривается в самих определениях, данных различным видам муниципальных образований в ст. 2 комментируемого Закона. Вместе с тем ч. 3 комментируемой статьи предусматривает, что федеральным законом или законом субъекта РФ может быть установлено иное.
4. В зависимости от характера передаваемых полномочий и других факторов органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на определенный срок либо бессрочно. Указание на это должно содержаться в соответствующем законе.
5. Положения ч. 5 комментируемой статьи соответствуют норме, закрепленной в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Субвенции для покрытия расходов на осуществление отдельных государственных полномочий перечисляются из федерального или регионального бюджета в зависимости от того, законом какого уровня соответствующие полномочия были переданы.
Предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий посвящен комментарий к ст. 63 Закона.
Органы местного самоуправления также имеют право дополнительно использовать для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий собственные материальные ресурсы и финансовые средства, если в уставе муниципального образования предусмотрены такие случаи и определен соответствующий порядок использования собственных средств.
6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий перечень требований к содержанию федерального закона или закона субъекта РФ, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В утративших к настоящему моменту законах субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями содержались и дополнительные требования. Таковыми являлись, к примеру, необходимость указания наименования органов государственной власти, отдельными государственными полномочиями которых наделяются органы местного самоуправления (Московская область), даты начала и даты окончания исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а в случае передачи указанных полномочий на неопределенный срок - даты начала их исполнения (Московская область, Алтайский край, Оренбургская область, Пензенская область, Самарская область), перечня и сроков проведения подготовительных мероприятий, необходимых органам местного самоуправления для организации и обеспечения качественного и эффективного осуществления отдельных государственных полномочий (Коми-Пермяцкий АО), перечня подлежащих отмене или изменению нормативных правовых актов, на основании которых ранее осуществлялись данные государственные полномочия (Красноярский край, Коми-Пермяцкий АО, Пензенская область).
Следует отметить, что в настоящее время некоторые законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, соответствуют не всем требованиям, установленным в комментируемой части, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона является основанием для отказа от исполнения данных полномочий. Это неизбежно влечет пересмотр положений указанных законов и приведение их в соответствие с комментируемым Законом.
6.1. Поскольку законом субъекта РФ органам местного самоуправления могут передаваться не только собственные государственные полномочия субъекта РФ, но и государственные полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, законодатель счел необходимым дополнить перечень требований, установленный в ч. 6 комментируемой статьи, применительно к указанным законам.
В такие законы должны включаться положения о правах и обязанностях высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), выступающего от имени "передающей стороны", и органов местного самоуправления, выступающих в качестве "принимающей стороны", аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти ("передающая сторона") и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) ("принимающая сторона") соответственно, как это предусмотрено федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ. Данное требование должно выполняться в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.
7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает, что введение в действие закона, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществляется ежегодно законом соответствующего уровня о бюджете на очередной финансовый год, только если в нем предусматривается предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
8. Органы местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий обязаны осуществлять целевое использование переданных для исполнения этих полномочий материальных и финансовых средств. Часть 8 комментируемой статьи предусматривает дополнительную гарантию использования по назначению материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий и потому переданных в муниципальную собственность. При этом рассматриваемые федеральные законы, законы субъектов РФ могут обязывать органов местного самоуправления использовать переданные материальные объекты по конкретному назначению.
Статья 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
1. В части осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти федерального и регионального уровня. В случаях, установленных федеральным и региональным законодательством, они могут принимать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, которые обязательны для исполнения и должны способствовать повышению эффективности осуществления переданных полномочий; указанные органы также вправе контролировать исполнение этих актов.
2. В ч. 2 комментируемой статьи речь, прежде всего, идет о несоответствии требованиям к содержанию законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленным в ч. 6 ст. 19 комментируемого Закона.
Следует отметить, что любое несоответствие таких законов требованиям ст. 19 комментируемого Закона будет являться основанием для отказа от исполнения указанных полномочий только в случае признания этого несоответствия в судебном порядке.
Вместе с тем, исходя из необходимости обеспечения непрерывности управленческого процесса, следует предположить, что предусмотренные в комментируемой части несоответствия должны корректироваться оперативно, в досудебном порядке.
3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за ненадлежащее осуществление переданных им отдельных государственных полномочий предусматривается также в ст. 72 комментируемого Закона.
Важной гарантией представляется закрепление в ч. 3 комментируемой статьи положения, согласно которому органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий лишь в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Формально речь в данном случае идет не о том, насколько этих средств достаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий, а о том, были ли предоставлены материальные и финансовые средства в том объеме, в котором это предусмотрено законом о передаче данных полномочий. Однако в таком случае возникает вопрос, можно ли привлечь органы местного самоуправления к ответственности по данному основанию, если государственными органами требования закона были выполнены, а в силу объективных обстоятельств данных средств оказалось недостаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий в полном объеме. Уваров А.А. полагает, что данный вопрос может быть решен только путем исследования всей совокупности обстоятельств.*(34) В том числе необходимо установить, какие именно действия органов местного самоуправления по осуществлению переданных государственных полномочий и в какой мере зависели от государственного материального обеспечения.
Факт недобросовестного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий следует устанавливать только в судебном порядке. На наш взгляд, такой порядок должен применяться ко всем случаям совершения правонарушений, связанных с исполнением отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, включая их неисполнение.
Порядок привлечения органов местного самоуправления к ответственности по данному основанию и меры такой ответственности должны устанавливаться законом.
Проект Федерального закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ", содержащий нормы об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, был принят Государственной Думой 27 октября 1999 г., но отклонен Советом Федерации. В ст. 19 законопроект устанавливал, что в случае использования не по целевому назначению финансовых средств, переданных в местный бюджет из бюджетов иных уровней для осуществления указанных полномочий, должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством об административных правонарушениях, а при наличии состава преступления - предусмотренную Уголовным кодексом РФ уголовную ответственность.
Кроме того, проект предусматривал, что законодательный (представительный) орган субъекта РФ вправе установить административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за неисполнение и ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий субъекта РФ, которыми наделены органы местного самоуправления.
Как правило, законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, устанавливают, что ответственность органов местного самоуправления за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий наступает в соответствии с законодательством в той мере, в какой они обеспечиваются органами государственной власти соответствующего субъекта РФ материальными и финансовыми ресурсами. Подобные положения содержатся, в частности, в законах Самарской и Вологодской областей. В некоторых законах нормы об ответственности сводятся к ссылке на федеральное и региональное законодательство (к примеру, законы Ханты-Мансийского АО и Томской области).
В этой связи представляют интерес положения региональных законов, определявших порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но к настоящему времени утративших силу.
Так, согласно Закону Пензенской области от 23 декабря 2002 г. N 427-ЗПО "О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области" в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий Губернатор Пензенской области наделялся правом внести в представительный орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования мотивированное представление об ответственности должностных лиц муниципального образования, не обеспечивших реализацию государственных полномочий.
Закон Алтайского края от 10 сентября 1999 г. N 45-ЗС "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти Алтайского края" предусматривал возможность применения к органам местного самоуправления мер дисциплинарной ответственности. Так, при обнаружении фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления обязанностей при реализации переданных отдельных государственных полномочий уполномоченный орган администрации края вправе обратиться к главе муниципального образования (главе администрации) с предложением о наложении дисциплинарных взысканий на виновных должностных лиц местного самоуправления (за исключением выборных).
Вместе с тем, например, Закон Пензенской области от 23 декабря 2002 г. N 427-ЗПО "О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области" и Закон Пермской области "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области" от 14 сентября 1998 г. N 219-22 наделяли органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления правом уведомления органов государственной власти области о том, что переданные отдельные государственные полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами не в полной мере. При этом согласно Закону Пензенской области представительный орган местного самоуправления муниципального образования, либо уполномоченный им орган местного самоуправления, или должностное лицо местного самоуправления вносит представление в Правительство Пензенской области о невозможности осуществления переданных полномочий в полной мере и необходимости выделения дополнительных материальных и финансовых средств, а в соответствии с Законом Пермской области представительный орган местного самоуправления вправе выйти с законодательной инициативой об отмене соответствующего Закона.
В настоящее время вопросы ответственности за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления разработаны в федеральном и региональном законодательстве в недостаточной степени. В то же время при разработке соответствующих правовых норм следует иметь в виду, что ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий может иметь вид невыполнения функций, предусмотренных соответствующими государственными полномочиями, по их объему или структуре. В таком случае ненадлежащее осуществление государственных полномочий означает ненадлежащее исполнение должностными лицами местного самоуправления их служебных обязанностей, за которые предусмотрены другие виды ответственности должностных лиц - дисциплинарная (для невыборных должностных лиц местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного самоуправления).*(35)
4. С момента законодательного закрепления за органами местного самоуправления права решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28 августа 1995 г. данные положения являются предметом дискуссий среди исследователей и практиков местного самоуправления. С введением Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ статей 14.1, 15.1 и 16.1 в комментируемый Закон данная норма обрела более конкретное содержание.
В ч. 4 комментируемой статьи речь идет о федеральных законах, предусматривающих право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления в установленном порядке. На сегодняшний момент единственным очевидным примером такого закона является Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в РФ", согласно которому органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.
Часть 4 комментируемой статьи в целях упорядочения правового регулирования рассматриваемой ситуации предусматривает возможность включения в подобные федеральные законы положений, определяющих порядок и особенности согласования добровольного участия органов местного самоуправления в осуществлении таких полномочий, а также возможность и пределы их правового регулирования органами государственной власти.
4.1. В развитие предыдущих положений ч. 4.1 комментируемой статьи закрепляет определенную гарантию того, что органы местного самоуправления не будут вовлечены в осуществление государственных полномочий в ущерб решению вопросов местного значения или интересам населения муниципального образования: решение об участии в осуществлении государственных полномочий, не переданных в установленном порядке, но предусмотренных федеральными законами, принимается исключительно представительным органом муниципального образования.
5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает, что при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке, средства местного бюджета могут расходоваться на эти цели только в случае, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
Помимо указанных положений, исходя из принципа социальной направленности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, законодатель счел необходимым ввести дополнительную норму, касающуюся осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных в установленном порядке органам местного самоуправления, независимо от закрепления права на осуществление этих полномочий в федеральном законе. Органы местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета финансировать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.
Поскольку принятие рассматриваемых государственных полномочий органами местного самоуправления и их финансирование за счет средств местного бюджета является добровольным, органы местного самоуправления не вправе рассчитывать на выделение для этих целей дополнительных средств из других муниципальных и государственных бюджетов.
Статья 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
1. В целях обеспечения эффективности осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти наделяются полномочиями по контролю за этим процессом, включая контроль за использованием предоставленных материальных ресурсов и финансовых средств.
Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих такой контроль, должны, согласно п. 6 ч. 6 ст. 19 комментируемого Закона, указываться в законе, предусматривающем наделение этими полномочиями.
Законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, содержат конкретные формы контроля, а также права и обязанности уполномоченных на проведение контрольных мероприятий органов государственной власти.
Так, согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 31 марта 2009 г. N 54-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры отдельным государственным полномочием по информационному обеспечению общеобразовательных учреждений в части доступа к образовательным ресурсам сети Интернет", контроль осуществляется в следующих формах:
1) заслушивание руководителей и иных должностных лиц органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданного им отдельного государственного полномочия;
2) проведение проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению переданного им отдельного государственного полномочия, в том числе проверок целевого использования финансовых средств, переданных для осуществления отдельного государственного полномочия;
3) вынесение письменных предписаний по устранению выявленных нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления переданного им отдельного государственного полномочия;
4) анализ отчетов, представляемых органами местного самоуправления;
5) в иных формах, установленных действующим законодательством.
В соответствии с Законом Самарской области от 3 апреля 2009 г. N 41-ГД "О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства" уполномоченный орган вправе:
1) контролировать соблюдение порядка и условий предоставления субсидий, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Законом;
2) осуществлять контроль за соблюдением органами местного самоуправления нормативных правовых актов РФ и Самарской области, принимаемых по вопросам осуществления государственных полномочий;
3) выдавать в случае выявления нарушений положений нормативных правовых актов, изданных по вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;
4) осуществлять проверки деятельности органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных им государственных полномочий и использования выделенных для этих целей материальных и финансовых средств;
5) запрашивать и получать в недельный срок, а при чрезвычайных обстоятельствах (стихийных бедствиях, экологических катастрофах и т.п.) - незамедлительно необходимые документы и иную информацию, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий;
6) осуществлять контроль за целевым и эффективным использованием органами местного самоуправления финансовых средств, а также материальных ресурсов, переданных для исполнения государственных полномочий.
Региональная практика показывает, что в качестве форм контроля также могут выступать назначение уполномоченных для наблюдения за реализацией переданных государственных полномочий; правовая экспертиза и анализ решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых по вопросам реализации отдельных государственных полномочий; анализ деятельности органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий и внесения предложений в установленном законодательством порядке по поддержке деятельности указанных органов или по отзыву отдельных государственных полномочий.
Региональные законы также предусматривают, что органы государственной власти, контролирующие реализацию органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, не вправе выходить за пределы своей компетенции.
2. Контрольные полномочия органов государственной власти в сфере осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий подкрепляются обязанностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам соответствующие документы. Формы и порядок такой отчетности определяются в законе, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К примеру, Закон Саратовской области от 31 октября 2008 г. N 272-ЗСО "О наделении органов местного самоуправления в Саратовской области государственными полномочиями по осуществлению денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения Саратовской области" определяет, что отчетность органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных государственных полномочий устанавливается в виде ежемесячных аналитических отчетов по форме, утвержденной Правительством Саратовской области.
Согласно Закону Самарской области от 3 апреля 2009 г. N 41-ГД "О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства" органы местного самоуправления ежеквартально представляют в уполномоченный орган:
1) отчет о расходовании предоставленных в соответствии с настоящим Законом субвенций по форме и в сроки, установленные уполномоченными органами;
2) отчетность о финансово-экономическом состоянии сельскохозяйственных товаропроизводителей и организаций агропромышленного комплекса - получателей субсидий, представляемую органам местного самоуправления в установленном порядке;
3) иную отчетность - по форме и в сроки, установленные уполномоченными органами.
3. В процессе осуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы, осуществляющие контроль, могут прийти к выводу о допущенных нарушениях требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В этом случае уполномоченные государственные органы, согласно ч. 3 комментируемой статьи, имеют право вынесения письменных предписаний по устранению таких нарушений. Аналогичные положения содержат и рассмотренные региональные законы.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны исполнить предписание, однако обладают правом обжаловать его в суде. Порядок обжалования в данном случае установлен ГПК РФ.
Статья 22. Местный референдум
1. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ является единственным источником власти в РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшей формой непосредственной демократии на местном уровне является местный референдум. Референдум определяется федеральным законодателем в числе приоритетных способов волеизъявления граждан, что означает решающее и определяющее значение решений, принятых на референдуме по сравнению с решениями, принятыми представительными органами.
Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - голосование граждан по наиболее важным вопросам жизни общества и государства. Долгое время в России законодательно не закреплялась право на проведение местного референдума и, соответственно, не было практики местных референдумов. Впервые понятие "местный референдум" было введено в юридический оборот Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" (ст. 2).
Правовую основу местного референдума в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. 32, 130);
2) Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме РФ";
3) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ";
4) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 22);
5) Конституции, уставы субъектов РФ;
6) Законы субъектов РФ о местном референдуме (например, Закон Саратовской области от 12 декабря 2005 г. N 121-ЗСО "О референдуме в Саратовской области", Закон Волгоградской области от 16 ноября 1998 г. N 222-ОД "О местном референдуме в Волгоградской области");
7) законы субъектов РФ о местном самоуправлении (Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 г. N 055-ЗО "Об организации местного самоуправления в Ульяновской области");
8) местные нормативные акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения местного референдума).
Местный референдум - это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного муниципального образования, проводимое по наиболее важным вопросам местного значения. К вопросам местного значения Закон 2003 г. относит все вопросы, непосредственно связанные с обеспечением жизнедеятельности населения, закрепляя за каждым типом муниципального образования свой перечень предметов ведения (см. комментарий к ст. 14, 15, 16).
Вопросы, выносимые на местный референдум, или совокупность предполагаемых вариантов называются формулой референдума. Общим правилом является то, что формула референдума не должна содержать следующие вопросы:
- чрезвычайного и безотлагательного характера (принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения);
- требующие специальных знаний (принятие и изменение бюджета);
- вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение коммунальных платежей);
- кадровые вопросы (о формировании органов местного самоуправления и их персональном составе);
- вопросы амнистии.*(36)
Все эти правила были учтены при разработке законодательства о местном референдуме.
Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" закрепляет следующий перечень вопросов, которые не могут выноситься на местный референдум:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Данный перечень запретов является исчерпывающим, что не позволяет субъектам РФ вводить дополнительные ограничения на проведение местного референдума.
На местный референдум, как правило, выносятся вопросы, которые требуют выяснения воли жителей муниципального образования по вопросам организации местного самоуправления либо имеют цель объединения противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства. К вопросам, решаемым исключительно на референдуме, Устав г. Саратова, принятый решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649, относит следующие вопросы:
- определение структуры местного самоуправления, в случаях, установленных федеральным законом;
- введение и использование средств самообложения граждан.
Первые местные референдумы были проведены в РФ в 1996 г., на них, как правило, решались вопросы принятия Уставов муниципальных образований (например, в муниципальных образованиях Саратовской области), переименования муниципального образования (г. Тольятти) и т.п. С 2005 г. началась "вторая волна" местных референдумов, на которые выносились вопросы организации системы местной власти (например, в г. Саратове: вопрос о прямых выборах мэра; в Красноармейском районе Самарской области: вопрос о совмещении должностей главы муниципального образования и главы местной администрации и т.д.).
Следует отметить, что представительные органы большинства муниципальных образований РФ, опасаясь прогнозируемой низкой явки избирателей, самостоятельно решают данные организационные вопросы (например, в г. Самаре, г. Ульяновске, г. Энгельсе).*(37) Комментируемый Закон не требует обязательного проведения местного референдума по данным вопросам и закрепляет за представительным органом муниципального образования право утверждать структуру местной администрации (см. комментарий к ст. 35, 37, 44).
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи местный референдум должен проводиться на всей территории муниципального образования. Местный референдум проводится по вопросам, затрагивающим интересы всего населения муниципального образования, а его результаты являются обязательными для всех граждан, проживающих или просто находящихся на территории муниципального образования. Соответственно, в местном референдуме должны принимать участие жители всего муниципального образования, а не отдельной его части.
Комментируемый Закон определил пять типов муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородские территории городов федерального значения (см. комментарий к ст. 10). Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования и в его пределах.
Для осуществления волеизъявления жителей на части территории муниципального образования комментируемый Закон предусматривает такие формы непосредственной демократии, как публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, собрания жителей, конференции по отдельным вопросам местного значения и т.п. Основным отличием данных форм непосредственной демократии от местного референдума является их рекомендательный характер.
3. Согласно Закону 1995 г. с инициативой проведения местного референдума могли выступать только:
- представительный орган местного самоуправления;
- население муниципального образования.
Комментируемый Закон не только расширил перечень инициаторов местного референдума, но и ввел принцип коллективной инициативы субъектов. С инициативой о назначении местного референдума вправе выступать:
- граждане РФ, имеющие право на участие в местном референдуме (т.е. дееспособные граждане РФ, достигшие 18-ти летнего возраста);
- избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом (например, такие объединения политических партий как "Единая Россия", КПРФ, "Справедливая Россия", СЛОН и т.п.);
- совместно представительный орган муниципального образования и глава местной администрации (в том случае если глава местной администрации не поддержит инициативу представительного органа муниципального образования, местный референдум проведен не будет).
В том случае, если на территории муниципального образования отсутствует представительный орган, например, в муниципальных образованиях с численностью жителей не более 100 избирателей его функции осуществляет сход граждан (см. комментарий к ст. 25), местный референдум может назначаться главой муниципального образования или главой администрации.
В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, местный референдум может назначаться судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора.
4. В процедуре местного референдума выделяют следующие стадии:
1) подготовка референдума, которая включает в себя:
- создание инициативной группы;
- выдвижение инициативы о проведении местного референдума;
- сбор подписей в поддержку инициативы;
- назначение местного референдума;
- информирование граждан о проведении местного референдума;
- агитацию;
2) проведение референдума, а именно:
- организация местного референдума;
- голосование;
- подведение итогов местного референдума;
3) реализация решения, принятого на референдуме, включающая:
- исполнение решений, принятых на местном референдуме;
- установление ответственности за неисполнение решений местного референдума.
Начальный этап подготовительной стадии референдума - выдвижение инициативы, для чего должна быть образована инициативная группа по проведению референдума. В соответствии с законами субъекта РФ и уставом муниципального образования количественный состав инициативной группы устанавливается, как правило, не менее 10 человек.
Если инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам РФ и (или) избирательным объединениям, иным общественным объединениям, имеющим право на участие в референдуме, то условием назначения местного референдума является сбор определенного числа подписей в поддержку данной инициативы. Согласно ч. 4 комментируемой статьи количество данных подписей не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Затем инициативная группа представляет подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума в соответствующий орган местного самоуправления для определения сроков проведения местного референдума.
Совместная инициатива представительного органа и главы местной администрации о проведении местного референдума оформляется правовыми актами представительного органа и главы местной администрации.
5. Подписи, собранные в поддержку инициативы проведения референдума, поступают в представительный орган местного самоуправления, который в течение 30 дней принимает решение по данному вопросу. Представительный орган местного самоуправления по данному вопросу вправе принять одно из двух решений:
- назначить дату проведения местного референдума и принять меры по его обеспечению;
- отклонить требования о назначении местного референдума.
Решение об отказе в назначении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления в случае нарушения инициативной группой действующего законодательства.
Большинство Законов субъектов РФ о местном референдуме в новой редакции (например, Закон Самарской области от 11 февраля 2004 г. N 12-ГД "О местном референдуме в Самарской области"; Закон Астраханской области от 5 февраля 2007 г. N 4/2007-ОЗ "О местном референдуме в Астраханской области") содержат стандартный перечень оснований отказа в проведении местного референдума:
1) отсутствие среди представленных инициативной группой документов, необходимых для назначения референдума;
2) грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, где сбор подписей запрещен. Грубым нарушением указанного запрета считается сбор не менее 20 процентов от представленных в поддержку инициативы проведения референдума подписей в местах, где сбор подписей запрещен;
3) недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей участников референдума, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, или обнаружение среди проверяемых подписей 25 и более процентов недостоверных и недействительных подписей или недостаточного для назначения референдума количества достоверных подписей;
4) не создание инициативной группой фонда референдума;
5) использование инициативной группой при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, помимо средств собственного фонда референдума, иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного предельного размера расходования средств фонда референдума инициативной группы;
6) превышение инициативной группой при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, размера расходования из фонда референдума более чем на 5 процентов от установленного предельного размера расходования средств фонда референдума инициативной группы;
7) установленный решением суда факт злоупотребления в течение агитационного периода инициативной группой свободой массовой информации (имеется в виду нарушение конституционных запретов, таких как запрет на призыв к насильственному захвату власти, изменению конституционного строя, запрет пропаганды войны, а также запрет агитации, возбуждающей национальную, религиозную, социальную вражду и т.п.);
8) использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы преимуществ должностного или служебного положения.
В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
6. Согласно ч. 6 комментируемой статьи в местном референдуме имеют право принимать участие все граждане РФ, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом. В РФ активным избирательным правом (то есть правом избирать) пользуются граждане РФ, достигшие 18 лет.
В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" в референдуме не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" предоставил активное и пассивное избирательное право иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования. Таким образом, иностранные граждане могут участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Обязательным требованием включения иностранных граждан в списки избирателей является наличие международного договора РФ и соответствующего ему федерального закона и закона субъекта РФ.
Часть 6 комментируемой статьи устанавливает принципы проведения местного референдума, которые совпадают с принципами всеобщего избирательного права России, закрепленными в Конституции РФ. Граждане РФ участвуют в голосовании на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Всеобщее избирательное право означает, что все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, вероисповедания, имущественного и должностного положения, места жительства, профессии, образования, политических убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств имеют право голоса при проведении местного референдума.
Равное избирательное право предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результаты голосования: каждому избирателю предоставляется равное количество голосов и все голоса имеют равный вес. Принцип равенства также означает, что все граждане участвуют в местном референдуме на равных основаниях, то есть избирательные округа по своей численности должны быть одинаковыми.*(38)
Прямое избирательное право означает, что избиратель голосует на местном референдуме лично. Голосование за других лиц не допускается. Прямое избирательное право в данном случае обеспечивает высшую степень открытости и непосредственности выборов.
Голосование на референдуме является тайным. Заполнение бюллетеней производится в специальной кабине, где не допускается присутствие кого бы то ни было, кроме голосующего. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления предусматривают целый ряд организационных гарантий, обеспечивающих тайну голосования. Например, Положение Астраханского городского Представительного Собрания от 20 февраля 1996 г. N 147 "О городском референдуме в городе Астрахани" (ст. 22) содержит требования, предъявляемые к помещению для голосования.
Волеизъявление граждан на референдуме является свободным. То есть каждый участник референдума голосует сообразно своему внутреннему убеждению. Какое-либо воздействие на свободное волеизъявление недопустимо.*(39)
Участие в референдуме является добровольным, т.е. только правом, а не обязанностью граждан. Действия, направленные на то, чтобы принудить гражданина к участию или неучастию в референдуме, в РФ признаются незаконными. В то время как в некоторых зарубежных странах участие в местном референдуме рассматривается в качестве гражданской обязанности и, соответственно, предусматривается санкции за уклонение от ее выполнения, например, наложение штрафа (Австралия), лишение свободы (Греция, Турция), лишение права занимать государственные должности (Аргентина), а также моральные санкции (Италия, Испания). Например, в Италии мэр коммуны может внести фамилию и фотографию лица, уклонившегося от участия в местном референдуме, в список, вывешенный для всеобщего обозрения.*(40)
Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Это общее правило вступления в силу правовых актов.
7. Местный референдум относится к формам непосредственной демократии обязательного характера, следовательно, решение, принятое на местном референдуме является актом непосредственного выражения воли населения муниципального образования.
В законах субъектов РФ и муниципальных правовых актах, как правило, устанавливается норма: референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее половины избирателей. В противном случае (как произошло в г. Саратове 27 марта 2005 г., когда на городской референдум по вопросу о порядке избрания главы муниципального образования явилось только 7% избирателей) местный референдум признается несостоявшимся.
Причинами абсентеизма (нежелания населения участвовать в местном референдуме) могут являться:
- недоверие населения к местной власти, проявившееся в тенденции отчуждения;
- низкая правовая активность;
- безразличие к проводимой муниципальной политике;
- низкая правовая грамотность населения;
- слабая агитация в средствах массовой информации и т.п.
Кроме того, влияет и то обстоятельство, что голос одного избирателя оказывает незначительное влияние на исход местного референдума в целом. Неучастие в референдуме также может служить средством проявления гражданского протеста.
Решение, принятое референдумом, обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования, не нуждается в каком-либо утверждении и обязательно для исполнения на соответствующей территории. Оно может быть отменено или изменено не ранее чем через 2 года и не иначе, как путем принятия решения на новом местном референдуме, либо признано недействительным в судебном порядке (например, Устав г. Саратова, принятый решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649).
Решения, принятые на местном референдуме, обязательны для исполнения всеми жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями, организациями и т.п.
8. В обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления входит обеспечение исполнения решения, принятого на местном референдуме. В том числе и принятие необходимых для реализации решения местного референдума дополнительных муниципальных правовых актов. Данные акты должны быть приняты соответствующими органами местного самоуправления в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (статья 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ").
9. Часть 9 комментируемой статьи предусматривает возможность судебного обжалования результатов местного референдума в случае нарушения действующего законодательства, регулирующего порядок назначения и проведения референдума. Право на судебное обжалование предоставляется гражданам, органам местного самоуправления, прокурору, уполномоченным федеральным законом органам государственной власти.
В соответствии со ст. 66 Закона Самарской области от 11 февраля 2004 г. N 12-ГД "О местном референдуме в Самарской области" отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена, если при проведении голосования или установлении итогов голосования были допущены нарушения законодательства РФ и допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума.
В случае, когда результаты референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.
10. Комментируемая статья закрепляет установление гарантий права граждан на участие в местном референдуме за федеральным уровнем власти, а порядок подготовки и проведения местного референдума - за уровнем субъектов РФ.
Как правило, вопросы подготовки и проведения местного референдума регламентируются законами субъектов РФ о местных референдумах. Например, Избирательный кодекс Воронежской области, Избирательный кодекс Алтайского края. В некоторых субъектах РФ (Саратовская область, Свердловская область, Республика Карелия) одним законом устанавливается порядок проведения и местных, и областных референдумов.
В ряде муниципальных образований принимаются местные нормативные акты о местных референдумах, в которых детализируются организационные вопросы по подготовке и проведению местного референдума. Например, решение Астраханского городского Представительного Собрания от 20 февраля 1996 г. N 147 "Об утверждении Положения о городском референдуме в городе Астрахани".
Таким образом, такой институт непосредственной демократии, как местный референдум, обладает рядом достоинств:
- предоставляет жителям муниципального образования возможность участвовать в решении вопросов местного значения;
- дает возможность жителям муниципального образования высказываться по поставленным вопросам и направлять деятельность органов местной власти;
- является средством проявления общественно-политической активности населения муниципального образования;
- служит школой местного самоуправления;
- способствует укреплению местного сообщества.
Однако следует отметить и такие слабые стороны местного референдума, как дороговизна его проведения и отсутствие ответственности за принимаемые на референдуме решения. Вместе с тем именно местный референдум, являясь высшей формой волеизъявления населения, способствует развитию местного самоуправления.
Статья 23. Муниципальные выборы
1. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ является единственным источником власти в РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Наиболее массовой формой прямого волеизъявления жителей муниципального образования являются муниципальные выборы. Право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления является конституционным правом граждан РФ, а также общим принципом организации и деятельности местного самоуправления.
В ч. 1 комментируемой статьи закрепляются цели муниципальных выборов:
- избрание депутатов представительного органа муниципального образования;
- избрание членов выборного органа местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования);
- избрание выборных должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования, главы местной администрации).
Правовую основу муниципальных выборов составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. 3, 130);
2) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ";
3) Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления";
4) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 23);
5) Конституции, Уставы субъектов РФ;
6) законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления (например, Закон Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области", Закон Ульяновской области от 3 апреля 2007 г. N 29-ЗО "О выборах депутатов Законодательного собрания Ульяновской области", Закон Самарской области от 10 июля 2003 г. N 64-ГД "О выборах депутатов Самарской Губернской Думы", Закон Самарской области от 10 декабря 2003 г. N 112-ГД "О выборах главы муниципального образования, другого выборного должностного лица местного самоуправления";
7) законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 г. N 055-ЗО "Об организации местного самоуправления в Ульяновской области);
8) муниципальные правовые акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения муниципальных выборов).
Муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщее, равное, прямое, добровольное, тайное голосование (см. комментарий к ст. 22).
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет перечень субъектов, на которых возлагается полномочие по назначению муниципальных выборов, т.е. установления даты голосования путем издания специального акта:
1) представительный орган муниципального образования назначает муниципальные выборы в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования или законами субъектов РФ. Так, Закон Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области" предусматривает, что решение о назначении выборов должно быть принято соответствующим представительным органом муниципального образования не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Указанное решение подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия;
2) территориальная избирательная комиссия муниципального образования назначает муниципальные выборы в случаях, если представительный орган муниципального образования не назначил выборы в установленные сроки, либо при досрочном прекращении представительным органом, депутатами или главой муниципального образования исполнения своих полномочий, а также при отсутствии соответствующего представительного органа.
Так, Закон Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области" устанавливает, что если представительный орган муниципального образования не назначит выборы в сроки, предусмотренные Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и Законом Саратовской области "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области", а также в случае отсутствия представительного органа муниципального образования, выборы назначаются избирательной комиссией муниципального образования не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Решение избирательной комиссии муниципального образования о назначении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного ч. 2 ст. 6 Закона Саратовской области "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области" срока официального опубликования решения о назначении выборов;
3) суд общей юрисдикции назначает муниципальные выборы в случаях, если представительный орган муниципального образования или территориальная избирательная комиссия не назначили в установленный срок муниципальные выборы, а также, если территориальная избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована. В данном случае выборы назначаются по заявлению избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.
Так, Закон Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области" устанавливает, что если избирательная комиссия муниципального образования не назначит в установленный срок выборы или избирательная комиссия муниципального образования отсутствует и не может быть сформирована в установленном порядке, выборы назначаются в соответствии с Федеральным законом. При этом применяется ч. 9 ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", устанавливающая, что в таких случаях выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.
3. Правовые гарантии определяются как система правовых условий, обеспечивающих удовлетворение благ и интересов человека и гражданина. Основная функция гарантий состоит в том, чтобы заставить государство исполнять свои обязанности в сфере реализации прав граждан. Реальность прав и свобод проявляется через реальность их гарантий. Обеспечение прав и свобод посредством конкретных гарантий является конституционным требованием.
Соответственно, гарантии избирательных прав граждан - это установленные Конституцией РФ, законами, иными нормативно-правовыми актами условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ. Гарантии избирательных прав граждан также предусматривают правовое, организационное, информационное, техническое и иное обеспечение муниципальных выборов.
Согласно ч. 3 комментируемой статьи гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ. Соответственно, на местном уровне с учетом исторических традиций, национальных особенностей и других факторов получают свою детализацию некоторые вопросы организации и проведения муниципальных выборов. Гарантии избирательных прав граждан могут устанавливаться только на вышестоящих уровнях власти.
Законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Под избирательной системой в данном случае понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 11) выборы в Саратовскую городскую Думу проводятся по смешанной избирательной системе. При этом 21 депутат избирается на основе пропорциональной избирательной системы по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, а 20 депутатов избирается на основе мажоритарной избирательной системы по одномандатным избирательным округам.
Действующее законодательство определяет следующие стадии процесса организации муниципальных выборов:
1) назначение выборов (см. комментарий к ч. 2 ст. 23);
2) образование избирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей.
В соответствии с Законом Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области" избирательные округа по выборам депутатов представительных органов муниципальных образований образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории муниципального образования. При этом соблюдается примерное равенство числа избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более 10%. Избирательные округа в своей совокупности должны охватывать всю территорию муниципального образования. Не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий. Избирательная комиссия муниципального образования не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ, указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии или избирательной комиссии, на которую возложены полномочия окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе. Представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. Опубликование (обнародование) схемы одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется представительным органом муниципального образования не позднее чем через пять дней после ее утверждения.
Закон Саратовской области от 31 октября 2005 г. "О выборах органов местного самоуправления в Саратовской области" закрепляет способы формирования избирательных комиссий:
а) избирательная комиссия муниципального образования - представительным органом муниципального образования не позднее чем за 15 дней до истечения срока полномочий избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава в количестве пяти - одиннадцати членов с правом решающего голоса;
б) окружная избирательная комиссия - избирательной комиссией муниципального образования не позднее чем за 65 дней до дня голосования в количестве пяти - девяти членов с правом решающего голоса;
в) участковая избирательная комиссия - избирательной комиссией муниципального образования (окружной избирательной комиссией) не ранее чем за 35 и не позднее чем за 30 дней до дня голосования в количестве пяти - девяти членов с правом решающего голоса;
3) выдвижение и регистрация кандидатов
Граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами. Статья 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" предусматривает, что граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением.
Порядок выдвижения кандидатов в порядке самовыдвижения, а также порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями установлен в ст. 34, 35 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".
В соответствии с Законом Саратовской области от 31 октября 2005 г. "О выборах органов местного самоуправления в Саратовской области" кандидатом не может быть выдвинут:
- гражданин РФ, замещавший должность главы муниципального образования и досрочно прекративший ее исполнение по собственному желанию или в связи с отзывом избирателей, либо отрешенный от указанной должности Губернатором области;
- лицо, являющееся депутатом действующего представительного органа муниципального образования, при проведении повторных и дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата;
- гражданин РФ, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах;
- кандидат, выдвинувшийся по нескольким избирательным округам на одних и тех же выборах.
В поддержку выдвижения кандидата, муниципального списка кандидатов должно быть собрано два процента подписей избирателей от числа избирателей, зарегистрированных на территории данного избирательного округа, но не может быть менее десяти подписей (ч. 1 ст. 30 Закона Саратовской области от 31 октября 2005 г. "О выборах органов местного самоуправления в Саратовской области").
Согласно ч. 1 ст. 31 Закона Саратовской области от 31 октября 2005 г. "О выборах органов местного самоуправления в Саратовской области" для регистрации кандидата, муниципального списка кандидатов кандидат либо уполномоченный представитель избирательного объединения не ранее чем за 55 дней до дня голосования и не позднее чем за 40 дней до дня голосования до 18 часов по местному времени представляет в соответствующую избирательную комиссию следующие избирательные документы:
- сведения об изменениях в ранее представленных данных о кандидате;
- протокол об итогах сбора подписей избирателей на бумажном носителе в двух экземплярах по форме, установленной избирательной комиссией муниципального образования, и подписные листы с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения кандидата, муниципального списка кандидатов, или решение политической партии о выдвижении этого кандидата, муниципального списка кандидатов;
- первый финансовый отчет.
Количество представляемых для регистрации кандидата подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, может превышать количество подписей, необходимое для регистрации, но не более чем на 10 процентов;
4) проведение предвыборной агитации
Граждане РФ, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию.
Согласно ст. 40 Закона Саратовской области от 21 октября 2005 г. "О выборах органов местного самоуправления в Саратовской области" предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:
а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, муниципальный список кандидатов, муниципальные списки кандидатов либо против него (них);
б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой муниципальный список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель;
в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной муниципальный список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, муниципальный список кандидатов.
Предвыборная агитация может проводиться:
а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;
б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;
в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
г) иными не запрещенными законом методами.
Кандидат, избирательное объединение самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц.
Статья 56 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" устанавливает ограничения при проведении предвыборной агитации. В частности, запрещает агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающую национальное достоинство, пропагандирующую исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитацию, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения, а также запрещает при проведении предвыборной агитации злоупотребление свободой массовой информации, нарушение законодательства РФ об интеллектуальной собственности;
5) голосование
Голосование является главной стадией избирательного процесса, так как именно на ней выражается воля избирателей, решается вопрос об избрании или неизбрании кандидатов. В соответствии с Законом Саратовской области от 31 октября 2005 г. "О выборах органов местного самоуправления в Саратовской области" голосование проводится в календарный выходной день с 8.00 до 20.00 часов по местному времени. О времени и месте голосования участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного и повторного голосования - не позднее чем за 5 дней до дня голосования.
В день голосования перед началом голосования председатель участковой избирательной комиссии предъявляет к осмотру членам участковой избирательной комиссии, присутствующим избирателям, пустые переносные и стационарные ящики для голосования (соответствующие отсеки технического средства подсчета голосов - при его использовании), которые вслед за этим опечатываются печатью участковой избирательной комиссии.
Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается. Избирательные бюллетени выдаются избирателям, включенным в список избирателей, по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. При получении избирательного бюллетеня избиратель проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. С согласия избирателя либо по его просьбе серия и номер предъявляемого им паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, могут быть внесены в список избирателей членом участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. Избиратель проверяет правильность произведенной записи и расписывается в соответствующей графе списка избирателей в получении избирательного бюллетеня. Член участковой избирательной комиссии, выдавший избирателю бюллетень, также расписывается в соответствующей графе списка избирателей.
Голосование проводится путем нанесения избирателем в избирательном бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся (относящихся) к кандидату (кандидатам), в пользу которого (которых) сделан выбор, либо к позиции "Против всех кандидатов". Бюллетень заполняется избирателем в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц;
6) определение результатов выборов
Завершает избирательный процесс подсчет голосов избирателей, установление результатов выборов и их опубликование. В соответствии с Законом Саратовской области от 31 октября 2005 г. "О выборах органов местного самоуправления в Саратовской области" подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно с оглашением и соответствующим оформлением в увеличенной форме протокола об итогах голосования последовательно всех результатов выполняемых действий по подсчету избирательных бюллетеней и голосов избирателей членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. Подсчет голосов избирателей начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой избирательной комиссии, а также наблюдатели.
После окончания времени голосования члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса в присутствии наблюдателей подсчитывают и погашают, отрезая левый нижний угол, неиспользованные бюллетени (при этом не допускается повреждение квадратов, размещенных на бюллетене справа от сведений о зарегистрированных кандидатах и от строки "Против всех кандидатов"). Затем оглашают и вносят число погашенных неиспользованных избирательных бюллетеней, а также избирательных бюллетеней, испорченных избирателями при проведении голосования, в соответствующую строку протокола об итогах голосования и его увеличенной формы, находящейся в помещении для голосования. При использовании технических средств подсчета голосов полученные данные после их оглашения вносятся в строку увеличенной формы протокола об итогах голосования.
Перед непосредственным подсчетом голосов избирателей члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса вносят в каждую страницу списка избирателей следующие суммарные данные по этой странице:
1) число избирателей, внесенных в список избирателей на момент окончания голосования (без учета числа избирателей, исключенных из списка на основании данных органов регистрационного учета граждан РФ);
2) число избирательных бюллетеней, выданных избирателям:
- в помещении для голосования в день голосования (устанавливается по числу подписей избирателей в списке избирателей);
- проголосовавшим вне помещения для голосования в день голосования (устанавливается по числу соответствующих отметок в списке избирателей);
- досрочно проголосовавшим (устанавливается по числу соответствующих отметок в списке избирателей и проверяется по списку досрочно проголосовавших избирателей).
4. В ч. 4 комментируемой статьи содержится требование опубликования (обнародования, доведения до всеобщего сведения) итогов муниципальных выборов. Это требование предъявляется ко всем муниципальным правовым актам, которые вступают в силу только с момента их опубликования (обнародования). Реализация принципа гласности также требует, чтобы для ознакомления всем желающим предоставлялись итоги голосования по каждому избирательному участку и результаты выборов по избирательному округу в целом.
В соответствии с ч. 4 ст. 72 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" избирательные комиссии всех уровней, кроме участковых, публикуют содержащиеся в протоколах полные данные об итогах муниципальных выборов.
Порядок опубликования и обнародования итогов голосования и результатов выборов определяет, например, ст. 68 Закона Саратовской области от 31 октября 2005 г. "О выборах органов местного самоуправления в Саратовской области". Согласно положениям данной статьи официальное опубликование результатов выборов осуществляется избирательной комиссией муниципального образования не позднее чем через 14 дней со дня голосования, официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в органы местного самоуправления осуществляется избирательной комиссией муниципального образования в течение 2 месяцев со дня голосования.
Статья 24. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
1. Впервые на федеральном уровне закрепляется механизм голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. До настоящего времени данный институт был предусмотрен только в ряде субъектов РФ и уставах муниципальных образований.
Отзыв депутата - это досрочное прекращение действий депутатского мандата по воле избирателей; санкция против депутата представительного органа местного самоуправления, ненадлежащим образом выполняющего свои обязанности. В постановлении от 1 декабря 1998 г. N 156/1075-II "О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ" Центральная избирательная комиссия РФ определила институт отзыва как важную составную часть непосредственной демократии, организации и функционирования системы органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Право на отзыв депутатов, выборных должностных лиц является реальным проявлением принадлежащей народу власти, одним из средств контроля избирателей за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица следует отличать от местного референдума о досрочном прекращении полномочий органа или должностного лица местного самоуправления, проведение которого запрещено действующим законодательством (см. комментарий к ст. 22).
Часть 1 комментируемой статьи определяет нормативную базу, в соответствии с которой проводится предусмотренное ст. 24 комментируемого Закона голосование. Порядок проведения голосования по отзыву идентичен порядку проведения местного референдума, который устанавливается в соответствующем федеральном законе и законе субъекта РФ (см. комментарий к ст. 22). Некоторые особенности проведения голосования, тем не менее закрепляются комментируемой статьей.
В качестве инициатора голосования выступает исключительно население. Соответствующие положения закреплены, например, в Законе Коми-Пермяцкого автономного округа от 27 декабря 2004 г. N 79 "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Коми-Пермяцком автономном округе". В то же время законы Алтайского края, Нижегородской и Тамбовской областей наделяют также правом на возбуждение вопроса об отзыве представительный орган местного самоуправления. В указанных законах устанавливается, что реализация представительным органом права инициирования отзыва осуществляется посредством соответствующего решения, принятого по письменному предложению не менее чем одной трети установленного числа депутатов, с указанием оснований инициирования отзыва.
Законы Республики Марий Эл, Чувашской Республики, Красноярского края, Кировской, Оренбургской, Пензенской, Пермской областей включают в перечень субъектов инициативы отзыва также политические общественные объединения, которые были зарегистрированы в период проведения выборов в представительный орган местного самоуправления как избирательные объединения и не утратили этого статуса на момент возбуждения вопроса об отзыве депутата.
На основании анализа положений регионального законодательства, регламентирующих порядок отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в процедуре отзыва условно можно выделить пять этапов:
- возбуждение вопроса об отзыве;
- назначение голосования об отзыве;
- подготовка голосования об отзыве;
- проведение голосования об отзыве;
- установление результатов голосования об отзыве.
Законодательство субъектов РФ учитывает, что уже с возбуждением вопроса об отзыве начинается кампания как за, так и против отзыва. Избирательное законодательство разрешает предвыборную агитацию со дня регистрации кандидата (списка кандидатов). В региональных законах предусмотрено, что агитация за отзыв и против отзыва начинается после назначения дня голосования, однако разъяснения по вопросам, связанным с отзывом, депутат, инициативные группы граждан, возбудившие вопрос об отзыве, могут давать уже с начала сбора подписей.
Инициативная группа организует сбор подписей граждан за проведение голосования по отзыву, который начинается со дня, следующего за днем получения ими регистрационного свидетельства.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к положениям комментируемого Закона, определяющим отзыв выборного лица местного самоуправления как форму его ответственности перед населением муниципального образования. Несмотря на то, что данные нормы предусматривают установление оснований отзыва выборного лица местного самоуправления исключительно в уставах муниципальных образований, последние, как правило, содержат нормы, отсылающие к соответствующим региональным законам (см. комментарий к ч. 2 ст. 71).
В региональном законодательстве можно выделить следующие основания отзыва:
1) утрата доверия избирателей (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);
2) совершение поступков, порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);
3) систематическое, без уважительных причин, невыполнение обязанностей, возложенных на депутата законом о статусе депутата представительного органа местного самоуправления (Алтайский край);
4) грубое нарушение выборным должностным лицом Конституции РФ, федеральных и краевых законов, устава муниципального образования (Алтайский край).*(41)
Следует отметить, что термин "утрата доверия" весьма расплывчат и не всегда четко определен в законодательстве субъектов РФ. Например, утрата доверия избирателями в законодательстве Алтайского края рассматривается как невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений и т.п. В законодательстве Белгородской области под утратой доверия понимается самоустранение от выполнения своих обязанностей, в законодательстве Воронежской области - как нарушение Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ и устава муниципального образования.
Комментируемый Закон не использует термин "утрата доверия населения", определяя, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 12) не могут являться основаниями отзыва депутата, главы города:
а) несогласие с его политическими взглядами либо с политической деятельностью;
б) позиция, выраженная им при голосовании;
в) факты, для которых предусмотрен особый порядок установления и которые являются в соответствии с законодательством самостоятельными основаниями прекращения его полномочий.
Кроме того, согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 12) депутат, глава города не могут быть отозваны в следующих случаях:
1) в течение первых и последних 12 месяцев срока его полномочий; в связи с теми действиями (бездействием), которые ранее являлись поводом к проведению голосования по его отзыву, если в результате такого голосования решение по его отзыву не было принято, либо если голосование признано несостоявшимся;
2) ранее, чем через 6 месяцев после проведения голосования по отзыву данного депутата, главы города.
Кроме того, право на проведение голосования по отзыву не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата, главы города, создания препятствий его законной деятельности.
Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 12) подробно регламентирует процесс создания инициативной группы, проведения собрания граждан, и внесения инициативы по отзыву в избирательную комиссию города.
Во-первых, для проведения процедуры инициирования голосования по отзыву депутата, главы города на собрании граждан образуется инициативная группа численностью не менее 10 человек. Собрание граждан считается правомочным, если на нем присутствует не менее 30 граждан, обладающих активным избирательным правом, место жительства которых расположено на территории того избирательного округа, по которому был избран депутат, глава города. Инициаторы проведения собрания не менее чем за 7 дней информируют граждан о месте, дате и времени его проведения и письменно уведомляют об этом депутата, главу города, в отношении которого инициируется процедура отзыва, с изложением мотивов постановки данного вопроса на собрании.
Дата проведения собрания может быть изменена инициаторами в случае невозможности участия в нем депутата, главы города по причине его болезни, нахождения в отпуске, служебной командировке или по иной уважительной причине. Информация о переносе даты собрания доводится до граждан. Решение об образовании инициативной группы принимается большинством голосов от числа присутствующих граждан прямым открытым голосованием. О принятом решении составляется протокол, в котором указывается дата, место проведения собрания, число участников, сущность рассматриваемого вопроса, результаты голосования и принятые решения, а также указывается уполномоченный представитель инициативной группы (см. комментарий к ст. 29).
Во-вторых, инициативная группа регистрируется в избирательной комиссии города на основании письменного ходатайства членов инициативной группы, которое представляется не позднее чем через 15 дней со дня проведения собрания граждан. К ходатайству прилагаются: протокол собрания; регистрационный список участников собрания, а также список инициативной группы с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса места жительства, серии, номера паспорта или иного документа, удостоверяющего личность. Избирательная комиссия города не позднее чем через 7 дней со дня получения указанных документов принимает решение о регистрации или отказе в регистрации инициативной группы по проведению голосования по отзыву. Копию данного решения избирательная комиссия направляет главе города и в городскую Думу, и не позднее чем через 3 дня со дня принятия решения выдает инициативной группе регистрационное свидетельство или уведомление об отказе в регистрации с указанием причин (см. комментарий к ст. 39).
В-третьих, в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву депутата, главы города должно быть собрано 5 процентов подписей от числа избирателей того округа, по которому был избран депутат, глава города. Сбор подписей осуществляется на подписных листах по форме, утвержденной избирательной комиссией города в течение 20 дней со дня, следующего за днем выдачи инициативной группе регистрационного свидетельства. Участие органов государственной власти и местного самоуправления, органов управления организаций всех форм собственности, учреждений, членов избирательной комиссии города с правом решающего голоса в сборе подписей, равно как и принуждение граждан в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, не допускается. Сбор подписей на рабочих местах, в процессе и местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат запрещается.
В-четвертых, по окончании сбора подписей инициативная группа оформляет итоговый протокол, в котором указывается дата регистрации инициативной группы, дата начала и окончания сбора подписей, количество подписных листов и собранных подписей. Итоговый протокол и подписные листы в прошитом и пронумерованном виде представляются в избирательную комиссию города до 18 часов в последний день срока, отведенного для сбора подписей. По результатам проверки, не позднее чем через 10 дней со дня получения пакета документов, избирательная комиссия города принимает решения о соблюдении или нарушении порядка выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву и сбора подписей в поддержку данной инициативы. Копия решения избирательной комиссии города незамедлительно направляется в городскую Думу, депутату, главе города, в отношении которого инициируется проведение голосования по отзыву, а также уполномоченному представителю инициативной группы. Расходы, связанные с проведением собрания и сбора подписей по инициированию проведения голосования по отзыву депутата, главы города осуществляются за счет инициаторов проведения собрания.
И, наконец, в-пятых, Городская Дума в течение 30 дней со дня поступления копии решения избирательной комиссии города о соблюдении установленного порядка выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву принимает решение о назначении голосования или об отказе в назначении голосования по отзыву депутата, главы города. Решение о назначении голосования подлежит официальному опубликованию в течение 5 дней со дня его принятия.
Процедура отзыва определяется законами субъектов РФ и включает в себя следующие стадии:
1) назначение голосования по отзыву;
2) образование участков голосования;
3) составление списков участников голосования;
4) создание комиссии по проведению голосования;
5) гарантии для участников кампании по отзыву депутата;
6) проведение агитации и финансирование в период кампании по отзыву;
7) голосование по отзыву;
8) определение результатов голосования;
9) обработка итогов голосования;
10) порядок обжалования решений и действий, связанных с голосованием по отзыву и ответственность за нарушение прав граждан на участие в мероприятиях и голосовании по отзыву.
Данные положения в целом аналогичны нормам избирательного законодательства субъектов РФ. К примеру, в Кодексе Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц указанные нормы вынесены в общую часть.
Достаточно специфичными являются закрепленные в комментируемой части положения о том, что процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Как правило, эта норма в законодательстве конкретизируется незначительно. Так, отзываемому лицу предоставляется право давать разъяснения избирателям непосредственно или через средства массовой информации по поводу тех обстоятельств, которые стали основанием для возбуждения процедуры отзыва, а также организовать агитационную деятельность против отзыва.
Региональными законами установлены основания признания окружной избирательной комиссией голосования по отзыву несостоявшимся:
1) если число участников голосования по отзыву в округе было меньше числа избирателей, участие которых требовалось при проведении выборов депутатов для признания выборов состоявшимися (такое положение установлено в законах Кировской и Тюменской областей);
2) если в нем приняло участие меньшее число граждан, чем при проведении выборов данного депутата - в том случае, когда законодательством субъекта РФ не установлена минимальная численность избирателей, при явке которых выборы считаются состоявшимися (данное положение нашло отражение в законе Республики Марий Эл).
Согласно Кодексу Алтайского края голосование об отзыве признается несостоявшимся, если в голосовании приняло участие избирателей не больше, чем проголосовало за избрание депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, в отношении которого проводилось голосование об отзыве.
Большинство же законов субъектов РФ, рассматривая условия признания голосования по отзыву несостоявшимся, ставят их в зависимость от числа граждан, зарегистрированных по соответствующему избирательному округу и внесенных в списки участников голосования по отзыву. Так, в Чувашской Республике, Оренбургской, Пензенской и Тамбовской областях голосование признается несостоявшимся в случае, если число участников голосования менее 25% зарегистрированных граждан, в Саратовской области - менее 20%, в Красноярском крае - менее 30%, в Республике Хакасия, Коми-Пермяцком автономном округе, Нижегородской области - менее 50%. Наиболее строгие нормы установлены для отзыва выборного должностного лица в законах Пермской области (менее 60%) и Коми-Пермяцкого автономного округа (менее двух третей от числа зарегистрированных граждан, имеющих право участия в голосовании).
В случае признания голосования избирательной комиссией муниципального образования несостоявшимся, повторное голосование не проводится. Итоги голосования могут быть также признаны окружной избирательной комиссией недействительными в определенных избирательным законодательством случаях.
При признании голосования по отзыву депутата недействительным проводится повторное голосование. Законы субъектов РФ устанавливают конкретные сроки его проведения (Республика Марий Эл, Красноярский край, Нижегородская, Пензенская и Саратовская области) либо определяют, что оно проводится в порядке и сроки, установленные для повторных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления (Алтайский край, Кировская область, Коми-Пермяцкий автономный округ).
Региональное законодательство устанавливает ограничения на использование права отзыва: оно не может быть использовано в течение 6-12 месяцев со дня избрания депутата или выборного должностного лица либо со дня голосования по отзыву, если в результате этого голосования указанное лицо не было отозвано или отзыв был признан несостоявшимся, и от 6 до 18 месяцев до истечения срока его полномочий.
Оправданными представляются положения законов, определяющие ограничения на отзыв в течение определенного времени после вступления в должность. В то же время вызывает сомнение установление такого ограничения на длительный срок перед истечением полномочий.
В ряде законов отсутствуют положения, запрещающие использование права отзыва в период после несостоявшегося отзыва, а законы Оренбургской и Тюменской областей не устанавливают ограничений во времени для инициирования отзыва вообще.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает однозначное и высокое требование к итогам голосования: за отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Вместе с тем в региональных законах по-разному регламентируются условия, при которых депутат либо выборное должностное лицо считается отозванным:
1) если за его отзыв было подано более половины числа голосов участников голосования. Такая норма предусмотрена в законах Республики Хакасия, Оренбургской, Пензенской, Тамбовской, Тюменской областей.
В законах большинства субъектов РФ данное положение дополняется еще одним условием:
- если число голосов, поданных за отзыв, не меньше числа голосов избирателей, поданных за его избрание. Такая норма устанавливается, например, в Законе Чувашской Республики "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления";
- если число голосов избирателей, поданных за отзыв, больше числа голосов, поданных за его избрание (законы Алтайского края, Красноярского края, Кировской и Нижегородской областей);
2) если за отзыв проголосовало более 50% участников голосования, внесенных в списки участников отзыва. Данное положение содержится, например, в Законе Коми-Пермяцкого автономного округа от 27 декабря 2004 г. N 79 "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Коми-Пермяцком автономном округе". В указанном Законе уточняется, что это число проголосовавших участников голосования должно быть не менее числа голосов, которым этот депутат был избран.
При закреплении в законах о порядке отзыва рассматриваемых положений законодатели субъектов РФ должны руководствоваться требованиями, установленными в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева", согласно которым процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.
Следовательно, законодатель субъекта РФ, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае не назначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.
Вместе с тем законодательство и уставы муниципальных образований, не должны устанавливать и завышенных требований к количеству участников голосования или числу голосов, поданных за отзыв, чтобы процедура отзыва была реально осуществимой.
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность проведения голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Целью данного голосования будет получение согласия населения на территориальные преобразования (см. комментарий к ст. 12, 13).
4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования может проводиться в следующих случаях:
1) при изменении границ муниципальных районов, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (см. комментарий к ч. 2 ст. 12);
2) при изменении границ поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений (см. комментарий к ч. 3 ст. 12);
3) при объединении двух или более поселений, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований (см. комментарий к ч. 3 ст. 13);
4) при разделении поселения, влекущем образование двух и более поселений (см. комментарий к ч. 5 ст. 13);
5) при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (см. комментарий к ч. 7 ст. 13).
Таким образом, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится как на всей территории муниципального образования, так и на части его территории.
5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи при проведении голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования применяются нормы действующего законодательства, регламентирующие порядок проведения местного референдума с учетом особенностей, установленных комментируемым Законом. Например, дата голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования.
Не применяются следующие положения федерального закона и закона субъекта РФ:
а) запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные и муниципальные должности;
б) определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме.
6. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся в случае, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования (или части муниципального образования), обладающих избирательным правом.
Согласие населения на территориальные преобразования считается полученным, если за изменения проголосовало более половины принявших участие в голосовании избирателей.
7. Согласно ч. 7 комментируемой статьи итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения должны быть официально опубликованы (обнародованы). Как правило, итоги проведения голосования по указанным вопросам и принятые решения публикуются в печатных средствах массовой информации. Это обязательная процедура вступления в законную силу любых решений, имеющих силу нормативных правовых актов.
Статья 25. Сход граждан
1. Еще одной формой прямого волеизъявления граждан, решения которой имеют обязательный характер, является сход. Сход граждан - это наиболее традиционная форма непосредственной демократии, посредством которой граждане по месту их жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Сельские сходы, сельские старосты существовали на самых ранних этапах отечественной истории.
В современных условиях значение данного института заключается в том, что сход граждан обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью граждан, дает возможность гражданам непосредственно высказывать, выражать свою волю по вопросам развития муниципального образования, служит формой проявления общественно-политической активности граждан.
Правовую основу схода граждан в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 25);
3) Конституции, уставы субъектов РФ;
4) законы субъектов РФ о сходах граждан (например, Закон Кировской области от 7 марта 1996 г. N 11-ЗО "О сходах граждан и старостах в Кировской области");
5) законы субъектов РФ о местном самоуправлении (Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 г. N 055-ЗО "Об организации местного самоуправления в Ульяновской области");
6) муниципальные правовые акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения схода граждан).
В соответствии с комментируемой частью целью схода является решение вопросов местного значения. Комментируемый Закон определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно (см. комментарий к ст. 2).
Комментируемый Закон закрепляет отдельный перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования: городского и сельского поселения, муниципального района и городского округа (см. комментарий к ст. 14, 15, 16). Данный перечень вопросов местного значения не является исчерпывающим и может быть расширен органами местной власти за счет вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и органов государственной власти. Комментируемый Закон закрепляет, что подобное расширение компетенции органов местного самоуправления возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два основных условия правомочности схода:
1) сход должен проводиться в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. В соответствии с комментируемым Законом границы поселений устанавливаются с учетом численности населения: как правило, 1000 человек, для территорий с высокой плотностью населения - 3000 человек, для территорий с низкой плотностью - 100 человек (см. комментарий к ст. 11). Таким образом, сходы будут правомочны только в поселениях с низкой плотностью населения, например, на территориях Крайнего Севера. В сельских поселениях Центральной части России с населением более 100 человек сходы граждан становятся неправомочны, в то время как в настоящее время на них решаются многие вопросы местного значения, в том числе и вопросы самообложения граждан (см. комментарий к ст. 56). Исключение в данном случае составляют населенные пункты, расположенные на межселенных территориях (см. комментарий к ч. 10 ст. 24);
2) в нем должны участвовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В соответствии с действующим законодательством здесь имеются в виду дееспособные граждане РФ, достигшие 18-ти летнего возраста и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.
Вместе с тем нормы большинства законов субъектов РФ о сходах противоречат комментируемой норме. Так, согласно ст. 2 Закона Кировской области от 7 марта 1996 г. N 11-ЗО "О сходах граждан и старостах в Кировской области" в работе схода принимают участие граждане, достигшие 16-летнего возраста, постоянно или преимущественно проживающие в населенном пункте. Также в соответствии с указанным Законом (ст. 8) для правомочности схода требуется участие в нем не менее 25% от числа избирателей. Такие нормы законов субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с комментируемым Законом.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции. Комментируемый Закон закрепляет следующий перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования:
- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
- принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (см. комментарий к ст. 35).
Закрепленные в части 1 комментируемой статьи достаточно жесткие условия правомочности сходов граждан становятся логичными в случае наделения сходов исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования. Кроме того, в поселениях менее 100 человек, обладающих избирательным правом, нецелесообразно избирать представительные органы местного самоуправления, так как волеизъявление жителей таких территорий может быть осуществлено на сходах граждан. Таким образом, на данных территориях происходит доминирование форм непосредственной демократии над формами представительной демократии.
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи с инициативой созыва схода граждан могут выступать следующие субъекты:
- глава муниципального образования;
- группа жителей поселения численностью не менее 10 человек.
Согласно Закону Кировской области от 7 марта 1996 г. N 11-ЗО "О сходах граждан и старостах в Кировской области" (ст. 4) инициировать созыв схода граждан также вправе, например:
- глава администрации;
- староста;
- органы территориального общественного самоуправления;
- депутаты представительных органов местного самоуправления;
- правоохранительные органы;
- руководители предприятий, учреждений и организаций.
Подготовка и проведение сходов граждан обеспечивается главой муниципального образования. О дате, месте, времени проведения схода граждан, а также вопросах, выносимых в повестку схода, население оповещается через средства массовой информации не позднее, чем за 5 дней до его проведения (ст. 7 Закона Кировской области от 7 марта 1996 г. N 11-ЗО "О сходах граждан и старостах в Кировской области").
4. Исходя из полномочий схода граждан и его роли в решении вопросов местного значения, ч. 4 комментируемой статьи предусматривает обязательность участия в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления.
Согласно ст. 3 Закона Кировской области от 7 марта 1996 г. N 11-ЗО "О сходах граждан и старостах в Кировской области" сход граждан проводится в обстановке открытости и гласности. На него могут приглашаться руководители предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, представители печати и других средств массовой информации.
5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи на сходе граждан вправе председательствовать:
- глава муниципального образования;
- лицо, избранное на сходе граждан.
Перед открытием схода проводится обязательная регистрация его участников с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения. Регистрацию участников схода граждан осуществляют ответственные за подготовку и проведение схода лица.
6. Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосованием. Согласно комментируемой части решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, присутствующих на сходе. Решение схода граждан оформляется протоколом.
В протоколе указывается:
- дата и место проведения схода;
- общее число граждан, проживающих на соответствующей территории;
- число граждан, обладающих избирательным правом;
- число присутствующих;
- повестка дня;
- краткое содержание выступлений;
- принятые решения.
Протокол подписывает глава муниципального образования. Решения схода граждан направляются в соответствующие органы местного самоуправления, должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, расположенных на данной территории.
7. Решение, принятое на сходе граждан в пределах его компетенции и соответствующие действующему законодательству, обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их формы собственности, гражданами на соответствующей территории. Оно не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами и должностными лицами местного самоуправления. Решения схода граждан могут быть изменены или отменены только сходом или обжалованы в судебном порядке.
8. В соответствии с ч. 8 комментируемой статьи органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечивать исполнение решений, принятых на сходе граждан. Если для их реализации требуется издание муниципального правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять подобный акт.
9. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок официального опубликования (обнародования) решений, принятых на сходе граждан, определяется законодательством субъекта РФ.
Как правило, решения схода граждан и информация о их выполнении обнародуется через доски объявлений, средства массовой информации, иными способами.
10. Согласно ч. 10 комментируемой статьи сход граждан может проводиться в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях. Под межселенной территорией комментируемый Закон понимает территорию, находящуюся вне границ поселений (см. комментарий к ст. 2).
На таком сходе оформляется инициатива жителей о создании вновь образованного поселения на межселенных территориях или выявляется мнение населения, проживающего в данном населенном пункте, если с подобной инициативой вышли иные субъекты, например, органы и должностные лица местного самоуправления или государственной власти (см. комментарий к ст. 13.2).
На проведение такого схода граждан распространяются не все правила, предусмотренные комментируемой статьей, а только два:
1) сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта, расположенного на межселенных территориях;
2) решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
Соответственно, если в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, проживает более 100 избирателей, сход все равно может проводиться по вопросам организации и осуществления местного самоуправления.
Статья 26. Правотворческая инициатива граждан
1. Правотворческая инициатива граждан является одной из форм непосредственной демократии на местном уровне, решение которой носит рекомендательный характер. Положение правотворческой инициативы в системе форм прямого волеизъявления граждан определяется тем, что она применяется как способ участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления.
Правотворческая инициатива - это право населения муниципального образования участвовать в разработке и обсуждении местных нормативных актов. Правотворческую инициативу также определяют, как вхождение в компетентный орган с предложением принять нормативный юридический акт, а зачастую и внесение проекта такого акта.*(42) Правотворческая инициатива представляет собой обращение жителей муниципального образования к органам и должностным лицам местного самоуправления, содержащее указание на необходимость, а часто и конкретный способ урегулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. Вместе с тем было бы неверно относить правотворческую инициативу к разновидностям обращений граждан (см. комментарий к ст. 32).
Иногда к институту правотворческой инициативы ошибочно относят петиции (см. комментарий к ст. 33). Изучение и совершенствование механизма осуществления народной правотворческой инициативы позволит эффективно использовать потенциал и возможности населения и повысить доверие жителей к местной власти.
Правовую основу правотворческой инициативы граждан составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ;
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 26);
3) Конституции, Уставы субъектов РФ;
4) законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 г. N 055-ЗО "Об организации местного самоуправления в Ульяновской области");
5) муниципальные правовые акты:
а) уставы муниципальных образований;
б) постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке реализации гражданами правотворческой инициативы.
Правотворческая инициатива является новой формой прямого волеизъявления граждан, которая раньше не предусматривалась ни законодательством о местных Советах, ни Законом от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в РФ". Впервые право на осуществление народной правотворческой инициативы было законодательно закреплено ст. 25 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Согласно данному Закону население осуществляет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
В отличие от него, ч. 1 комментируемой статьи закрепляет, что порядок осуществления правотворческой инициативы устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. В настоящее время в большинстве муниципальных образований подобные нормативные акты уже приняты. В том случае, если подобный акт в муниципальном образовании отсутствует, правотворческую инициативу осуществляют в соответствии с комментируемым Законом, о чем есть прямое указание в данной части.
Вместе с тем следует отметить, что большинство уставов муниципальных образований также содержат статьи, посвященные правотворческой инициативе граждан. Так, ст. 9 Устава города Королева Московской области определяет цели правотворческой инициативы граждан:
- внесение в городские органы местного самоуправления проектов правовых актов по вопросам местного значения;
- внесение в городские органы местного самоуправления предложений о рассмотрении и разрешении вопросов, относящихся к их компетенции и затрагивающих интересы населения города;
- проведение городского референдума;
- иные вопросы местного значения.
Статья 29 Устава Балашихинского района Московской области расширяет данный список, включая в него:
- отзыв депутатов Совета депутатов и главы района;
- отставку должностных лиц органов местного самоуправления.
Необходимо отметить, что в соответствии с требованиями комментируемого Закона вопросы об отзыве депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления могут решаться только путем голосования граждан (см. комментарий к ст. 24).
Практика применения института правотворческой инициативы граждан позволяет определить процедуру реализации правотворческой инициативы как законодательно закрепленную совокупность последовательных действий участников процесса, обеспечивающих ее осуществление, и выделить следующие стадии:
- формирование и регистрация инициативной группы;
- сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы;
- внесение и регистрация правотворческой инициативы;
- рассмотрение правотворческой инициативы органами и должностными лицами местного самоуправления.
Формирование инициативной группы по внесению правотворческой инициативы осуществляется на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства, в трудовых коллективах, во время проведения общественно-политических акций и т.п. Минимальная численность инициативной группы устанавливается в разных муниципальных образованиях различная: например, в г. Волгограде, г. Калуге, г. Тюмени - 5 человек, в г. Новосибирске, г. Дзержинске, г. Челябинске - 10 человек, в г. Ейске - 50 человек, в г. Рязани - 300 человек. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи минимальная численность инициативной группы не может превышать 3% от числа жителей, обладающих избирательным правом. Решение о создании инициативной группы оформляется протоколом собрания.
Затем инициативная группа регистрируется в избирательной комиссии, в которую в течение 1 месяца после проведения собрания вносятся следующие документы:
- копия протокола собрания, заверенная секретарем;
- текст, вносимый в порядке правотворческой инициативы;
- список членов инициативной группы (с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса, серии и номера паспорта).
Основаниями отказа в регистрации инициативной группы могут быть только:
- нарушение процедуры проведения собрания по формированию инициативной группы;
- недостаточное количество подписей в регистрационных листах.
Отказ в регистрации может быть обжалован в суде в установленном порядке.
При осуществлении правотворческой инициативы одним из основных условий является сбор подписей в ее поддержку. В настоящее время в разных муниципальных образованиях требуется собрать разное количество подписей в поддержку правотворческой инициативы, например, в г. Дзержинске - 0,5%, в г. Волгограде, г. Новосибирске - 1% от числа жителей, обладающих избирательным правом, в г. Калуге - 200, в г. Саратове, г. Самаре, г. Тюмени, г. Ейске, г. Челябинске - 1000 подписей избирателей. Данное количество закреплено в уставе муниципального образования.
Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса или текст местного нормативного акта, вносимого в качестве правотворческой инициативы. Форма подписного листа утверждается избирательной комиссией. Избиратель, поддерживающий правотворческую инициативу, собственноручно ставит подпись в подписном листе, указывает фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта, а также дату внесения подписи. Подписной лист заверяется лицом, собиравшим подписи, а также уполномоченным инициативной группы.
После окончания сбора подписей инициативная группа подсчитывает их общее число и составляет итоговый протокол. Пронумерованные и сброшюрованные подписные листы и экземпляр итогового протокола передаются в избирательную комиссию муниципального образования, которая проводит проверку подписей и осуществляет регистрацию правотворческой инициативы.
Избирательная комиссия вправе признать несоответствующей процедуру внесения правотворческой инициативы в случаях:
1) выявления данных о применении принуждения при сборе подписей;
2) отсутствия достаточного количества подписей.
Решение избирательной комиссии о подтверждении или неподтверждении законности выдвижения правотворческой инициативы оформляется постановлением. Решение избирательной комиссии может быть обжаловано в судебном порядке. Затем избирательная комиссия передает документы органам и должностным лицам местного самоуправления, в компетенции которых находится рассмотрение вопроса, вносимого в порядке правотворческой инициативы.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет право внесения проектов правовых актов в органы местного самоуправления вообще, а не только в представительные органы, как это было закреплено в некоторых старых редакциях уставов муниципальных образований (например, ст. 11 Устава г. Саратова от 22 декабря 1996 г.). Следует отметить, что в новой редакции Устава г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 13) данная норма приведена в соответствие с комментируемым Законом.
Согласно Положению "О правотворческой инициативе граждан", принятому решением Саратовской городской Думы от 16 мая 2006 г. N 3-15, инициативная группа граждан вносит в соответствующий орган местного самоуправления города следующие документы:
а) окончательный текст проекта муниципального правового акта, оформленный в соответствии с регламентом органа местного самоуправления;
б) итоговый протокол инициативной группы о результатах сбора подписей, в котором указывается общее количество собранных подписей;
в) сброшюрованные и пронумерованные подписные листы в поддержку правотворческой инициативы граждан установленной формы, содержащие подписи в количестве не менее 1000;
г) сопроводительное письмо (заявление) о внесении в орган местного самоуправления проекта муниципального правового акта в порядке правотворческой инициативы граждан, содержащее наименование проекта муниципального правового акта, за подписью ответственного лица инициативной группы. В сопроводительном письме указываются лица, уполномоченные представлять инициативную группу в процессе рассмотрения органом местного самоуправления правотворческой инициативы граждан, в том числе докладчик по проекту муниципального правового акта из числа уполномоченных представителей инициативной группы.
д) пояснительную записку (для проектов, вносимых в Саратовскую городскую Думу) или справку (для проектов, вносимых в администрацию города), содержащую предмет правового регулирования, обоснование необходимости принятия проекта решения (в том числе финансово-экономическое обоснование). Пояснительная записка или справка подписывается ответственным лицом инициативной группы.
Часть 2 комментируемой статьи также содержит следующие обязательные требования рассмотрения правотворческой инициативы органами местной власти:
1) соответствующие органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в течение трех месяцев рассмотреть проект муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы;
2) при рассмотрении данного проекта представителям инициативной группы обеспечивается возможность изложения своей позиции (для чего они заранее в письменной форме уведомляются о дате и времени проведения заседания, и им соответственно предоставляется слово для выступления; авторы проекта и представители инициативной группы также вправе участвовать в работе постоянных комиссий по обсуждению проекта);
3) проведение открытого заседания в случае, если внесенный проект относится к компетенции представительного органа муниципального образования.
Согласно Положению "О правотворческой инициативе граждан", принятому решением Саратовской городской Думы от 16 мая 2006 г. N 3-15, органы местного самоуправления вправе не рассматривать правотворческую инициативу в случае:
- выявления данных о применении принуждения при сборе подписей, а также обнаружения фактов фальсификации в подписных листах (более чем на 5% от проверяемых подписей);
- если документы представлены с нарушением установленного срока.
Инициативная группа об отказе органов местного самоуправления рассмотреть проект правотворческой инициативы уведомляется письменно.
Правотворческая инициатива граждан, внесенная в Саратовскую городскую Думу, подлежит обязательному рассмотрению на открытом заседании Саратовской городской Думы. Председатель ответственной постоянной комиссии направляет правотворческую инициативу граждан на заключение в профильные структурные подразделения администрации города. Заключения предоставляются в течение 7 рабочих дней со дня ее получения. Рассмотрение проекта правового акта проводится на открытом заседании Саратовской городской Думы с участием уполномоченных представителей инициативной группы граждан. Представляет проект муниципального правового акта докладчик, указанный в сопроводительном письме к представленному окончательному проекту муниципального правового акта. Затем слово для выступления предоставляется главе города или уполномоченному им лицу, после чего слово для обсуждения (до 5 минут) предоставляется докладчику, иным представителям инициативной группы граждан, участвующим в рассмотрении правотворческой инициативы граждан.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке правотворческой инициативы граждан в администрацию города, подлежит обязательному рассмотрению должностным лицом, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта. Рассмотрение осуществляется на личном приеме уполномоченных представителей инициативной группы главой администрации города или уполномоченным им лицом.
3. По итогам обсуждения проекта местного нормативного акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы, органы и должностные лица местного самоуправления могут принять следующие варианты решений:
- принять проект местного нормативного акта (как в предложенной редакции без изменений, так и с изменениями и дополнениями);
- вынести проект на местный референдум;
- отклонить проект, аргументировано обосновав причины.
Результаты рассмотрения правотворческой инициативы должны быть, во-первых, официально в письменной форме доведены до сведения инициативной группы и, во-вторых, опубликованы в средствах массовой информации.
Статья 27. Территориальное общественное самоуправление
1. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Комментируемый Закон под территориальным общественным самоуправлением понимает форму самоорганизация граждан по месту их жительства для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Соответственно, основными принципами осуществления ТОС являются принципы самостоятельности и ответственности жителей и органов ТОС.
Принцип самостоятельности означает самостоятельное определение жителями системы и структуры органов ТОС, свободу действий при осуществлении собственных инициатив по вопросам местного значения, а также финансово-экономическую самостоятельность органов ТОС. Принцип ответственности предполагает возможность наступления неблагоприятных последствий в случаях признания судом решений органов ТОС противоправными, неосуществления или ненадлежащего осуществления органами ТОС своих полномочий и т.п. Ответственность органов ТОС может наступить перед жителями, органами местного самоуправления и органами государственной власти, юридическими лицами.
Положение "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове", принятое решением Саратовской городской Думы от 28 июля 2006 г. N 8-55, к основополагающим началам территориального общественного самоуправления также относит следующие принципы:
- законности;
- гарантии и защиты прав и законных интересов населения;
- широкого участия граждан;
- свободного волеизъявления граждан;
- выборности, подотчетности и подконтрольности органов и выборных лиц ТОС;
- взаимодействия органов ТОС с органами местного самоуправления;
- гласности, выявления и учета общественного мнения;
- партнерства с общественными объединениями, партиями, коммерческими и некоммерческими организациями и т.п.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи территориальное общественное самоуправление осуществляется на части территории муниципального образования. Границы территории ТОС устанавливаются представительным органов муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т.п.
Статья 4 Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" при определении границ ТОС, кроме учета мнения населения, также вводит дополнительные следующие условия:
- согласование границ с главами администраций муниципальных образований (с главами территориальных структурных подразделений администраций муниципальных образований);
- учет исторических, культурных и иных местных традиций;
- учет социально-экономических условий и деления территорий на архитектурно-планировочные зоны.
2. Определяя территорию действия территориального общественного самоуправления, законодатель применяет термин "поселение". Вместе с тем следует отметить, что территориальное общественное самоуправление, как форма самоорганизации граждан, в большей степени востребовано в городских округах, чем в городских и сельских поселениях, где оно в настоящее время практически не развито.
Часть 2 комментируемой статьи закрепляет две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления:
1) непосредственно, т.е. посредством всех форм прямого волеизъявления граждан:
- общие собрания;
- конференции жителей;
- опросы жителей соответствующей территории;
- микрореферендумы и т.п.
2) органы ТОС:
- собрания,
- советы,
- правления,
- председатель ТОС.
Кроме того, в качестве элемента системы территориального общественного самоуправления следует выделить добровольные союзы и органов ТОС (например, Ассоциация самоуправляемых территорий в г. Саратове, "Общественная инициатива" в г. Тольятти).
3. Часть 3 комментируемой статьи впервые закрепляет многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории осуществления ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Многоуровневая система предполагает подчинение нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а старший по дому, в свою очередь, председателю ТОС микрорайона.
Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган ТОС. Образование нового субъекта ТОС на территории, на которой уже действует субъект ТОС, может быть осуществлено по истечении срока полномочий действующих органов ТОС.
4. Органы ТОС избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов ТОС могут проводиться следующими способами:
- на учредительных собраниях (см. комментарий к ст. 29);
- на конференциях жителей (см. комментарий к ст. 30);
- на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Согласно п. 10.8 Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" к исключительным полномочиям собрания или конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, в том числе относится избрание исполнительного, контрольно-ревизионного органов территориального общественного самоуправления и председателя исполнительного органа территориального общественного самоуправления в случае, если в соответствии с уставом он избирается на собрании или конференции граждан.
5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи ТОС считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Так, например, в соответствии со п. 8.2 Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" Устав ТОС в двухнедельный срок после принятия собранием или конференцией граждан, осуществляющих ТОС, направляется исполнительным органом ТОС для регистрации в администрацию города (территориальное подразделение администрации города). Администрация города (территориальное подразделение администрации города) в двухнедельный срок со дня поступления устава ТОС принимает решение о его регистрации либо мотивированном отказе в регистрации. Отказ в регистрации устава допускается только в случае несоответствия его действующему законодательству.
В том случае, если орган ТОС считает необходимым получение статуса юридического лица, он регистрируется в органах юстиции в порядке, установленном ГК РФ в организационно-правовой форме некоммерческой организации, под которой понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.
6. Высшим руководящим органом ТОС является общее собрание (конференция) жителей соответствующей территории.
Согласно ч. 6 комментируемой статьи общее собрание жителей правомочно, если в нем принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-ти летнего возраста. В некоторых муниципальных правовых актах данная норма представительства увеличена. Например, в Положении "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове", содержится требование присутствия более половины граждан, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей части территории города. Кроме того, в некоторых местных нормативных актах содержится более жесткое ограничение по возрасту, т.е. достижение 18-ти летнего возраста, а 16-ти летние граждане допускаются к участию в общем собрании только в случае обсуждения молодежных проблем (например, в Тамбовской области). Подобные местные нормативные акты должны быть приведены в соответствие с комментируемым Законом.
Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Часть 6 комментируемой статьи закрепляет, что конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления правомочна, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-ти летнего возраста.
Для ведения общих собраний, конференций жителей избирается председатель и секретарь. Решения общих собраний и конференций жителей принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Протокол собрания (конференции) жителей, как правило, содержит следующие данные:
- дату проведения общего собрания;
- место проведения общего собрания;
- общее число жителей или делегатов, имеющих право участвовать в общем собрании;
- количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания;
- состав президиума;
- повестку дня;
- содержание выступлений;
- принятые решения;
- результаты голосования.
Копии протокола с решениями собрания или конференции граждан направляются в органы городского самоуправления.
7. Часть 7 комментируемой статьи закрепляет исключительные полномочия собраний, конференций ТОС, относя к ним следующие вопросы:
1) установление структуры органов ТОС (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов ТОС, как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, исполнительно-распорядительный и контрольно-ревизионный органы ТОС, на собрании также определяется количество работников органов ТОС);
2) принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений (устав как нормативно-учредительный акт ТОС может быть принят только на общем собрании, конференции жителей);
3) избрание органов ТОС (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель ТОС и органы ТОС);
4) определение основных направлений деятельности ТОС (на собраниях, конференциях жители определяют наиболее приоритетные направления развития своей территории, как правило, это вопросы благоустройства территории ТОС, ремонта жилого комплекса, удовлетворение иных социально-бытовых потребностей граждан);
5) утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать финансово-плановый акт субъекта ТОС, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам);
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС (председатель и органы ТОС отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом, осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта ТОС).
Муниципальные правовые акты, регулируя компетенцию собраний, конференций жителей, закрепляют за ними более широкие полномочия. Например, п. 10 Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове", кроме вышеперечисленных, к исключительной компетенции общего собрания, конференции жителей субъекта ТОС также относит следующие вопросы:
- образование, реорганизация и ликвидация субъекта ТОС;
- установление и изменение границ, в которых действует субъект ТОС (утверждаются представительным органом муниципального образования);
- досрочное прекращение полномочий исполнительного и контрольно-ревизионного органов ТОС;
- принятие решений по всем вопросам владения, пользования и распоряжения собственностью ТОС;
- другие вопросы в соответствии с действующим законодательством.
Кроме того, органы ТОС также вправе участвовать с правом совещательного голоса в работе заседаний представительных органов местного самоуправления при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей территорий ТОС. Органы и должностные лица местного самоуправления, а также депутаты законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления на территории своих избирательных округов оказывают содействие органам ТОС в осуществлении полномочий.
8. Часть 8 комментируемой статьи закрепляет полномочия органов ТОС, в частности, они:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; следовательно, основной функцией субъекта ТОС является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти;
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим органом ТОС, исполняются иными органами ТОС, общее руководство при этом осуществляет председатель ТОС);
3) вправе осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории и иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Комментируемая статья накладывает на хозяйственную деятельность органов ТОС ограничения, так как содержит закрытый перечень направлений деятельности субъекта ТОС. Исходя из него, органы ТОС вправе:
- создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности жителей в товарах и услугах;
- выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории ТОС и коммунальному обслуживанию жителей, строительству, эксплуатации и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры.
- использовать земельные участки на территории ТОС под строительство погребов и гаражей, создание детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие стоянок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей;
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. Таким образом, особенностью статуса органов ТОС (и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы ТОС иногда ошибочно относят) является право участвовать в местном нормотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы.*(43)
Муниципальные правовые акты, как правило, содержат открытый и более широкий перечень полномочий органов ТОС. Так, Положение "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" к полномочиям органов ТОС, кроме перечисленных выше вопросов, также относит следующие полномочия:
- участие в разработке и реализация программ развития соответствующей территории с учетом программ комплексного развития города;
- осуществление мер по социальной поддержке и защите граждан территории, нуждающихся в общественной поддержке, дополнительно к той, которая предоставляется муниципальными и государственными учреждениями социального обслуживания в пределах имеющихся финансовых средств;
- организация досуга, развитие культуры, технического творчества, физической культуры и спорта по месту жительства для различных категорий граждан;
- содействие мерам санитарного, эпидемиологического, экологического и пожарного контроля и безопасности;
- внесение предложений в органы местного самоуправления по совершенствованию работы общественного пассажирского транспорта;
- организация общественных работ на территории, включая оплачиваемые, в пределах средств, находящихся в распоряжении территориального общественного самоуправления;
- информирование, выявление и учет мнения населения о деятельности органов местного самоуправления и государственной власти и т.п.
Или, например, нормативные акты г. Тамбова также к полномочиям органов ТОС относят право разрабатывать с учетом застройки планы обустройства своей территории, для чего органы ТОС могут привлекать средства населения и организаций, создавать фонды местной инициативы.
Таким образом, местные нормативные акты определяют открытый перечень полномочий органов ТОС, закрепляя, что к ним также могут быть отнесены и другие вопросы, в том числе переданные ему органами местного самоуправления и добровольно взятые на себя органами ТОС.
В местных нормативных актах также определяется компетенция исполнительного органа ТОС. Так, Положение "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" закрепляет, что в пределах полномочий, определенных уставом ТОС, исполнительный орган ТОС имеет право:
а) представлять интересы населения, в том числе в органах местного самоуправления, по вопросам, затрагивающим интересы граждан, проживающих на соответствующей территории;
б) созывать собрания или конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, и содействовать гражданам в реализации их прав на другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;
в) обеспечивать исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
г) заключать договоры и соглашения комитета (совета) территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления, в том числе по передаче им отдельных полномочий этих органов, заключать договоры с органами государственной власти, общественными объединениями, ассоциациями, коммерческими и некоммерческими организациями, с другими юридическими и физическими лицами и другие права, установленные в п. 11.4 указанного Положения.
Муниципальные правовые акты о ТОС также определяют статус председателя ТОС. В Положении "О территориальном общественном самоуправлении в г. Саратове" особенно подчеркивается, что председатель ТОС не является муниципальным служащим.
Для осуществления контроля и проверки финансовой деятельности исполнительного органа общее собрание или конференция жителей субъекта ТОС избирает контрольно-ревизионный орган (комиссию, контролера и т.п.). Нормативные акты г. Тамбова к полномочиям контрольно-ревизионного органа ТОС также относят функции по контролю за выполнением устава ТОС.
9. Органы ТОС обязаны иметь устав ТОС. Часть 9 комментируемой статьи устанавливает перечень сведений, которые должны содержаться в уставе ТОС.
10. В соответствии с ч. 10 комментируемой статьи дополнительные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления устанавливаться не могут.
11. Согласно ч. 11 комментируемой статьи вопросы организации и деятельности органов ТОС могут регламентироваться только федеральными законами и местными нормативными актами, такими как устав муниципального образования, нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления.
Данными нормативно-правовыми актами закрепляется, в том числе, порядок формирования финансовых ресурсов органов ТОС. Например, согласно Положению "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" финансовые средства органов ТОС могут состоять из собственных средств, заемных средств, средств, передаваемых им по договорам органами местного самоуправления, средств из иных источников, не запрещенных действующим законодательством.
Реформирование системы ТОС еще далеко от своего завершения, необходимо привести местные нормативные акты и уставы ТОС в соответствие с комментируемым Законом. Кроме того, предстоит большая работа по реализации данных положений на практике, повышению инициативы и самоорганизации жителей и развитию форм общественного самоуправления на конкретных территориях.
Статья 28. Публичные слушания
1. Институт публичных слушаний является важным нововведением комментируемого Закона. Под публичными слушаниями понимают проводимые представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования заседания с участием жителей для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
Правовую основу публичных слушаний в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 28);
3) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
4) уставы муниципальных образований;
5) постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления (например, решение Саратовской городской Думы от 28 июля 2006 г. N 8-55 "О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове").
Часть 1 комментируемой статьи определяет в качестве цели проведения публичных слушаний обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. По-существу, в этой формуле определяются две основные цели:
- информирование жителей муниципального образования о наиболее важных вопросах, по которым предполагается принятие соответствующих решений органами и должностными лицами местного самоуправления;
- выявление мнения жителей по поводу как содержания этих вопросов, так и по поводу качества представляемых проектов решений.
Иногда к публичным слушаниям ошибочно относят депутатские слушания, которые традиционно проводятся на местном уровне. Несмотря на сходство между депутатскими слушаниями и публичными слушаниями, между ними есть определенные различия. В отличие от депутатских слушаний, которые являются формой деятельности представительного органа местного самоуправления, публичные слушания определяются федеральным законодателем как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. У депутатских и публичных слушаний также разная правовая основа, различные требования к проведению процедуры и разный характер принимаемых в итоге решений. Порядок проведения депутатских слушаний регулируется, как правило, регламентом представительного органа местного самоуправления. Кроме того, о статусе публичных слушаний следует говорить как о публичных слушаниях всего муниципального образования, а не какого-либо органа или должностного лица местного самоуправления. Таким образом, можно сказать, что институты публичных слушаний и депутатских слушаний не тождественны между собой.
2. С инициативой проведения публичных слушаний могут выступать следующие субъекты:
- население муниципального образования;
- представительный орган местного самоуправления или группа депутатов представительного органа местного самоуправления;
- глава муниципального образования.
Обращение населения муниципального образования (инициативной группы) с инициативой проведения публичных слушаний должно включать в себя:
а) обращение, подписанное установленным числом граждан либо протокол собрания отделения партии, профсоюза, общественного объединения, организации, предприятия, учреждения с указанием фамилий, имен и отчеств инициаторов проведения публичных слушаний, адресов их проживания, адресов и телефонов отделений общественных объединений, партий, организаций и другие сведения;
б) обоснование необходимости проведения публичных слушаний;
в) предлагаемый состав участников публичных слушаний;
г) информационные, аналитические материалы, относящиеся к теме публичных слушаний;
д) иные материалы по усмотрению инициаторов обращения.
Обращение направляется инициаторами проведения публичных слушаний в представительный орган муниципального образования либо главе муниципального образования. В случае, если в муниципальном образовании образована консультационно-совещательная коллегия, обращение инициаторов проведения публичных слушаний направляется на заключение в коллегию. По результатам рассмотрения обращения представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования могут назначить проведение публичных слушаний либо отказать в их проведении. Обращение инициаторов проведения публичных слушаний в представительный орган муниципального образования должно рассматриваться в присутствии его инициаторов на открытом заседании представительного органа. Для разрешения разногласий может быть предусмотрено создание согласительной комиссии из представителей инициаторов обращения и представителей органов местного самоуправления.
В случае, если инициатива проведения публичных слушаний принадлежит представительному органу или главе муниципального образования, данные органы обязаны принять соответствующее решение.
Дату проведения публичных слушаний определяет их инициатор. В том случае, когда публичные слушания проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, слушания назначаются представительным органом муниципального образования. Соответственно, глава муниципального образования определяет дату проведения публичных слушаний, если они проводятся по его инициативе.
3. В муниципальной практике впервые встречается форма непосредственной демократии рекомендательного характера, которая тем не менее обязательно должна проводиться по некоторым вопросам местного значения. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав (в соответствии со ст. 35, 44 комментируемого Закона устав муниципального образования принимается только представительным органом местного самоуправления, т.е. проект устава больше не может быть вынесен на местный референдум. В этой связи вводимая норма носит компенсаторный характер, так как позволяет жителям принимать участие в обсуждении основного нормативно-правового акта муниципального образования);
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении. Важность и значимость местного бюджета для муниципального образования требует обязательного участия жителей в его принятии и исполнении (см. комментарий к ст. 52);
3) вопросы градостроительства, а именно:
- проекты планов и программ развития муниципального образования;
- проекты правил землепользования и застройки;
- проекты планировки территорий и проекты межевания территорий;
- вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;
- вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства;
- вопросы реконструкции объектов капитального строительства;
- вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки. При разработке и утверждении проектов планов и программ градостроительного и социально-экономического развития муниципального образования необходимо максимально учитывать интересы жителей;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования. Следует отметить, что вопросы изменения границ муниципального образования и преобразования муниципального образования решаются путем голосования граждан (см. комментарий ст. 24).
Исходя из понятия "преобразование муниципального образования", раскрытого в ст. 13 комментируемого Закона, на публичные слушания в обязательном порядке должны будут также выноситься и такие вопросы, как:
- об объединении двух и более поселений, не влекущем изменение границ иных муниципальных образований (см. комментарий к ч. 3 ст. 13);
- объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований (см. комментарий к ч. 4 ст. 13);
- разделение поселения (см. комментарий к ч. 5 ст. 13);
- разделение муниципального района (см. комментарий к ч. 6 ст. 13);
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишения городского населенного пункта (города, поселка) статуса городского округа (см. комментарий к ч. 7 ст. 13).
Решение приведенных в комментируемой части вопросов раньше не требовало обязательного привлечения населения муниципального образования к их обсуждению. Введение данной формы будет способствовать активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления и развитию демократии на местном уровне.
Некоторые уставы муниципальных образований несколько расширяют данный перечень. Например, согласно ст. 16 Устава г. Саратова от 18 декабря 2005 г. на публичные слушания также выносится проект генерального плана города, внесение в него изменений. Следует отметить, что исключать из перечня вопросов, рассматриваемых на публичных слушаниях, какие-либо вопросы нормативно-правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами нельзя.
При проведении публичных слушаний должен составляться протокол.
По итогам проведения публичных слушаний могут быть приняты резолюции, рекомендации и обращения:
- представительному органу муниципального образования;
- главе муниципального образования;
- жителям муниципального образования;
- органам государственной власти;
- предприятиям, учреждениям и организациям, расположенным на территории муниципального образования и т.п.
Рекомендации органов государственной и муниципальной власти могут содержать изложение и альтернативных точек зрения по обсуждаемому вопросу. Данные решения носят рекомендательный характер, т.е. не являются обязательными для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления.
4. Учитывая сложность и значимость вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, для качественного и всестороннего их рассмотрения, выявления различных точек зрения населения, систематизации позитивных предложений и т.д. необходимо тщательно планировать и готовить публичные слушания с привлечением экспертов, специалистов, авторитетных жителей муниципального образования, представителей различных политических сил и общественных объединений.
В число мер, обеспечивающих надлежащую подготовку и проведение публичных слушаний, должны входить по крайней мере следующие:
- информирование населения о ходе подготовки публичных слушаний;
- привлечение экспертов и специалистов для выполнения консультационных и экспертных работ;
- анализ материалов, представленных инициаторами проведения публичных слушаний;
- подготовка заключений по представленным материалам;
- подготовка проектов решений, предлагаемых для рассмотрения на публичных слушаниях;
- заблаговременное информирование населения о времени и месте ознакомления заинтересованных жителей с материалами, выносимыми на публичные слушания, а также представление их жителям.
В случае, если публичные слушания проводятся представительным органом муниципального образования, организация публичных слушаний должна возлагаться непосредственно на председателя представительного органа и соответствующие комитеты и комиссии представительного органа муниципального образования. В том случае, если публичные слушания проводятся главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, то организационные работы выполняют соответствующие структурные подразделения местной администрации.
В муниципальных образованиях с небольшой численностью населения подготовка публичных слушаний может проводиться с непосредственным участием заинтересованных жителей. В муниципальных образованиях с большой численностью населения целесообразно привлечь к организации публичных слушаний специально созданную для этого консультативно-совещательную структуру. Целесообразно, чтобы такая организационная структура была сформирована совместно представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования, что обеспечило бы, по существу, приобретение ей статуса постоянно действующего консультативно-совещательного органа муниципального образования.
Демократический характер публичных слушаний обеспечивается, в том числе и массовостью участия в них. Так, в публичных слушаниях вправе принимать участие:
- жители муниципального образования;
- депутаты представительного органа местного самоуправления;
- глава муниципального образования;
- должностные лица местной администрации;
- депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации и другие представители органов государственной власти;
- руководители муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
- представители предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, но расположенных на территории муниципального образования;
- представители общественных объединений;
- представители политических партий;
- представители религиозных и национальных организаций;
- председатели комитетов ТОС (см. комментарий к ст. 27);
- представители профсоюзных организаций;
- представители средств массовой информации и т.п.
В связи с демократическим характером публичных слушаний ч. 4 комментируемой статьи определяет ряд мер, направленных на организацию участия жителей в публичных слушаниях. Так, представительный орган муниципального образования должен:
а) либо в уставе муниципального образования, либо в ином нормативно-правовом акте определить порядок организации и проведения публичных слушаний (данный порядок может быть во многом аналогичен процедуре проведения заседания представительного органа местного самоуправления);
б) предусмотреть заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний (как правило, информация о дате и месте проведении депутатских слушаний, а также о вопросах, выносимых на них, публикуется в местных средствах массовой информации не менее чем за 10 дней до их проведения);
в) предусмотреть заблаговременное ознакомление жителей с проектом муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания (в публикуемой информации указывается место, время и ответственное лицо, которое обязано предоставлять проект муниципального правового акта и принимать все предложения от заинтересованных лиц по проблематике депутатских публичных слушаний);
г) обеспечить участие жителей муниципального образования в публичных слушаниях;
д) опубликовать (обнародовать) результаты публичных слушаний.
Для осуществления данных мероприятий необходимо тесное сотрудничество представительного органа муниципального образования со средствами массовой информации. В крупных муниципальных образованиях с развитой информационной сетью итоговые материалы публичных слушаний могут быть опубликованы в газетах, специальных и иных изданиях, представлены на радио и телевидении. По наиболее важным вопросам материалы и стенограмма публичных слушаний могут быть изданы отдельной брошюрой. В небольших муниципальных образованиях итоговые материалы публичных слушаний могут быть получены каждым жителем в установленном месте, либо распространены по почте. В любом случае краткое изложение и итоговый документ публичных слушаний должен быть обнародован тем или иным образом не позднее чем через 10-15 дней со дня проведения публичных слушаний.
Население муниципального образования также через определенный период целесообразно информировать о результатах рассмотрения рекомендаций и обращений, принятых на публичных слушаниях, а также о тех мерах, которые приняты по результатам этих обращений. В случае принятия представительным органом или главой муниципального образования решения, противоречащего рекомендациям публичных слушаний указанные органы обязаны опубликовать (обнародовать) мотивы приятия такого решения.
Материалы публичных слушаний в течение всего срока полномочий депутатов представительного органа и главы муниципального образования должны храниться в указанных органах, а по истечении этого срока сдаются на хранение в муниципальный архив. Срок хранения в муниципальном архиве материалов публичных слушаний определяется представительным органом муниципального образования и не может быть менее 4 лет.
Проведение работ по организации и проведению публичных слушаний требует не только организационных, информационных, аналитических, но и финансовых ресурсов на всех этапах.
Статья 29. Собрание граждан
1. Наиболее доступным средством самоорганизации, через которое население муниципального образования выражает свою волю и осуществляет местное самоуправление, является собрание граждан. Собрание граждан - это одна из массовых форм непосредственной демократии, проводимая для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также осуществления территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращение к органам и должностным лицам местного самоуправления, которые подлежат обязательному рассмотрению, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрания во взаимоотношения с органами местной власти.
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 2) определяет собрание как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Значение собрания заключается в том, что оно обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой граждан.
Характерно, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 24), определял и собрание, и сход как единую форму прямого волеизъявления граждан, а комментируемый Закон их разделяет. Так, он определяет сход как форму непосредственной демократии обязательного характера, решения которой являются обязательными для всех жителей муниципального образования, а также для органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к ст. 25). По замыслу федерального законодателя в отличие от схода собрание граждан представляет собой форму непосредственной демократии рекомендательного характера, т.е. оно позволяет выявить общественное мнение и учесть (или не учесть) его органами и должностными лицами местного самоуправления.
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет следующие цели проведения собрания граждан:
- обсуждение вопросов местного значения (см. комментарий к гл. 3);
- информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл. 6);
- осуществление территориального общественного самоуправления.
В последнем случае собрание является не только одной из форм осуществления территориального общественного самоуправления, но и высшим руководящим органом территориального общественного самоуправления (см. комментарий к ст. 27).
Таким образом, в уставе муниципального образования либо в нормативном правовом акте представительного органа должны быть четко разделены случаи проведения собрания по двум указанным основаниям: для рассмотрения вопросов, связанных с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, и для рассмотрения вопросов осуществления территориального общественного самоуправления.
Кроме того, собрание граждан может наделяться и иными дополнительными функциями.
По аналогии с положениями ст. 25 комментируемого Закона, которые устанавливают максимальную численность граждан, участвующих в проведении сходов, целесообразно было бы определить, что собрания граждан проводятся в том случае, если численность жителей, проживающих в границах территории, на которой осуществляется ТОС, составляет не более 200-300 человек. В некоторых муниципальных правовых актах эта цифра составляет не более 500 человек. Муниципальными правовыми актами численность жителей может быть установлена большей или меньшей с учетом местных условий, исторических традиций, национальных особенностей и других факторов.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи инициаторами проведения собрания граждан могут выступать:
- население муниципального образования - собрание граждан назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования;
- представительный орган муниципального образования - собрание назначается представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст. 35);
- глава муниципального образования - назначается главой муниципального образования (см. комментарий к ст. 36);
- органы ТОС - порядок назначения и проведения определяется уставом ТОС (см. комментарий к ст. 27).
Как правило, собрание считается правомочным, если в нем принимает участие более половины жителей соответствующей территории, достигших 18-летнего возраста. Решение собрания принимается простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляется протоколом.
В соответствии с Положением "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" протокол собрания жителей должен содержать следующие данные:
- дату и место проведения общего собрания или конференции жителей;
- общее число жителей или делегатов, имеющих право принимать решение на общем собрании или конференции жителей;
- количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания или конференции жителей;
- состав президиума;
- повестку дня;
- содержание выступлений;
- принятые решения; результаты голосования.
3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 24) к компетенции собраний (сходов) граждан относил решение вопросов местного значения.
Часть 3 комментируемой статьи изменяет компетенцию собрания граждан. В частности, в ней указывается, что собрание граждан вправе только:
1) принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления;
2) избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления;
3) решать вопросы, связанные с осуществлением территориального общественного самоуправления (см. комментарий к ст. 27).
Принятые на основе Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" нормативно-правовые акты субъектов РФ и местные нормативные акты содержат более полный перечень полномочий собраний. Как правило, они относят к компетенции собраний граждан решение вопросов местного значения, в частности:
- принятие положения (устава) о местном самоуправлении;
- выборы должностных лиц местного самоуправления;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- установление местных налогов и сборов на основе принципов, определенных законодательством РФ;
- утверждение планов и программ комплексного социально-экономического развития соответствующей территории местного сообщества и заслушивание отчетов об их исполнении;
- решение в установленном порядке вопросов административно-территориального устройства;
- распоряжение землями общего пользования;
- контроль за деятельностью органов местного самоуправления, наделенных исполнительными полномочиями.
Решать данные и иные вопросы местного значения собрания граждан больше не вправе, эти полномочия остаются только за сходами граждан. Таким образом, компетенция собраний граждан сужается. Подобные нормативно-правовые акты субъектов РФ, а также местные нормативные акты должны быть приведены в соответствие с комментируемым Законом.
Вместе с тем некоторые местные нормативные акты содержат положения, которые после соответствующей корректировки могли бы соответствовать не только нормам комментируемого Закона, но и требованиям муниципальной практики. Например, положение Курганской городской Думы от 3 декабря 1997 г. N 148 "О собраниях (сходах), конференциях, опросах граждан города Кургана" за общими собраниями граждан закрепляет решение следующих вопросов:
- выдвижение кандидатов в органы государственной власти и органы городского самоуправления;
- выдвижение инициативы об отзыве депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления;
- обсуждение правотворческой инициативы населения;
- обсуждение проектов решений органов городского самоуправления по наиболее важным вопросам жизни города;
- обсуждение коллективных обращений граждан в органы и к должностным лицам городского самоуправления;
- содержание, использование и обслуживание жилого фонда и нежилых помещений, мест общего пользования, дорог, тротуаров, спортплощадок и т.п.;
- благоустройство и озеленение территории, охрана природы;
- организация досуга детей и взрослого населения;
- проведение мероприятий по охране общественного порядка;
- создание и упразднение территориального общественного самоуправления (принятие Устава ТОС, избрание органов ТОС, оценка их деятельности и другое);
- обсуждение вопросов о добровольных взносах и пожертвованиях жителей на общественные нужды;
- решение других вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующей части территории города.
Существование разнообразных подходов к определению правовой природы и компетенции собраний граждан неоднократно отмечалось исследователями.*(44) Комментируемый Закон вносит определенную ясность в общие принципы организации и функционирования таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, как сходы, собрания, конференции.
4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет гарантии собрания граждан, связывая их с обязанностью соответствующих компетентных органов и должностных лиц местного самоуправления осуществить следующие действия:
- рассмотреть обращения, принятые собранием граждан;
- направить письменный ответ.
5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи порядок назначения и проведения собрания граждан определяется не только комментируемым Законом и местными нормативными правовыми актами, но и уставом территориального общественного самоуправления. Правовую основу собрания граждан в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. 31 закрепляет право граждан собираться мирно, без оружия и проводить собрания; ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 29);
3) Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";
4) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
5) муниципальные правовые акты:
а) уставы муниципальных образований;
б) постановления глав муниципальных образований;
в) решения представительных органов местного самоуправления;
6) уставы территориального общественного самоуправления (например, Устав субъекта ТОС "поселок Солнечный" г. Саратова, Устав ТОС "Портпоселок" г. Тольятти).
Основные принципы и условия проведения собраний граждан, также как и принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления, установлены теперь не законами субъектов РФ, а на федеральном уровне. Данные положения детализируются в муниципальных правовых актах и актах органов ТОС.
6. Часть 6 комментируемой статьи содержит требование обязательного официального опубликования (обнародования) итогов собрания граждан. Решения собрания граждан, как правило, в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и всех заинтересованных лиц. На основании решения собрания граждан органы и должностные лица местного самоуправления вправе принимать нормативно-правовые акты, которые также в официальном порядке опубликовываются.
Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления принимают меры по реализации предложений и критических замечаний, высказанных участниками собрания граждан, а затем информируют об этом население муниципального образования через средства массовой информации и иными доступными способами.
В том случае, если итоги и решения, принятые собранием граждан противоречат федеральному законодательству и (или) законодательству субъекта РФ, их действие должно быть приостановлено соответствующим органом местного самоуправления до их отмены собрание граждан или судом.
Статья 30. Конференция граждан (собрание делегатов)
1. Одной из форм участия жителей в осуществлении местного самоуправления является конференция граждан (или собрание делегатов). Это форма непосредственной демократии рекомендательного характера, которая позволяет выявить мнение населения муниципального образования по наиболее актуальным вопросам местного значения. В соответствии с Положением Курганской городской Думы от 3 декабря 1997 г. N 148 "О собраниях (сходах), конференциях, опросах граждан города Кургана" конференция - это совещание представителей населения, проживающего на определенной части территории города, собравшихся для обсуждения и решения каких-либо вопросов.
Правовую основу проведения конференций граждан составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 30);
3) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
4) местные нормативные акты: уставы муниципальных образований (например, Устав г. Сочи; Устав г. Сызрани), постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления;
5) уставы территориального общественного самоуправления (например, Устав субъекта ТОС "поселок Юбилейный" г. Саратова, Устав ТОС "Портпоселок" г. Тольятти).
Основные принципы проведения конференций граждан, также как и принципы проведения собраний граждан, организации и деятельности территориального общественного самоуправления установлены теперь не законами субъектов РФ, а на федеральном уровне, а условия проведения конференций граждан определены муниципальными правовыми актами.
Основное отличие конференции граждан от собрания заключается в том, что в конференции с правом решающего голоса имеют право участвовать не все жители, проживающие на соответствующей территории, а лишь делегаты, избранные на собраниях граждан. Конференция граждан проводится в том случае, когда невозможно провести собрание жителей. Вопрос о необходимости проведения конференции на территории, в пределах которой осуществляется ТОС, главным образом, определяется возможностью непосредственного участия всех граждан, проживающих на выделенной территории, в конференции, что зависит от наличия соответствующих помещений, а также от численности жителей.
Согласно ч. 1 комментируемой статьи в местных нормативных актах и нормативных документах органов ТОС должны быть предусмотрены случаи, когда конференция осуществляет полномочия собрания граждан (см. комментарий к ст. 27, 29). Например, в соответствии с Положением "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" конференция жителей по вопросам осуществления ТОС проводится в том случае, когда невозможно провести собрание граждан.
Комментируемый Закон связывает проведение конференций (собраний) граждан не только с образованием ТОС, выборами органов ТОС, принятием правил их деятельности, но и с необходимостью обеспечения открытости деятельности местной власти. В соответствии с положениями комментируемой части конференции (собрания) граждан могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и на части территории муниципального образования, где отсутствуют органы ТОС. Такая направленность проведения конференций (собраний) граждан фиксирует положительную сложившуюся практику, когда проведение данных мероприятий инициируется не органами ТОС, а органами и должностными лицами местного самоуправления.
Соответственно в муниципальных правовых актах должны быть четко разделены случаи проведения конференции граждан по двум указанным основаниям:
- для рассмотрения вопросов, связанных с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления;
- для рассмотрения вопросов осуществления ТОС.
Случаи проведения конференций граждан устанавливаются в следующих актах:
- уставе муниципального образования;
- нормативном правом акте представительного органа местного самоуправления;
- уставе ТОС.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит требование определить и закрепить в уставах муниципальных образований, нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления, уставах ТОС такие организационные вопросы, как:
- порядок назначения конференции;
- порядок проведения конференций;
- порядок избрания делегатов на конференцию.
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию) через средства массовой информации или иными доступными средствами. Итоги и решения конференции также доводятся до заинтересованных лиц и соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления, которые вправе издать по рассматриваемым вопросам муниципальные правовые акты.
Статья 31. Опрос граждан
1. Комментируемый Закон впервые на федеральном уровне вводит и раскрывает термин "опрос". Опрос граждан является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Юристы часто рассматривают опрос как разновидность референдума, выделяя два вида референдума: обязательный и факультативный.*(45) Они также вводят понятие плебисцит, определяя его как опрос населения, проводимый, как правило, по проблемам судьбы соответствующей территории. По их мнению, с формально-юридической точки зрения процедура проведения плебисцита, независимо от того, какой именно вопрос решается таким образом, не отличается от процедуры референдума.*(46) Вместе с тем следует отметить, что ч. 1 комментируемой статьи закрепляет процедуру проведения опроса, отличную от процедуры проведения референдума (см. комментарий ст. 22). Кроме того, решение, принятое на местном референдуме, носит обязательный характер, а решение, выявленное в ходе опроса граждан, - рекомендательный характер.
Правовую основу опроса граждан составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 31);
3) местные нормативные акты:
а) уставы муниципальных образований;
б) постановления глав муниципальных образований;
в) решения представительных органов местного самоуправления;
4) уставы ТОС (например, Устав субъекта ТОС "поселок Мирный" г. Саратова, Устав ТОС "Портпоселок" г. Тольятти).
Положение Курганской городской Думы от 3 декабря 1997 г. "О собраниях (сходах), конференциях, опросах граждан города Кургана", например, определяет опрос как метод сбора информации для изучения общественного мнения.
К принципам проведения опроса муниципальные правовые акты, как правило, относят следующие основополагающие идеи и начала:
1) жители муниципального образования участвуют в опросах на равных основаниях; каждый участник опроса обладает одним голосом и участвует в опросе непосредственно;
2) какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в опросе в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям запрещаются;
3) участие в опросе является свободным и добровольным. В ходе опроса никто не может быть принужден к выражению своего мнения и убеждений или отказу от них;
4) подготовка, проведение и установление результатов опроса осуществляется на основе принципов законности, открытости и гласности;
5) заинтересованным сторонам должно быть предоставлено равное право на изложение своих взглядов по вопросу (вопросам), предлагаемому (предлагаемых) при проведении опроса. В период проведения опроса агитация запрещается.
6) не имеют права участвовать в опросе лица, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Согласно ч. 1 комментируемой статьи опрос граждан проводится с целью:
- выявления мнения жителей муниципального образования или части его территории;
- учета мнения жителей муниципального образования при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления и органами государственной власти по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения соответствующей территории.
Порядок назначения и проведения опроса граждан в городе Саратове, принятый решением Саратовской городской Думы от 16 мая 2006 г. N 3-16, закрепляет следующие виды опроса:
- тайное голосование по опросным листам в пунктах проведения опроса;
- поименное голосование по опросным листам по месту жительства участников опроса;
- открытое голосование на собраниях жителей.
Опрос может проводиться как в течение одного, так и нескольких дней. Отличительная черта такого института, как опрос в том, что его результаты носят рекомендательный характер.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи в опросе участвуют жители муниципального образования, которые:
- достигли 18-летнего возраста;
- преимущественно проживают на данной территории;
- обладают избирательным правом.
3. В зависимости от характера выносимого на опрос вопроса, инициаторами проведения опроса являются:
1) представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования (по вопросам местного значения);
2) орган государственной власти субъектов РФ (для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения).
4. Часть 4 комментируемой статьи содержит требование закрепления порядка назначения и проведения опроса граждан в уставе муниципального образования и (или) в нормативно-правовых актах представительного органа местного самоуправления.
Согласно муниципальным правовым актам мнение жителей, участвующих в опросе, оформляется через опросный лист, который должен содержать:
- формулировку вынесенного вопроса и варианты ответа на него;
- фамилию, имя и отчество;
- дату рождения;
- адрес места жительства опрашиваемого.
Каждый опросный лист должен быть подписан лицом, проводящим опрос, с указанием его фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса места жительства, серии и номера паспорта, номера телефона, а также даты подписания и зарегистрирован органом местного самоуправления или органом субъекта территориального общественного самоуправления.
Как правило, недействительными признаются в опросном листе следующие записи:
- по которым невозможно достоверно установить мнение участников опроса;
- не содержащие данных о голосовавшем;
- не содержащие подписи голосовавшего;
- повторяющиеся записи.
Опрос граждан признается несостоявшимся в случае, если число граждан, принявших участие в опросе, меньше минимального числа граждан, установленного в решении представительного органа местного самоуправления о назначении опроса граждан. Опрос граждан признается недействительным, если допущенные при проведении опроса нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты голосования граждан, принявших участие в опросе.
В большинстве субъектов РФ только еще предстоит в соответствии с требованиями комментируемой части в уставах муниципальных образованиях и нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления определить порядок назначения и проведения опроса граждан.
5. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В этих целях издается нормативно-правовой акт, в котором должны быть отражены следующие организационные вопросы:
- дата и сроки проведения опроса;
- формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
- методика проведения опроса;
- форма опросного листа;
- минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
Некоторые местные нормативные акты несколько расширяют данный перечень, добавляя в него, в том числе определение следующих вопросов:
а) численного и персонального состава комиссии по проведению опроса граждан;
б) территории проведения опроса.
6. В соответствии с комментируемой статьей жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. Подобные нормы уже содержатся в местных нормативных актах, приведенных в соответствие с комментируемым Законом (например, в Положении о порядке проведения опроса граждан на территории Партизанского городского округа (утв. решением Думы Партизанского городского округа от 29 апреля 2005 г. N 132). В соответствии с подобными местными нормативными актами результаты проведенного опроса граждан устанавливаются путем обработки полученных данных, содержащихся в опросном листе. На основании полученных результатов составляется протокол, в котором указываются следующие данные:
- формулировка вопроса, предлагаемого при проведении опроса граждан;
- минимальное число жителей муниципального образования, имеющих право на участие в опросе;
- число граждан, принявших участие в опросе;
- число записей в опросном листе, оказавшихся недействительными;
- количество голосов, поданных "За" вопрос, вынесенный на опрос граждан;
- количество голосов, поданных "Против" вопроса, вынесенного на опрос граждан;
- решение комиссии о признании опроса граждан состоявшимся, либо несостоявшимся, либо недействительным;
- результаты опроса граждан.
Если опрос граждан проводился по нескольким вопросам, то подсчет голосов и составление протокола по каждому вопросу производится отдельно. Протокол подписывается всеми членами комиссии и передается вместе с опросным листом инициатору проведения опроса граждан.
В соответствии с Положением "О порядке назначения и проведения опроса граждан в городе Саратове" собрание жителей по открытому опросу считается правомочным, если в нем приняли участие более 25 процентов граждан, внесенных в список участников опроса. Результаты опроса доводятся комиссией до органов государственной власти Саратовской области, населения через средства массовой информации не позднее 10 дней со дня окончания проведения опроса. Результаты опроса учитываются при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти Саратовской области. В случае принятия органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления решений, противоречащих результатам опроса, указанные органы обязаны в течение 10 дней после принятия решения довести через средства массовой информации до населения причины принятия такого решения.
7. Согласно ч. 7 комментируемой статьи источники финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан различаются в зависимости от вопроса, выносимого на опрос:
1) при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления финансирование осуществляется за счет средств местного бюджета;
2) при проведении опроса по инициативе органов государственной власти субъекта РФ финансирование осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ.
Местные нормативные акты, принятые в целях установления порядка назначения и проведения опроса граждан на территории муниципального образования, на основании ст. 7 комментируемого Закона повторяют данную норму об источниках финансирования подготовки и проведения опроса граждан.
Статья 32. Обращения граждан в органы местного самоуправления
1. Формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, формой непосредственной демократии рекомендательного характера являются обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Термин "обращение" имеет обобщающий, собирательный характер. Обращения граждан можно классифицировать следующим образом:
1) по форме обращения выделяют письменные и устные. На практике преобладают письменные обращения граждан, так как во многих случаях (например, когда для принятия правильного решения требуется проверка, связанная с изучением документов и получением заключений) обращения граждан в органы местного самоуправления возможны только в письменной форме. Обращение граждан в устной форме излагается на личном приеме должностных лиц местного самоуправления и предусматривает запись о нем в журнале личного приема. Несмотря на то, что устное обращение не так часто используется на практике, оно имеет целый ряд преимуществ: сокращение сроков рассмотрения, устранение переписки, оперативное разрешение возникающих вопросов. И письменные, и устные обращения имеют одинаковую юридическую силу, поэтому форма обращения не дает никакого преимущества;
2) по количеству обращающихся выделяют индивидуальные и коллективные обращения. Коллективное обращение - это обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании путем голосования или путем сбора подписей. Коллективные обращения целесообразны в тех случаях, когда затрагиваются права и законные интересы целых групп и коллективов. В качестве примера можно привести коллективные письма жителей, касающиеся неудовлетворительного состояния отопления, горячего водоснабжения и эксплуатации жилого фонда;
3) по способу внесения обращения выделяют непосредственные и опосредованные обращения. Гражданин вправе внести обращение следующими способами:
- лично (например, обращение к должностному лицу на личном приеме граждан);
- через представителя, в качестве которого могут выступать депутаты, адвокаты, прокурор, органы опеки и попечительства или просто доверенные лица;
- через средства массовой информации (например, открытое письмо в газете, прямой эфир);
- через выступления на собраниях и конференциях граждан (см. комментарий к ст. 29, 30). Последние три способа внесения обращения являются опосредованными, так как предполагают участие в данном процессе и иных лиц;
4) по характеру юридической природы выделяют заявления, жалобы, просьбы, ходатайства, предложения и т.п.
Заявление - обращение гражданина по поводу реализации принадлежащего ему права или интереса, закрепленного законодательно. Заявление не связано с нарушением прав и законных интересов гражданина и, как правило, содержит просьбу об удовлетворении конкретных нужд и потребностей (например, об улучшении жилищных условий, назначении пенсий или других выплат, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот).
Жалоба - обращение гражданина по поводу восстановления нарушенных (действием или бездействием) прав и законных интересов.
Предложение - обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений на территории муниципального образования, на решение вопросов местного значения (например, по улучшению благоустройства муниципального образования, по повышению качества работы пассажирского транспорта).
Ходатайство - обращение гражданина с просьбой о признании за каким-либо лицом определенного статуса, прав или свобод. Такой вид обращений граждан, как ходатайство, встречается в законодательстве достаточно редко.
Нередко к обращениям граждан также относят петиции. Вместе с тем некоторые авторы считают, что неверно было бы приравнивать петиции к обычным коллективным обращениям. Будучи их разновидностью, петиции тем не менее отличаются от коллективных обращений граждан по своему предмету и процедуре оформления*(47) (см. комментарий к ст. 33).
Правовую основу обращения граждан в органы местного самоуправления составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. 33);
2) Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ";
3) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 32);
4) Конституции, Уставы субъектов РФ (например, ст. 18 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-03, принятый решением Московской областной Думы от 4 декабря 1996 г.);
5) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
6) законы субъектов РФ об обращениях граждан;
7) муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления.
Значение института обращений граждан достаточно велико. Во-первых, обращения дают возможность жителям участвовать в определении задач и направлений деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, обращения позволяют осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В-третьих, обращения являются средством проявления общественно-политической активности граждан. В-четвертых, обращения как элемент обратной связи между жителями и органами местного самоуправления служат неотъемлемой частью представительной демократии. В-пятых, обращения являются источником информации о жизнедеятельности муниципального образования.
2. Часть 2 комментируемой статьи не устанавливает самостоятельно срок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления, а содержит отсылочную норму к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" (ст. 12), согласно которому письменное обращение, поступившее в орган или к должностному лицу местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" также предусматривает возможность продления данного срока, но не более, чем на 30 дней (с уведомлением о продлении срока гражданина, направившего обращение) в следующих случаях:
- в исключительном случае;
- в случае направления запроса государственного органа, органа местного самоуправления.
Так, согласно Положению о порядке рассмотрения обращений граждан в муниципальном образовании город Маркс, утвержденному решением Совета муниципального образования г. Маркс Саратовской области от 31 марта 2006 г. N 33, сроки рассмотрения обращений граждан, не требующих дополнительного изучения и проверки, не могут превышать 15 дней. При необходимости проведения дополнительных проверок, выяснения вновь возникших обстоятельств руководитель органа местного самоуправления вправе продлить сроки рассмотрения обращения до одного месяца. В тех случаях, когда для разрешения обращений необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки и разрешения обращений могут быть в порядке исключения продлены руководителем органа местного самоуправления сверх месячного срока, но не более чем на 15 дней, с письменным уведомлением об этом заявителя.
Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны создавать гражданам все необходимые условия для реализации своего конституционного права на обращение. Вместе с многообразием процессуальных особенностей законы субъектов РФ также содержат общие правила рассмотрения обращений граждан. Так, например, согласно большинству законов субъектов РФ поступившее обращение должно быть зарегистрировано, так как с этого момента начинается срок, в течение которого оно должно быть рассмотрено.
Обращение граждан должно содержать следующие сведения:
- наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется обращение;
- фамилия, имя, отчество обращающегося;
- адрес либо данные о месте работы (или учебы) обратившегося;
- изложение существа дела;
- дату;
- подпись.
Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит (за исключением анонимных сигналов о преступлениях и террористических актах, поступающих в правоохранительные органы).
Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Обращения рассматриваются теми структурными подразделениями органов и теми должностными лицами местного самоуправления, к ведению которых относятся затрагиваемые в обращениях вопросы. Должностные лица местного самоуправления также обязаны проводить личный прием граждан, который осуществляется в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.
Согласно Положению о порядке рассмотрения обращений граждан в муниципальном образовании город Маркс, утвержденному решением Совета муниципального образования г. Маркс Саратовской области от 31 марта 2006 г. N 33, органы местного самоуправления при рассмотрении обращений граждан обязаны:
а) тщательно разобраться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направить работников на места для проверки, принять другие меры для объективного разрешения вопроса;
б) принимать обоснованные решения по обращениям и обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений;
в) сообщать гражданам в письменной форме о решениях, принятых по обращениям, а в случае их отклонения указывать мотивы;
г) по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования принятых решений;
д) систематически анализировать и обобщать обращения, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и установления причин, порождающих нарушение прав и свобод граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы органов местного самоуправления.
Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, так как от содержания этого документа зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Решение выносится на основе всех материалов и доказательств и должно содержать логическое и правовое обоснование.
Законы субъектов РФ закрепляют право граждан обжаловать решение, принятое по результатам рассмотрения обращения в вышестоящий орган или в суд.
3. Определение в законодательстве сроков рассмотрения обращений граждан и установление ответственности за их нарушение является важным фактором, оказывающим влияние на соответствующие структуры органов местного самоуправления, заставляя своевременно разрешать отнесенные к их компетенции вопросы. Соблюдение установленных сроков играет важную роль, ибо задержки могут причинить значительный ущерб и привести к непоправимым последствиям, делающим невозможным восстановление законных прав и интересов гражданина.
Например, Положение о порядке рассмотрения обращений граждан в муниципальном образовании город Маркс устанавливает, что нарушение порядка рассмотрения обращений граждан влечет в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Работа с обращениями граждан является важнейшим элементом комплексной работы органов местного самоуправления, направленной на формирование условий для реализации принципа открытости власти. Работа с обращениями граждан позволяет не только оперативно решать вопросы жителей, но и получать оперативную информацию о наиболее актуальных проблемах муниципального хозяйства. Анализ обращений граждан показывает, что тематика обращений соответствуют вопросам местного значения и на протяжении последних лет остается примерно одинаковой. Наибольшее количество обращений поступает по вопросам оформления земельных участков, адресной поддержкой малообеспеченных групп населения, отселения из ветхого жилья, неудовлетворительного коммунального обслуживания на фоне роста стоимости коммунальных услуг. Как правило, это вопросы водоснабжения, ремонта жилья и коммунальных систем, благоустройства территории, уборки и вывоза мусора и т.п. В последнее время участились обращения, связанные с деятельностью ТСЖ и управляющих компаний.*(48)
Право на обращение граждан является важным конституционно-правовым средством выражения и защиты прав и свобод граждан. Право на обращение имеют не только граждане РФ, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации (например, учреждения, организации, предприятия и их должностные лица). В зависимости от вида обращения граждан содержат неодинаковую информацию, имеют различную структуру, отличаются по своей юридической природе, предусматривают разные процедуры и сроки рассмотрения, а также виды правовых последствий.
Статья 33. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении
1. Часть 1 комментируемой статьи предоставляет населению муниципального образования право осуществлять иные формы непосредственной демократии наряду с формами, предусмотренными комментируемым Законом. Главное и единственное условие применения иных форм прямого волеизъявления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: они не должны вступать в противоречие с Конституцией РФ, федеральными законами, включая данный Федеральный закон, и законами субъектов РФ.
К иным формам непосредственной демократии могут быть отнесены различного рода публичные мероприятия, такие как митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, марши, петиции и т.п.
Правовую основу иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления составляют:
1) Конституция РФ 1993 г. (ст. 31, 130);
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 33);
3) Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";
4) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
5) законы субъектов РФ о публичных мероприятиях (например, Закон Алтайского края от 27 марта 1996 г. N 23-ЗС "О петициях жителей Алтайского края");
6) местные нормативные акты: (например, Положение о порядке проведения собраний, митингов, уличных шествий и пикетирования в городе Серпухове (утв. решением Совета депутатов города Серпухова Московской области от 13 августа 2003 г. N 352/49, постановление Главы муниципального образования "Город Дзержинский" Московской области от 14 июля 2004 г. N 460-ПГД "Об изучении ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").
Конституция РФ (статья 130) предоставляет возможность гражданам осуществлять местное самоуправление путем других форм прямого волеизъявления. Согласно Конституции РФ (ст. 31) граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование.
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 2) приводит определения следующих понятий:
1) публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;
2) собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
3) митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
4) демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
5) шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
6) пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
В исследовательской литературе также выделяются такие формы массового выражения общественного мнения, как марши и цепи:
Марш - акт добровольного, специально организованного в определенном направлении движения людей по дорогам между населенными пунктами с использованием средств наглядной агитации в пути следования и проведением собраний, митингов в местах остановок с целью пропаганды, обсуждения каких-то вопросов участниками марша с местными жителями;
Цепь - акт добровольного публичного выражения политических настроений, требований или выражения поддержки людьми, расположенными на одной линии, через плакаты, лозунги и другие средства агитации и пропаганды.*(49)
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" закрепляет принципы и порядок организации и проведения публичных мероприятий (например, права участников, обязанности организаторов, определение места проведения, обязанности органов местного самоуправления), основания и порядок приостановления или прекращения публичного мероприятия, а также правовые гарантии.
Важным институтом непосредственной демократии являются петиции. Под петицией, как правило, понимают право обращения к властям с письменным требованием, предложением, жалобой, на что власти в принципе обязаны реагировать.*(50) Однако было бы неверно приравнивать петиции к обычным коллективным обращениям. Будучи их разновидностью, петиции тем не менее отличаются от коллективных обращений граждан по своему предмету и процедуре оформления.*(51)
К сожалению, Федеральный закон о порядке подачи и рассмотрения петиции отсутствует, поэтому данные отношения регулируются законами субъектов РФ.
Так, например, в соответствии с Законом Алтайского края от 27 марта 1996 г. "О петициях жителей Алтайского края" предмет петиций строго определен законом и включает в себя только вопросы, имеющие значения для всего или части населения муниципального образования (в отличие от обращений, которые могут быть по любому вопросу местного значения). Петиции могут быть направлены только органам и должностным лицам местного самоуправления (в отличие от обращений, которые также могут быть адресованы коммерческим и некоммерческим организациям и т.п.). И, наконец, для петиций обязательна только письменная форма (в отличие от обращений, которые могут иметь как письменную, так и устную форму).
Институт петиций имеет общие черты и с институтом народной правотворческой инициативы, но не тождественен ему. Предмет петиции значительно шире, чем предмет правотворческой инициативы, которым является предложение о принятии муниципального правового акта. В случае петиции это может быть: жалобы на действия органов и должностных лиц местного самоуправления; предложение о рассмотрении вопроса, имеющего общественное значение для всего или части населения муниципального образования; коллективное требование отчета должностного лица местного самоуправления и т.п.
В петиционном процессе, предусмотренном Законом Алтайского края от 27 марта 1996 г. "О петициях жителей Алтайского края", можно выделить следующие основные стадии:
- направление петиции в органы местного самоуправления;
- создание комиссии по рассмотрению петиции;
- рассмотрение и разрешение петиции;
- принятие решения о результатах рассмотрения петиции;
- уведомление петиционеров о результатах рассмотрения петиции.
Петиционеры, не удовлетворенные результатами рассмотрения петиции, вправе обжаловать принятое решение в суд.
Одной из форм осуществления демократии, выражения воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления являются наказы избирателей. Под наказами понимаются поручения избирателей депутатам представительного органа муниципального образования и выборным должностным лицам местного самоуправления решить тот или иной вопрос. Наказы избирателей являются одной из характеристик императивного мандата депутата. Суть императивного мандата состоит в том, что депутат связан волей и поручениями своих избирателей, несет ответственность за их выполнение, обязан отчитываться о своей работе, и может быть отозван избирателями, если они считают, что он не оправдал их доверие.*(52)
Следует отметить, что правовая основа наказов избирателей недостаточно развита. На федеральном уровне эта форма непосредственной демократии не регламентируется, а законы о наказах избирателей приняты не во всех субъектах РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет два основных принципа непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: принцип законности и принцип добровольности.
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 3) также кладет данные принципы в основу проведения любого публичного мероприятия. Под законностью Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" понимает соблюдение положений Конституции РФ, Федеральных законов, иных законодательных актов РФ. Таким образом, в данном случае принцип законности означает, что все формы непосредственной демократии на местном уровне должны проводиться только в рамках, определенных действующим законодательством.
Принцип добровольности означает недопустимость принуждения при принятии решения об участии в осуществлении местного самоуправления жителями муниципального образования недопустимо никакое принуждение. При этом органы и должностные лица государственной власти, а также органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению муниципального образования в осуществлении местного самоуправления и развивать формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Статья 34. Органы местного самоуправления
1. Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования. Под структурой органов местного самоуправления в данном случае понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Согласно ч. 1 комментируемой статьи структуру органов местного самоуправления составляют:
1) представительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 35);
2) глава муниципального образования (см. комментарий к ст. 36);
3) местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 37);
4) контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 38);
5) иные органы местного самоуправления, например, избирательная комиссия муниципального образования (см. комментарий к ст. 39).
В уставах муниципальных образований также могут быть предусмотрены другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Вместе с тем следует отметить, что в большинстве действующих уставов муниципальных образований наличие иных органов местного самоуправления не закреплено.
Так, в уставах муниципальных образований Московской области (например, в Уставе Балашихинского района, Уставе города Королева, Уставе города Дубны) закреплены только три основных органа местного самоуправления:
- представительный орган - Совет депутатов города;
- исполнительно-распорядительный орган - администрация города;
- высшее должностное лицо местного самоуправления - глава города.
Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 22) содержит более сложную структуру органов местного самоуправления:
- городская Дума - представительный орган;
- администрация города - исполнительно-распорядительный орган;
- контрольно-счетная палата - контрольный орган;
- глава города, который является председателем городской Думы - высшее должностное лицо.
Необходимым условием создания и функционирования органов местного самоуправления является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права (федеральными законами, законами субъектов РФ, местными нормативными актами) за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.
Полномочия являются составной частью понятия "компетенция", включающего также предметы ведения, т.е. сферы деятельности, в которых действует компетентный в них орган. Понятие "полномочия" также тесно связано с понятием "вопросы местного значения", под которыми настоящий Закон (ст. 2) понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
2. Структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и необязательной. Часть 2 комментируемой статьи принципиально изменяет обязательную структуру органов местного самоуправления, значительно ее расширяя.
Если по Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" обязательным являлось наличие только выборных органов местного самоуправления (ст. 14 п. 2), то комментируемый Закон вводит принцип разделения властей и на местном уровне. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие:
- представительного органа муниципального образования;
- главы муниципального образования;
- местной администрации.
Исключения из этого правила, также как и в ранее действовавшем Законе, установлены для малочисленных поселений (см. комментарий к ч. 3 ст. 35 и ч. 3 ст. 36).
Для сельских поселений (как правило, малочисленных) комментируемый Закон предусматривает возможность совмещение функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления, естественно, должна быть закреплена в уставе муниципального образования.
3. Также как и Закон 1995 г. (ст. 17 п. 2), комментируемый Закон предусматривает, что уставом муниципального образования определяются такие организационные вопросы, как:
- порядок формирования органов местного самоуправления;
- компетенция органов местного самоуправления;
- срок полномочий органов местного самоуправления;
- формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления;
- иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.
Например, в Уставе Балашихинского района Московской области также определяются такие вопросы, как принятие и вступление в силу муниципальных правовых актов, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, статус выборных должностных лиц местного самоуправления, финансовые и экономические основы местного самоуправления и т.п.
Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются в зависимости от целого ряда факторов:
- типа муниципального образования;
- численности жителей муниципального образования;
- возможностей социально-экономического развития муниципального образования;
- исторических и иных местных традиций;
- национальных обычаев;
- политических интересов;
- других особенностей.
Комментируемый Закон также по-новому подходит к вопросу о наименовании органов местного самоуправления. Если в соответствии с ранее действовавшим Законом 1995 г. наименования органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ, то в соответствии с настоящим законом наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ.
В настоящее время наименования органов местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных, культурных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т.п.
4. Часть 4 комментируемой статьи повторяет положения ст. 12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством).*(53)
В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности.
Согласно комментируемой части участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных комментируемым Законом случаях, в частности, по вопросам назначении на должность и освобождении от должности главы местной администрации (см. комментарий к ст. 37).
5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае комментируемый Закон закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:
1) непосредственно: населением на местном референдуме (см. комментарий к ст. 22), а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан (см. комментарий к ст. 25);
2) опосредованно: представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст. 35).
Установленная структура и какие-либо изменения в ней должны быть закреплены в уставе муниципального образования.
Согласно комментируемой части местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение 1 месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.
Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.
Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и, соответственно, такой референдум или сход граждан не проводился. В таком случае комментируемый Закон предусматривает, что структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Однако возникает закономерный вопрос: кем должна определяться структура этого представительного органа, в частности, численность депутатов, ведь сам представительный орган еще только предстоит избрать?
Следует отметить, что подобные проблемы возникали и после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. На практике предпринимались различные попытки их разрешения. Так, например, в Законе Саратовской области от 28 апреля 1995 г. N 12-148 "О местном самоуправлении в Саратовской области" устанавливалось, что выборы депутатов местного самоуправления первого созыва назначаются Саратовской областной думой. При этом количество депутатов представительного органа первого созыва определялось данным Законом в зависимости от числа жителей муниципального образования. Представляется, что такой подход возможен и сегодня по отношению к вновь образуемым муниципальным образованиям.*(54)
В случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума законом субъекта РФ для вновь образованного муниципального образования устанавливаются:
- численность депутатов представительного органа первого созыва;
- срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва;
- порядок избрания первого главы муниципального образования;
- полномочия первого главы муниципального образования;
- срок полномочий первого главы муниципального образования.
Согласно комментируемой части выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания. Для чего избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования. Избирательная комиссия муниципального образования:
1) назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования;
2) осуществляет иные полномочия по проведению выборов.
Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию. Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.
До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания такого муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей вышестоящим правовым актам, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.
Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые до них осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования. До этого соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.
6. В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи на местном референдуме или сходе граждан, проводимом по структуре органов местного самоуправления, принимается решение, в котором устанавливаются:
- структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
- порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.
7. Решение об изменении структуры органов местного самоуправления должно быть отражено в уставе муниципального образования. Для внесения изменений в устав муниципального образования, как правило, предусматривается особая процедура (см. комментарий к ст. 44).
В соответствии с Уставом г. Саратова изменения и дополнения в Устав города принимаются только решением городской Думы. Проект решения о внесении изменений и дополнений в Устав города, порядок участия граждан в его обсуждении и порядок учета предложений граждан не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса городской Думой подлежат официальному опубликованию. Затем не позднее, чем через 15 дней проект решения выносится на публичные слушания (см. комментарий к ст. 28). Решение о внесении изменений и дополнений в Устав города считается принятым, если за него проголосовало большинство в две трети голосов от установленной численности депутатов городской Думы.
8. Часть 8 комментируемой статьи закрепляет, что решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу только после истечения срока полномочий действующего представительного органа муниципального образования и действует для нового состава. Это гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования *(55)(см. комментарий ст. 35).
9. Согласно ч. 9 комментируемой статьи содержание органов местного самоуправления финансируется исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. Данная норма, во-первых, служит гарантией финансово-экономической независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти или иных организаций. Во-вторых, предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, необоснованного расширения их штатов и т.п.*(56) (см. комментарий к ст. 55).
Статья 35. Представительный орган муниципального образования
1. В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность введения института представительства. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет, что представительный орган муниципального образования является правомочным только при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов. Новый Устав г. Саратова (ст. 23) уже содержит подобную норму: городская Дума приступает к исполнению своих полномочий после избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов городской Думы.
Вместе с тем в большинстве муниципальных образований, в том числе и в Московской области, данная норма на момент подготовки комментария отсутствует. Так, согласно ст. 19 Устава г. Климовска Московской области Совет депутатов приступает к исполнению своих полномочий с открытия первого заседания, которое созывается главой города не позднее, чем на 15-й день со дня официального опубликования итогов выборов. С момента начала работы Совета депутатов представителей нового созыва полномочия Совета депутатов прежнего созыва прекращаются. В случае признания выборов Совета депутатов несостоявшимися или недействительными, Совет депутатов предыдущего созыва сохраняет свои полномочия до проведения новых выборов Совета депутатов.
В соответствии со ст. 20 Устава Домодедовского района Московской области первое заседание Совета очередного созыва проводится не позднее чем через 15 дней со дня выборов. Согласно Уставу г. Дубны Московской области от 4 октября 2001 г. (первое заседание Совет созывается главой города по истечении 10 дней, но не позднее, чем на 20-й день со дня официального опубликования итогов выборов депутатов. Полномочия приобретаются Советом в день первого правомочного заседания и прекращаются в день первого правомочного заседания Совета нового состава (ст. 15).
Итак, в уставах муниципальных образований должно быть закреплено, что представительный орган муниципального образования не может начать свою работу, пока число избранных депутатов не превысит две трети от их установленной численности. Данная норма обеспечивает коллегиальность в работе представительного органа муниципального образования. В том случае, если муниципальные выборы на части территории муниципального образования не состоялись или были признаны недействительными, и две трети от установленной численности депутатов не были избраны, назначаются довыборы в представительный орган муниципального образования.
1.1. Часть 1.1. комментируемой статьи определяет правомочность заседания представительного органа муниципального образования и сроки его проведения. Заседание представительного органа - это собрание депутатов представительного органа муниципального образования по решению вопросов, входящих в его компетенцию. Заседание обладает высшей нормотворческой силой. На практике встречаются следующие виды заседаний:
- очередные и внеочередные;
- открытые и закрытые;
- выездные и стационарные;
- чрезвычайные (по вопросам, не терпящим отлагательства);
- по поводу торжества и т.п.
В соответствии с ч. 1.1. комментируемой статьи заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Данная норма должна быть закреплена в уставах муниципальных образований. Таким образом, определяется кворум представительного органа муниципального образования. Кворум - это установленное минимальное число депутатов представительного органа местного самоуправления, без присутствия которых заседание считается неправомочным разрешать вопросы.
Согласно части 1.1. комментируемой статьи заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. На практике, как правило, заседания представительного органа муниципального образования проводятся ежемесячно.
1.2. В соответствии с частью 1.2. в уставах муниципальных образований должен быть определен срок, в соответствии с которым вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание. Данный срок не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе, т.е. должно быть избрано не менее 50 процентов депутатов.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит определение представительного органа муниципального образования как органа, состоящего из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Политологи выделяют ряд концепций, характеризующих роль депутата, его связь с представительным органом и избирателями:
а) депутата представляет в представительном органе свою партию: он защищает ее политическую программу, на основе которой был избран, и разъясняет ее;
б) депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей: он представляет, прежде всего тех избирателей, которые голосовали за него и его программу, сформулированные наказы;
в) депутат представляет всех избирателей своего округа (в том числе и тех, кто голосовал против него или воздержался): он защищает общие экономические, социальные, политические интересы своего округа;
г) депутат в своей деятельности руководствуется только законом и совестью, после избрания связь с избирателями отсутствует.*(57)
Поэтому характеризуя выборный орган местного самоуправления, необходимо рассмотреть вопрос о разновидности мандата, получаемого депутатом. Роль и место депутата в представительном органе местного самоуправления зависит от того, какой мандат он получит: свободный или императивный. Сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан выполнить волю избирателей, свободный мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного мандата выделяют три его главных элемента:
- наказы избирателей;
- отчеты перед избирателями;
- право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.
Вместе с тем императивный мандат обладает рядом недостатков:
а) избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат;
б) выражая свою волю, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах (например, о наличии денежных или материальных ресурсов), следовательно, их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению;
в) императивный мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, не терпящих отлагательства;
г) воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей.*(58)
Следовательно, на местном уровне целесообразно введение только некоторых элементов императивного мандата.
3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, представительный орган не формируется, а его функции осуществляются сходом граждан (см. комментарий ст. 25). На практике, как правило, в небольших муниципальных образованиях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 1000 человек, сходы осуществляли полномочия представительных органов местного самоуправления, которые в таком случае не образовывались.
4. Комментируемый Закон вводит двухуровневую систему местного самоуправления, определяя муниципальный район как несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (см. комментарий к ст. 2).
Часть 4 комментируемой статьи закрепляет два способа формирования представительного органа муниципального района:
- избирание на муниципальных выборах;
- формирование из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.
Второй способ формирования представительного органа муниципального района является нововведением комментируемого Закона.
Следует отметить, что данное нововведение, хотя и позволяет сократить финансовые затраты на проведение муниципальных выборов, тем не менее противоречит Конституции РФ (ст. 130 и 131), согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Соответственно, представительные органы местного самоуправления должны формироваться только на основе прямых выборов, а не путем назначения представителей выборных органов местного самоуправления городских и сельских поселений муниципального района.
*(59)
5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи представительный орган муниципального района избирается на муниципальных выборах, в случае если от представительного органа поселения, входящего в состав муниципального района не поступила инициатива о формировании его из глав поселений, входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов таких поселений. Представительный орган муниципального района формируется из числа представителей выборных органов поселений, входящих в состав района, в том случае, если такая инициатива в течение одного года была поддержана не менее чем двумя третями выборных органов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района. Представительный орган, выступающий с инициативой о подобном способе формирования должен оформить данную инициативу соответствующим решением. Сформированный из глав поселений и депутатов представительный орган муниципального района в течение месяца со дня начала работы должен закрепить в уставе муниципального района новый порядок формирования. Нормы комментируемой статьи также устанавливают гарантии стабильности работы представительного органа муниципального района, в частности, закрепляя, что порядок его формирования может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала его работы.
6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов поселений, в том числе городских округов, следующим образом:
Число жителей - Количество депутатов:
- менее 1000 человек - 7 депутатов и более;
- от 1000 до 10 000 человек - 10 депутатов и более;
- от 10 000 до 30 000 человек - 15 депутатов и более;
- от 30 000 до 100 000 человек - 20 депутатов и более;
- от 100 000 до 500 000 человек - 25 депутатов и более;
- свыше 500 000 человек - 35 депутатов и более.
Установление в комментируемом Законе минимальной численности депутатов представительных органов является нововведением, так как ранее действовавший Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15) не регламентировал численность депутатов представительных органов муниципальных образований, устанавливая, что она определяется уставами муниципальных образований. До принятия комментируемого Закона численность депутатов представительных органов местного самоуправления в основном зависела от размера муниципального образования, исторических, региональных, национальных и иных традиций и составляла от 5 до 60 человек.
7. В соответствии с ч. 7 комментируемой статьи численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек. Данное число определяется в уставе муниципального района. Например, в ст. 40 Устава Балашихинского района Московской области закреплено, что Совет депутатов района состоит из 21 человека. Согласно ст. 19 Устава Домодедовского района Московской области в составе Совета района 15 депутатов.
На практике проблема возникает при определении нормы представительства в представительном органе муниципального района, сформированного из числа депутатов представительных органов поселений. Представительный орган муниципального района не должен состоять из числа депутатов менее 15 человек. А в поселениях с численностью жителей от 1 тысячи до 10 тысяч человек должно быть избрано не менее 10 депутатов в каждом. Возможна ситуация, когда муниципальный район состоит из трех поселений примерно по 10 тысяч жителей каждое. В этом случае возникает ситуация, при которой эти поселения (в сумме у них 30 депутатов) должны будут делегировать как минимум половину своих депутатов в представительный орган района. Если муниципальные образования не смогут скоординировать даты своих заседаний таким образом, чтобы они не совпадали по времени, их заседания станут попросту невозможными.
*(60)
8. Часть 8 комментируемой статьи закрепляет, что численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек. Данное число также определяется уставом муниципального образования.
9. Согласно ч. 9 комментируемой статьи представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. В соответствии со ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам за это имущество, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (см. комментарий к ст. 41).
10. Часть 10 комментируемой статьи расширяет перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Вопросы исключительного ведения представительного органа - это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений в средствах массовой информации, на собраниях и сходах граждан, и которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления и не вправе решать никакой иной орган.*(61) Именно эти вопросы определяют ведущую роль представительного органа в системе органов местного самоуправления. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся следующие вопросы:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.
В Законе 1995 г. данное полномочие было закреплено в более широкой формулировке: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования. В данном случае имелась в виду вся система местных нормативных актов, среди которых главное место занимал устав муниципального образования. Формулировка комментируемого Закона более четкая и конкретная, позволяющая подчеркнуть значение устава муниципального образования как важнейшего муниципального правового акта.
Устав муниципального образования является нормативно-учредительным актом, основным правовым документом муниципального образования, закрепляющим организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории муниципального образования. Следует отметить, что в отличие от Закона 1995 г., комментируемый Закон не предусматривает возможности принятия устава муниципального образования на местном референдуме (см. комментарий к ст. 44). Следовательно, полномочия по принятию устава и внесению в него изменений и дополнений принадлежат исключительно представительному органу муниципального образования.
Вместе с тем комментируемый Закон предоставляет возможность жителям участвовать в обсуждении проекта устава муниципального образования, а также проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав через публичные слушания (см. комментарий к ст. 28);
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.
Данное полномочие представительного органа было отнесено к исключительным вопросам и в Законе о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15). Решение вопросов местного значения невозможно без местного бюджета. Бюджет (от англ. budget) - это роспись доходов и расходов на определенный срок. Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Соответственно, под местным бюджетом понимается документальный свод доходов и расходов, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления*(62) (см. комментарий к ст. 52).
Исполнительные органы местного самоуправления разрабатывают проект местного бюджета и представляют его на утверждение представительному органу муниципального образования, который вправе отклонить данный проект. Если местный бюджет не был принят представительным органом два раза, то принимается бюджет предыдущего финансового года. Исполнительный орган исполняет принятый местный бюджет и подготавливает отчет о его исполнении, который также выносится на заседание представительного органа муниципального образования. Формирование и исполнение местного бюджета имеет большое значение для жителей муниципального образования, которые теперь вправе участвовать в этом процессе через институт публичных слушаний (см. комментарий к ст. 28);
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Решение данного вопроса также являлось исключительным полномочием представительного органа местного самоуправления и в соответствии с Законом 1995 г. (ст. 15). Местные налоги и сборы - это обязательные платежи, устанавливаемые представительным органом муниципального образования самостоятельно и направляемые на решение вопросов местного значения.
В соответствии с НК РФ местными налогами признаются налоги, которые устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. НК РФ (ст. 12 ч. 4) устанавливает только два местных налога:
- земельный налог;
- налог на имущество физических лиц (см. комментарий к ст. 57).
Доходы от местных налогов зачисляются в местный бюджет. Вопросы, связанные с местным налогообложением, имеют большое значение для формирования местного бюджета и обеспечения жизнедеятельности муниципального образования;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.
Именно представительные органы местного самоуправления определяют основные направления развития муниципального образования в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности: социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, использования земель и т.п.
Для развития муниципального образования в данных сферах представительный орган выделяет средства из местного бюджета. Соответственно, исполнительные органы местного самоуправления предоставляют в представительный орган отчеты об исполнении планов и программ развития муниципального образования и расходовании финансовых средств. Планы и программы развития муниципального образования имеют большое социально-экономическое значение, именно поэтому комментируемый Закон впервые предоставляет возможность жителям муниципального образования принимать участие в обсуждении их проектов на публичных слушаниях (см. комментарий к ст. 28);
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15) также относил к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления представляет собой сложную систему отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения экономическими и финансовыми объектами муниципального образования (см. комментарий к ст. 50).
Решение вопросов оперативного управление и распоряжение объектами муниципальной собственности осуществляют исполнительные органы местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования выполняет более важную, стратегическую функцию: определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в соответствии с которым все другие органы местного самоуправления планируют свою деятельность;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.
Решение о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляется исполнительными органами местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования в данном случае определяет порядок принятия таких решений.
Следует отметить, что в соответствии с Законом о местном самоуправлении 1995 года (ст. 31) такими полномочиями представительный орган местного самоуправления обладал и раньше, но они не были отнесены к исключительной компетенции. Эти полномочия получили свое отражение и в уставах муниципальных образований. Так, ранее действовавшая редакция Устава г. Саратова от 1996 г. (ст. 20.2.8, 20.2.16) закрепляла за Саратовской городской Думой следующие права:
- определять порядок регулирования цен и тарифов на продукцию (услуги), производимые (оказываемые) муниципальными предприятиями и учреждениями;
- принимать решение о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности;
- устанавливать порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Согласно ст. 48 Устава Балашихинского района Московской области представительный орган местного самоуправления не только устанавливает порядок создания, деятельности и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений, но и порядок вхождения в состав учредителей (участников) иных некоммерческих и коммерческих организаций, а также порядок формирования цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.
Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 10) также предоставлял право муниципальным образованиям на объединение и осуществление межмуниципального сотрудничества. Большинство законов субъектов РФ повторило подобные нормы.
Комментируемый Закон решение данного вопроса закрепляет за представительным органом в качестве исключительного полномочия (см. комментарий к ст. 8). Именно представительные органы муниципальных образований рассматривают и решают вопрос о необходимости кооперации друг с другом и о формах данного объединения. Так, в соответствии с комментируемым Законом для решения совместных хозяйственных вопросов представительные органы получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества, а в целях организации межмуниципального сотрудничества право создавать некоммерческие организации муниципальных образований (см. комментарий к ст. 66-69);
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Под материально-техническим и организационным обеспечением может пониматься решение очень широкого круга вопросов, например, обеспечение органов местного самоуправления необходимыми помещениями, оборудованием, оргтехникой, транспортом, предоставление необходимых информационных, методических и справочных материалов и т.п. Поэтому целесообразность включения данного полномочия в перечень исключительных полномочий представительного органа муниципального образования вызывает определенные сомнения;*(63)
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Формы организационного контроля представительного органа местного самоуправления могут определяться в уставах муниципальных образований или других муниципальных правовых актах. Например, согласно ст. 27 Устава Домодедовского района Московской области от 22 марта 2002 г. Совет депутатов района осуществляет контрольные функции в соответствии с имеющимися у него полномочиями. В частности, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в двухнедельный срок по обращению Совета депутатов района представлять запрашиваемую информацию, а также в случае указания на нарушение законодательства или районных нормативно-правовых актов незамедлительно принять меры для устранения указанного нарушения.
Кроме организационного контроля, представительный орган муниципального образования также вправе осуществлять и финансовый контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления (Устав г. Саратова, принятый решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г.). Устав г. Самары от 30 апреля 1996 г. N 94 в целях осуществления контроля предоставлял Думе право создавать специальные комиссии, приглашать независимых экспертов, назначать аудиторские и иные проверки, проводить публичные слушания;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Федеральный закон от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", который расширил контрольные функции представительного органа муниципального образования. К полномочиям представительного органа муниципального образования теперь также относится принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (основания для удаления главы муниципального образования в отставку предусмотрены в ст. 74.1 комментируемого Закона).
Практики муниципального управления неоднозначно оценивают данное нововведение. Есть мнения, что ужесточение контроля за деятельностью главы муниципального образования поможет его дисциплинировать, обратить внимание на решение насущных вопросов, что данная норма своевременна, так как "сегодня многие главы с головой ушли в политические игры, не занимаются решением реальных вопросов, пытаются нарушить компетенцию, определенную Федеральным законом".*(64) С другой стороны, есть и опасения, что волна "сельских импичментов" захлестнет страну, окончательно дестабилизировав работу органов местного самоуправления.
Сужение перечня вопросов исключительного ведения представительного органа муниципального образования, закрепленного в ч. 10 комментируемой статьи, в законах субъекта РФ и муниципальных правовых актах не допускается.
11. Кроме приведенного выше перечня вопросов исключительного ведения, представительный орган муниципального образования также осуществляет иные полномочия, которые закрепляются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законодательством.
Например, ст. 48 Устава Балашихинского района следующий перечень иных полномочий Совета депутатов:
1) утверждает генеральные планы, проекты планировки и застройки района в соответствии с порядком, установленным законодательством Московской области;
2) устанавливает порядок владения, пользования, распоряжения и управления муниципальными землями;
3) устанавливает порядок контроля за использованием и охраной земель, участвует в установленном законом порядке в рассмотрении (согласовании) вопросов о размещении на территории района объектов, за исключением объектов, размещение которых производится без согласования местного сообщества;
4) определяет порядок организации дополнительной социальной поддержки населения сверх установленной законодательством и государственными программами за счет собственных и привлеченных средств района;
5) устанавливает правила бытового и торгового обслуживания населения района;
6) утверждает положения о порядке присвоения почетных званий;
7) определяет порядок передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления района органам территориального общественного самоуправления;
8) принимает регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности и т.д.
К другим полномочиям представительного органа муниципального образования могут быть отнесены следующие вопросы:
- рассмотрение актов прокурорского реагирования на решения представительного органа муниципального образования;
- дача разрешения на безвозмездную передачу объектов муниципальной собственности в государственную собственность субъекта РФ или федеральную собственность;
- принятие решения о приватизации объектов, находящихся в муниципальной собственности;
- внесение законопроектов в законодательный орган государственной власти субъекта РФ в порядке законодательной инициативы;
- принятие решений по исполнению депутатских наказов и о признании обращений депутатов депутатскими запросами и т.п.
Устав г. Саратова (ст. 24) к иным полномочиям Городской Думы относит, например:
а) финансовый контроль;
б) избрание главы города и его заместителя;
в) учреждение органов местного самоуправления города, отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города с правами юридического лица и утверждение положений о них по представлению главы администрации города;
г) принятие решений о выборах в органы местного самоуправления города в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Саратовской области и др.
11.1. Часть 11.1 комментируемого Закона введена Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и направлена на ужесточение контроля за деятельностью высших должностных лиц местного самоуправления.
Согласно ч. 11.1 представительный орган муниципального образования обязан заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации:
1) о результатах деятельности:
- главы муниципального образования, главы местной администрации;
- местной администрации;
- иных подведомственных органов местного самоуправления;
2) о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Данная два раза подряд представительным органом местного самоуправления неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования самоуправления по результатам его отчета является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку (см. комментарий к ст. 74.1). Интересно, что для главы местной администрации, принятого на работу по контракту, неудовлетворительная оценка его деятельности не является основанием для расторжения контракта.
12. Частью 12 комментируемой статьи предусмотрен особый порядок внесения в представительный орган муниципального образования проектов муниципальных правовых актов, касающихся системы местных налогов и сборов, а также связанных с осуществлением расходов из средств местного бюджета. Такие проекты вносятся только по инициативе главы местной администрации либо при наличии его заключения. В том случае, если эти условия не выполнены, данные проекты не могут рассматриваться представительным органом муниципального образования.
Возможно, такое ограничение связано с тем, что изменение системы местных налогов и сборов или запланированных расходов местного бюджета неизбежно отразится на исполнении местного бюджета, которое осуществляет местная администрация.*(65) Подобная инновация призвана укрепить взаимосвязь между органами и должностными лицами местного самоуправления в финансовой сфере.
13. Часть 13 комментируемой статьи закрепляет процедуру подписания муниципальных правовых актов и механизм преодоления вето главы муниципального образования. Независимо от того, какой орган возглавляет глава муниципального образования (представительный или исполнительный), он подписывает и обнародует муниципальные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления.
В том случае, если глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган местного самоуправления, он, кроме того, обладает "правом вето", т.е. правом отклонять принятые представительным органом местного самоуправления муниципальные правовые акты. Отклоненные главой муниципального образования муниципальные правовые акты в течение 10 дней возвращаются в представительный орган местного самоуправления, причем к ним прикладываются:
- мотивированные обоснования отклонения;
- предложения по внесению изменений и дополнений.
Отклоненные главой муниципального образования муниципальные правовые акты, могут быть вновь рассмотрены на заседании представительного органа местного самоуправления. При повторном рассмотрении муниципальный правовой акт может быть принят только в том случае, если за него проголосует не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Таким образом, "вето" главы муниципального образования будет преодолено. Тогда глава муниципального образования в течение 7 дней обязан подписать и обнародовать принятые муниципальные правовые акты.
14. Под организацией деятельности представительного органа муниципального образования понимается весь процесс осуществления организационных действий, который включает в себя такие формы депутатской деятельности, как:
1) подготовка заседания представительного органа, а именно:
- формирование повестки заседания;
- изучение фактического состояния дел по рассматриваемым вопросам;
- выявление мнения депутатов и всех заинтересованных лиц по существу подготавливаемых вопросов;
- подготовка материалов к заседанию: докладов, содокладов, проекта решения, осуществление тиражирования и рассылки документов;
2) проведение заседания представительного органа, т.е. собрания депутатов представительного органа по решению вопросов, входящих в его компетенцию, обладающего вышей нормотворческой силой;
3) работа в постоянных комиссиях представительного органа;
4) депутатский запрос - требование депутата или группы депутатов представительного органа, адресуемое подконтрольным органам и должностным лицам, дать ответ по фактам и обстоятельствам негативного характера. Основаниями для депутатского запроса могут являться:
- факты принятия незаконных решений подконтрольными органами и должностными лицами местного самоуправления;
- факты дезинформации депутата;
- сокрытие от депутата сведений;
- неисполнение решений представительного органа и т.п.;
5) депутатское расследование - форма деятельности депутата представительного органа с целью сбора и анализа информации по факту негативного характера;
6) депутатские слушания - собрание депутатов представительного органа по наиболее спорным и сложным вопросам местного значения с участием представителей средств массовой информации и общественности;
7) работа с избирателями, в том числе и прием граждан;
8) внесение предложений в соответствующие органы государственной власти и общественные объединения и т.п.
Данные формы деятельности представительного органа муниципального образования, а также порядок деятельности, основные правила и процедуры работы представительного органа и его структурных подразделений получают свою конкретизацию в законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований, положениях, регламентах представительных органов или иных муниципальных правовых актах. Согласно комментируемой части эту деятельность осуществляет председатель представительного органа муниципального образования.
В новой модели муниципального менеджмента основными правилами организации деятельности в представительном органе муниципального образования, как правило, выделяют:
- четкое определение задач, функций и полномочий всех структурных подразделений представительного органа;
- распределение задач и обязанностей каждого депутата и работника аппарата представительного органа;
- постоянное осуществление контроля за деятельностью всех структурных подразделений;
- установление персональной ответственности.*(66)
15. В соответствии с ч. 15 комментируемой статьи расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой. Комментируемый Закон запрещает управление и распоряжение представительным органом местного самоуправления или отдельными депутатами в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения. Исполнение местного бюджета относится к компетенции местной администрации, и вмешательство в данный процесс представительных органов муниципального образования не допускается.
Нормы, ограничивающие финансовые расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования, встречаются и в некоторых уставах муниципальных образований. Например, в Уставе г. Самары от 30 апреля 1996 г. говорится о том, что любое решение городской Думы о повышении оплаты труда депутатам, работающим на постоянной основе, либо о предоставлении депутатам льгот и привилегий финансового (имущественного) характера может иметь силу только для депутатов следующего созыва.
16. Полномочия представительного органа муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока полномочий (со дня избрания двух третей нового состава представительного органа). Часть 16 комментируемой статьи содержит перечень случаев, в которых полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно:
1) роспуск представительного органа муниципального образования законодательными органами государственной власти (см. комментарий к ст. 73);
2) самороспуск, порядок которого определяется в уставе муниципального образования (например, ст. 25 Устава г. Саратова от 18 декабря 2005 г. закрепляет, что решение о самороспуске принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов);
- Устав г. Самары от 30 апреля 1996 г. (для принятия решения о самороспуске требует набрать три четверти от установленного числа депутатов);
3) вступление в силу решения соответствующего суда о неправомочности состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий (такое судебное решение должно основываться на конкретных фактах, установленных в ходе судебного разбирательства);
4) преобразование муниципального образования (см. комментарий к ст. 13).
Иногда уставы муниципальных образований содержат иные основания досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Например, Устав г. Дубны Московской области закрепляет, что полномочия Совета досрочно прекращаются также, если Совет фактически перестал исполнять свои полномочия. В данном случае решение о досрочном прекращении полномочий Совета принимаются соответствующим судом.
Следует отметить, что ч. 16 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, который не может быть самостоятельно изменен органами местного самоуправления.
17. Часть 17 комментируемой статьи закрепляет, что с прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе и досрочным, прекращаются полномочия избранных в его состав депутатов. Подобная норма содержится также и в уставах муниципальных образований.
18. Согласно ч. 18 комментируемой статьи досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования, состоящий из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся в сроки, указанные в действующем федеральном законодательстве. Как правило, новые выборы проводятся не позднее чем через 3 месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий. Столь длительный срок необходим для подготовки и проведения новых выборов (см. комментарий к ст. 23).
Интересно, что согласно Уставу г. Дубны Московской области в случае досрочного прекращения полномочий Совета, глава города осуществляет полномочия Совета до первого правомочного заседания Совета нового состава, за исключением полномочий, отнесенных к исключительному ведению Совета. Данная статья должна быть приведена в соответствие с действующим законодательством.
19. Часть 19 комментируемой статьи рассматривает случай, когда досрочно прекращаются полномочия представительного органа муниципального района, сформированного из представителей выборных органов поселений, входящих в состав данного района. В этом случае представительные органы соответствующих поселений в течение одного месяца должны сформировать новый состав представительного органа муниципального района. Следует отметить, что подобная российская муниципальная практика пока отсутствует.
Статья 36. Глава муниципального образования
1. Впервые должность главы муниципального образования была введена Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в РФ". По Закону о местном самоуправлении 1995 г. решение данного вопроса осуществлялось на местном уровне, т.е. должности главы муниципального образования могло и не быть. В соответствии с комментируемым Законом в каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования в качестве обязательной должности (см. комментарий к ст. 34).
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. О вопросах местного значения см. комментарий к ст. 14-17.
Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) полномочия главы города начинаются со дня его избрания городской Думой и прекращаются во второе воскресенье марта года, в котором истекает его срок полномочий, а в случае, предусмотренном федеральным законом, - во второе воскресенье октября года, в котором истекает его срок полномочий. Глава города не позднее, чем на пятнадцатый день со дня официального опубликования решения городской Думы об избрании на должность, принимает присягу следующего содержания: "Я (фамилия, имя, отчество), вступая в должность главы города Саратова, торжественно обещаю справедливо и беспристрастно осуществлять предоставленные мне полномочия, честно и добросовестно исполнять свои обязанности, прилагая все свои силы и способности на благо жителей города".
Согласно требованиям комментируемой статьи полномочия главы муниципального образования должны быть закреплены в уставе муниципального образования.
2. Комментируемый Закон вводит принцип разделения властей на местном уровне. Согласно ч. 2 комментируемой статьи глава муниципального образования может получить свои полномочия следующими способами:
1) избирается на муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 23);
2) избирается представительным органом муниципального образования из своего состава (данная процедура закрепляется в уставе муниципального образования. Например, согласно ст. 30 Устава г. Саратова от 18 декабря 2005 г. кандидат на должность главы муниципального образования считается избранным, если за его избрание проголосовало большинство от установленной численности депутатов городской Думы. Если ни один из кандидатов не набрал в итоге голосования требуемого для избрания числа голосов, то проводятся новые выборы с новым выдвижением кандидатур).
Таким образом, сохраняются два способа избрания главы муниципального образования, закрепленные еще Законом о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 16).
В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования согласно уставу муниципального образования:
- либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя (см. комментарий к ст. 35);
- либо возглавляет местную администрацию (см. комментарий к ст. 37).
В случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя (в данном случае глава муниципального образования уже не может возглавить местную администрацию). Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации (таким образом, реализуется принцип разделения властей на местном уровне);
В случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 комментируемого Закона (т.е. когда представительный орган муниципального района формируется не в результате муниципальных выборов, а из представителей выборных органов поселений, входящих в состав муниципального района) исполняет полномочия его председателя.
В соответствии со ст. 44 комментируемого Закона структуру и порядок формирования органов местного самоуправления должен определять устав муниципального образования (см. комментарий к ст. 44). Например, согласно ст. 30 Устава г. Саратова глава города избирается депутатами городской Думы из своего состава на первом заседании на срок полномочий городской Думы и исполняет полномочия председателя на постоянной основе.
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи в сельских поселениях и во внутригородских территориях городов федерального значения допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации. Данное совмещение, естественно, должно быть предусмотрено уставом данного муниципального образования.
В небольших муниципальных образованиях нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления, в том числе из экономии средств местного бюджета. Кроме того, данные изменения позволяют осуществлять самоконтроль и своевременное обнаружение и устранение недостатков в деятельности органов местного самоуправления самими органами.
4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи независимо от способа избрания и от того, какой орган (представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ч. 13 ст. 35);
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты (см. комментарий к ст. 43);
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования (на практике главы муниципальных образований достаточно часто для решения неотложных вопросов право используют право созыва внеочередные заседания представительного органа муниципального образования);
5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению:
- вопросов местного значения;
- отдельных переданных государственных полномочий.
Пункт 5 в ч. 4 комментируемой статьи был добавлен Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Следует отметить, что данным Законом не закрепляются какие-либо механизмы для реализации столь широкого полномочия главы муниципального образования.
Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет - представительный или исполнительный. Так, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 31) к полномочиям главы города, который также является председателем городской Думы, в том числе относит решение следующих вопросов:
1) предлагает изменения и дополнения в Устав города;
2) созывает и ведет заседания городской Думы;
3) организует выполнение решений городской Думы в рамках своих полномочий;
4) заключает с главой администрации контракт на основании решения городской Думы по результатам конкурса на замещение указанной должности;
5) обеспечивает подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение заседаний городской Думы, и др.
Устав г. Дубны Московской области полномочия главы города, который не входит в состав Совета, а возглавляет местную администрацию, определяет следующим образом:
1) руководство деятельностью администрации города, утверждение ее структуры и штатного расписания;
2) назначение на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации города, руководителей органов управления и иных структурных подразделений администрации города, должностных лиц и работников администрации города в соответствии с трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе;
3) внесение в Совет проектов городского бюджета и отчетов о его исполнении, проектов программ и планов социально-экономического развития города, проектов нормативных решений Совета;
5) представляет Совету ежегодный отчет о своей деятельности и деятельности администрации города;
6) организует разработку и исполнение городского бюджета, программ и планов социально-экономического развития города и др.
5. Часть 5 комментируемой статьи содержит норму о подотчетности главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования. Отчетность часто расценивают в качестве одного из способов контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования*(67).
В свою очередь, уставы муниципальных образований по-разному определяют порядок отчетности главы муниципального образования, ее виды и сроки. Например, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) закрепляет, что глава города в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению города и городской Думе: ежегодно глава города выступает на заседании городской Думы с отчетом об исполнении своих полномочий за предыдущий год. Уставы муниципальных образований Московской области (например, Устав города Дубны Московской области, Устав Домодедовского района Московской области) также содержат данную норму, но при этом не устанавливают конкретных видов и сроков отчетности главы муниципального образования перед населением и представительным органом муниципального образования.
5.1. Часть 5.1 комментируемой статьи была введена Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в целях усиления контроля за деятельностью главы муниципального образования со стороны представительного органа местного самоуправления. Согласно данным нововведениям глава муниципального образования обязан представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты:
1) о результатах:
- своей деятельности;
- деятельности местной администрации (в том случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию);
- работы иных подведомственных органов местного самоуправления;
2) о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Следует отметить, что данная представительным органом местного самоуправления два раза подряд неудовлетворительная оценка за предоставленный отчет служит основанием для удаления главы муниципального образования в отставку (см. комментарий к ст. 74.1).
6. Полномочия главы муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока его полномочий, т.е. со дня избрания нового главы муниципального образования. Вместе с тем возможно прекращение полномочий главы муниципального образования и раньше определенного срока.
Часть 6 комментируемой статьи как раз устанавливает следующие основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые условно можно разделить на два основных вида.
a) случаи, предусматривающие инициативу самого главы муниципального образования (досрочное прекращение полномочий):
1) смерть;
2) отставка по собственному желанию;
3) выезд за пределы РФ на постоянное место жительства;
б) случаи, которые возникают помимо воли и желания главы муниципального образования (отрешение от должности):
1) отрешение от должности должностными лицами государственной власти (см. комментарий к ст. 74);
2) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
3) признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;
4) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда (некоторые юристы приводят возражения против прекращения полномочий главы муниципального образования по данному пункту. Во-первых, в соответствии со ст. 402 Уголовно-процессуального кодекса РФ вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. В связи с этим сложно найти выход из следующей ситуации: обвинительный приговор в отношении главы муниципального образования вступил в законную силу, в связи с чем его полномочия были прекращены и был избран новый глава муниципального образования, однако в порядке надзора дело было пересмотрено и бывший глава оправдан. Возникает вопрос: должен ли он занять прежнюю должность или нет? Во-вторых, в приведенном пункте ничего не сказано о тяжести совершенного преступления. Однако преступления, предусмотренные Уголовным кодексом РФ, сильно различаются по степени общественно опасности. Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество) - не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы - не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования);*(68)
5) прекращение гражданства РФ, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретение им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
6) отзыв избирателями (см. комментарий к ст. 24);
7) установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
8) досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;
9) преобразование и упразднение муниципального образования (см. комментарий к ст. 13, 13.1.);
10) утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом (см. комментарий к ст. 12);
11) увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;
12) удаление главы муниципального образования в отставку представительным органом местного самоуправления (см. комментарий к ст. 74.1).
Пункт 12 был введен в комментируемую статью Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Таким образом, расширяется перечень оснований, по которым может быть начата процедура отрешения главы муниципального образования от должности. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку могут служить его решения или действия (бездействия), повлекшие наступление негативных последствий, а также иные действия, в том числе неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения. Кроме того, удаление главы муниципального образования в отставку может произойти и в том случае, если представительный орган муниципального образования два раза подряд признает неудовлетворительной работу главы по результатам его ежегодного отчета. Еще одна важная поправка предполагает, что повторно вопрос об отставке главы муниципального образования может быть поставлен через два месяца после того, как представительный орган муниципального образования впервые отклонил такую инициативу.
Следует отметить, что в данном случае глава муниципального образования, выбранный из числа депутатов представительного органа местного самоуправления находится в более выигрышном положении, чем глава, избранный на муниципальных выборах, так как после удаления в отставку он продолжает оставаться депутатом.
В приведенном перечне оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования только четыре из них (такие, как случай привлечения к ответственности перед государством, вступление в отношении главы в законную силу обвинительного приговора суда, отзыв избирателями, удаление в отставку) связаны с неправомерными действиями главы.
Список оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является исчерпывающим и не может быть изменен (дополнен или сокращен) в законах субъекта РФ о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований. Новые редакции уставов муниципальных образований, например, Устав г. Саратова от 28 июня 2005 г. (ст. 32), повторяют данные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
Вместе с тем некоторые уставы муниципальных образований содержат дополнительные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Так, согласно Уставу г. Климовск Московской области и Уставу Домодедовского района Московской области глава муниципального образования прекращает свои полномочия также в случае осуществления деятельности, не совместимой со статусом выборного должностного лица.
7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, которое определяется в соответствии с уставом муниципального образования. Например, Устав Балашихинского района Московской области в качестве подобного должностного лица определяет вице-главу. Согласно уставу вице-глава района избирается вместе с главой района и исполняет полномочия главы района в случае его отсутствия, а также досрочного прекращения главой района своих полномочий. Иные полномочия вице-главы района устанавливаются нормативным правовым актом района, принимаемым решением Совета депутатов. Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) в случае отсутствия главы города, его полномочия осуществляет заместитель главы города.
8. Согласно ч. 8 комментируемой статьи в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в установленные федеральным законом сроки.
Статья 37. Местная администрация
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия и наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Под вопросами местного значения комментируемый Закон понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (см. комментарий к ст. 14-17). Местная администрация не только решает вопросы местного значения, но и осуществляет отдельные переданные государственные полномочия (см. комментарий к ст. 19).
Принцип единоначалия в деятельности главы местной администрации означает, что он самостоятельно решает следующие вопросы:
- непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений;
- издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (см. комментарий к ст. 43);
- определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом муниципального образования;
- определяет штаты и численность местной администрации;
- несет персональную ответственность за деятельность местной администрации.
Согласно ст. 31 Устава города Дубны Московской области органы управления и иные структурные подразделения администрации города находятся в подчинении главы города, а их руководители подотчетны ему и ответственны перед ним.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, какое должностное лицо может осуществлять полномочия главы местной администрации:
1) глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах (см. комментарий ст. 36) или
2) лицо, назначенное по контракту, заключаемому по результатам конкурса (порядок проведения такого конкурса определен ч. 5 комментируемой статьи) на срок, установленный уставом муниципального образования (в том случае, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган).
Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 35) глава администрации города назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса.
--------------------------------------------¬
¦ ГЛАВОЙ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ЯВЛЯЕТСЯ ¦
¦ (в соответствии с уставом муниципального ¦
¦ образования) ¦
L-------------------T------------------------
¦
Ў
-----------------¬
¦ ЛИБО ¦
L--T----------T---
¦ ¦
Ў Ў
----------------------¬ -------------------------¬
¦ ГЛАВА ¦ ¦ ЛИЦО, НАЗНАЧЕННОЕ НА ¦
¦ МУНИЦИПАЛЬНОГО ¦ ¦ ДОЛЖНОСТЬ ГЛАВЫ ИЗ ¦
¦ ОБРАЗОВАНИЯ ¦ ¦ ЧИСЛА КАНДИДАТОВ ¦
L---------------------- L-------------------------
3. Контракт для главы местной администрации принимается представительным органом муниципального образования. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает особенности заключения контракта с главой местной администрации в зависимости от типа муниципального образования:
а) условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения;
б) условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа):
- в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения - представительным органом муниципального района (городского округа);
- в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, - законом субъекта РФ.
4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи в уставах муниципальных образований могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации в том случае, если он был назначен по контракту. В отношении глав муниципальных районов и городских округов дополнительные требования должны также устанавливаться законами субъектов РФ. В качестве дополнительных требований могут быть ограничения по возрасту (например, до 65 лет), наличие образования по специальности "Государственное и муниципальное управление", соответствующий опыт работы и т.п.
Требование о наличии высшего образования является обязательным, каких-либо случаев, при которых возможно его несоблюдение, законодательством в настоящее время не установлено.
5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает общие условия проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Согласно комментируемой статье при проведении конкурса представительный орган муниципального образования решает следующие вопросы:
1) определяет порядок проведения конкурса (принимая положение о конкурсе на замещение должности главы местной администрации);
2) устанавливает состав конкурсной комиссии (в том числе и общее число членов комиссии);
3) назначает членов конкурсной комиссии (в муниципальных районах и городских округах назначает только 2/3, а 1/3 назначается законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ);
4) выбирает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;
5) утверждает условия контракта главы администрации (принимая примерный контракт, заключаемый с главой местной администрации);
6) утверждает структуру местной администрации по преставлению главы местной администрации;
7) вправе выступать инициатором расторжения контракта с главой местной администрации.
Соответственно, в муниципальном образовании, уставом которого предусмотрено назначение главы администрации, будет наблюдаться некоторое преобладание представительной власти над исполнительной властью.
Кроме того, в муниципальном районе и городском округе при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации достаточно сильно будет влияние органов государственной власти субъекта РФ, так как в формировании конкурсной комиссии обязательно предусматривается наличие представителей законодательного органа субъекта РФ. С одной стороны, такое участие органов государственной власти субъекта РФ в осуществлении местного самоуправления обусловлено тем, что глава администрации муниципального района или городского округа должен будет отвечать и за реализацию отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. С другой стороны, учитывая часто возникающие трения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, последние могут при проведении конкурса на должность главы местной администрации оказывать давление на представительный орган муниципального образования.
6. Согласно ч. 6 комментируемой статьи представительный орган муниципального образования назначает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, т.е. выбирает лучшую кандидатуру. Глава муниципального образования заключает контракт с главой местной администрации, т.е. подписывает контракт с лицом, утвержденным представительным органом муниципального образования.
В контракте определены основные полномочия, права, обязанности, гарантии главы местной администрации. Например, согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 36) глава администрации города, назначенный по контракту, обладает следующими полномочиями:
1) от имени города и администрации города приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности, выступает в суде без доверенности;
2) принимает (издает) в пределах своих полномочий постановления и распоряжения;
3) организует выполнение правовых актов городской Думы в рамках своих полномочий;
4) обладает правом внесения в городскую Думу проектов решений городской Думы;
5) обеспечивает составление проекта бюджета города, вносит на утверждение городской Думы проект бюджета города, изменения и дополнения в него и отчет об исполнении бюджета города;
6) вносит на рассмотрение городской Думы проекты решений городской Думы о введении или отмене местных налогов и сборов, а также другие правовые акты, предусматривающие расходы за счет бюджета города, и др.
Глава администрации города также осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Саратовской области и собственным контрактом.
6.1. Комментируемая часть была введена Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в целях усиления контроля представительного органа местного самоуправления за деятельностью местной администрации и главы местной администрации. Согласно данным нововведениям глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, является подконтрольным и подотчетным представительному органу муниципального образования. В этой связи глава местной администрации обязан:
1) представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты:
- о результатах своей деятельности;
- о деятельности местной администрации;
- о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;
2) обеспечивать осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.
Следует отметить, что инструменты подобного обеспечения решения муниципальных и государственных вопросов в настоящее время законодательно не предусмотрены. Интересно, что неудовлетворительный отчет главы местной администрации, осуществляющего полномочия на основе контракта, о результатах деятельности не является основанием для расторжения с ним контракта (если иное не предусмотрено в самом контракте).
7. Согласно ч. 7 комментируемой статьи местная администрация обладает правами юридического лица (см. комментарий к ст. 41).
8. Часть 8 комментируемой статьи посвящена структуре местной администрации, которая утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Под структурой местной администрации в данном случае понимается внутреннее строение органа, поделенное на отраслевые (функциональные) и территориальные подразделения. Структура местной администрации состоит, как правило, из следующих элементов:
- руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);
- аппарат местной администрации (состоит из отделов и лиц, оказывающих содействие руководителям администрации);
- функционально-отраслевое звено (департаменты, управления, комитеты, отделы);
- территориальное звено (территориальные структурные единицы местной администрации).
Согласно Уставу г. Дубны Московской области в структуру администрации города входят отраслевые органы управления: комитеты, управления, отделы, сектора и другие подразделения, которые осуществляют исполнительную, распорядительную и контрольную деятельность в определенных сферах управления города. Более развитая структура местной администрации встречается в крупных муниципальных образованиях с большим перечнем вопросов местного значения и развитой финансово-экономической базой, необходимой для их решения.
9. Часть 9 комментируемой статьи содержит ограничения для главы местной администрации, а именно запрещает ему заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Введение данных ограничений обусловлено необходимостью обеспечить эффективную деятельность по исполнению полномочий главы муниципального образования и установить препятствия возможному злоупотреблению его своими полномочиями.
При применении данной нормы следует иметь в виду, что в соответствии с действующим законодательством педагогическая деятельность может осуществляться:
а) в форме индивидуальной трудовой педагогической деятельности;
б) в виде сотрудничества с образовательными учреждениями на контрактной основе в формах, предусмотренных уставами этих учреждений.
Поскольку индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматривается как предпринимательская и подлежит обязательной государственной регистрации, глава местной администрации может заниматься преподавательской деятельностью только в виде сотрудничества с образовательными учреждениями. Кроме того, осуществление данной деятельности не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Изменениями, внесенными в комментируемый Закон 2 марта 2007 г., главам местных администраций также запрещено входить в органы управления и контроля иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
10. Часть 10 комментируемой статьи содержит основания для досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, назначенного по контракту. Большая часть из них (например, п.1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9) повторяют основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (см. комментарий к ч. 6 ст. 36). Здесь добавляется принципиально новый пункт 3: расторжение контракта (см. комментарий к ч. 11 ст. 37).
В отдаленной перспективе, с развитием международного сотрудничества возможна отмена требования гражданства РФ для занятия руководящих должностей на местном уровне, в частности должности главы местной администрации, поскольку интересы местного сообщества обуславливаются в первую очередь совместным проживанием на определенной территории, и логичнее выглядит, например, требование проживания в данной местности в течение определенного времени для кандидатов на руководящие посты местного самоуправления.*(70)
11. Часть 11 комментируемой статьи определяет порядок расторжения контракта с главой местной администрации. По общему правилу контракт расторгается по согласию сторон или в судебном порядке. Если контракт расторгается по обоюдному соглашению сторон, его расторжение в качестве одной из сторон должен подтвердить глава муниципального образования, ранее заключавший данный контракт.
Если были нарушены условий контракта, одна из сторон вправе обратится в суд для расторжения контракта. В этом случае инициаторами расторжения контракта могут быть следующие органы:
1) в случае нарушения условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
2) высшее должностное лицо субъекта РФ (в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ);
3) глава местной администрации (в случае нарушения условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ).
Одной из особенностей контракта с главой местной администрации городского округа (муниципального района) является то, что в данном случае участвуют уже три стороны: глава местной администрации, представительный орган муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ выступают в качестве третьей стороны, так как условия контракта, касающиеся выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, утверждаются законом субъекта РФ.
Статья 38. Контрольный орган муниципального образования
1. Часть 1 комментируемой статьи предусматривает возможность создания в муниципальном образовании специального контрольного органа. Наименование контрольного органа определяется на местном уровне. Это может быть контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п. Данный орган призван осуществлять следующие функции:
- контролировать исполнение местного бюджета;
- контролировать выполнение установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета;
- контролировать выполнение установленного порядка отчета об исполнении местного бюджета;
- контролировать соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В соответствии с комментируемым Законом контрольный орган муниципального образования не является обязательным в системе органов местного самоуправления (см. комментарий к ч. 2 ст. 34).
Например, в соответствии с Уставом г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 38) городской Думой создается Контрольно-счетная палата. Контрольно-счетная палата действует на основании Положения о Контрольно-счетной палате Саратовской городской Думы, принятому решением Саратовской городской Думы от 15 июля 2003 г. N 36-341, согласно которому она осуществляет следующие функции:
1) контролирует эффективность и целесообразность расходов муниципальных денежных средств, использования иных видов муниципальной собственности;
2) определяет эффективность и целесообразность расходования муниципальных финансовых средств и использования муниципальной собственности в результате решений, принимаемых органами местного самоуправления;
3) контролирует законность и своевременность движения городских бюджетных средств;
4) организует и осуществляет контроль хозяйственно-финансовой деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций с точки зрения целевого и эффективного использования муниципальной собственности;
5) организует и проводит контроль (проверки) производственно-финансовой деятельности иных экономических субъектов, получающих средства из городского бюджета либо пользующихся налоговыми и иными льготами и преимуществами, представленными органами городского самоуправления.
Контрольно-счетная палата формируется Саратовской городской Думой и состоит из 5 депутатов, включаемых в состав контрольно-счетной палаты решением городской Думы, и работников аппарата, обеспечивающих исполнение полномочий контрольно-счетной палаты. Кандидатов в члены контрольно-счетной палаты имеют право предлагать:
- глава города;
- депутаты городской Думы;
- глава администрации города.
Из числа депутатов, включенных в состав контрольно-счетной палаты решением городской Думы, избираются председатель контрольно-счетной палаты и заместитель председателя контрольно-счетной палаты.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи уставом муниципального образования может быть предусмотрено два способа формирования контрольного органа муниципального образования:
- на муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 23), то есть населением непосредственно;
- представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст. 35).
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Установлены гарантии гласности в деятельности контрольного органа муниципального образования. Порядок и сроки опубликования (обнародования) результатов проверок контрольного органа должны определяться на местном уровне представительным органом муниципального образования.
В основе деятельности контрольного органа муниципального образования должны лежать следующие принципы:
- законность;
- систематичность;
- объективность;
- независимость;
- гласность.*(71)
4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Представляется, что обязанность представлять в контрольный орган муниципального образования необходимую информацию следует возложить на предприятия, организации, учреждения, некоммерческие организации, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения и на другие субъекты, расположенные на территории муниципального образования.
Эта норма уже реализуется в муниципальных правовых актах. Так, согласно Положению о Контрольно-счетной палате Саратовской городской Думы, принятому решением Саратовской городской Думы от 15 июля 2003 г. N 36-341 все органы местного самоуправления города, предприятия, учреждения, организации города, независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны представлять по запросам Контрольно-счетной палаты информацию, необходимую для ее деятельности, в том числе в полном объеме материалы проверок иных (других) органов государственного и муниципального финансового контроля. При проведении проверок и ревизий Контрольно-счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.
Кроме того, обязанность предоставлять информацию контрольному органу муниципального образования должна быть подкреплена мерами ответственности за ее неисполнение, поэтому целесообразно принятие на федеральном или региональном уровнях нормативных правовых актов, устанавливающих механизмы ответственности.
Статья 39. Избирательная комиссия муниципального образования
1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет возможность создания в муниципальном образовании избирательной комиссии. Избирательная комиссия муниципального образования создается в целях организации подготовки и проведения:
- муниципальных выборов (см. комментарий к ст. 22);
- местного референдума (см. комментарий к ст. 23);
- голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (см. комментарий к ст. 24);
- голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (см. комментарий к ст. 24).
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи избирательная комиссия муниципального образования является особым муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления (см. комментарий к ст. 34).
Система избирательных комиссий определена в ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". В настоящее время в РФ действуют следующие избирательные комиссии:
1) Центральная избирательная комиссия РФ;
2) избирательные комиссии субъектов РФ;
3) избирательные комиссии муниципальных образований;
4) окружные избирательные комиссии;
5) территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
6) участковые комиссии.
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи организационно-правовой статус избирательных комиссий муниципальных образований устанавливается следующими правовыми актами:
1) Конституция РФ;
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 39);
3) Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ";
4) законы субъектов РФ (например, Закон Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области", Закон Ульяновской области от 14 сентября 2004 г. N 052-ЗО "О муниципальных выборах в Ульяновской области", Закон Самарской области от 10 декабря 2003 г. N 112-ГД "О выборах главы муниципального образования, другого выборного должностного лица местного самоуправления");
5) уставы муниципальных образований.
Например, в соответствии со ст. 13 Закона Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области" избирательная комиссия муниципального образования осуществляет следующие полномочия:
а) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ;
б) обеспечивает единообразное применение Закона Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области", оказывает правовую, методическую и организационно-техническую помощь нижестоящим избирательным комиссиям;
в) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации;
г) заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления;
д) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, изданием необходимой печатной продукции;
е) координирует деятельность окружных и участковых избирательных комиссий, контролирует обеспечение избирательных комиссий помещениями, транспортом, средствами связи, технологическим оборудованием, решение иных вопросов материально-технического значения;
ж) изготавливает и ведет учет печатей избирательной комиссии муниципального образования, окружных и участковых избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления;
з) составляет списки избирателей и передает их в соответствующие участковые избирательные комиссии и др.
Избирательная комиссия муниципального образования имеет печать и бланки со своим наименованием, расчетный счет в банке.
В соответствии с комментируемой частью нормы об избирательной комиссии должны быть также закреплены уставами муниципальных образований. Например, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 39) определяет способ формирования избирательной комиссии города (формируется городской Думой), состав избирательной комиссии (11 человек с правом решающего голоса), статус (является юридическим лицом), срок полномочий (четыре года).
Статья 40. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления
1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает для депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления определенные гарантии, т.е. совокупность условий и средств (правовых, организационных, социальных и других), обеспечивающих реальную независимость данных лиц. В своей деятельности депутаты и выборные должностные лица должны руководствоваться в первую очередь интересами населения муниципального образования. Их независимость, беспрепятственное осуществление своих полномочий определяет и самостоятельность органов местного самоуправления в целом.*(72)
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет минимальный (2 года) и максимальный (5 лет) срок полномочий для депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления. Минимальный срок полномочий определялся и Законом о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 18). Установление минимального срока полномочий депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления также можно отнести к гарантиям, направленным на повышение эффективности их деятельности, стабильности их статуса. Определенный срок нужен, чтобы приспособиться к специфике осуществления депутатских полномочий, особенно если депутат избран впервые.*(73) Комментируемый Закон, в отличие от предшествующего закона о местном самоуправлении, установил также максимальный срок депутатских полномочий.
Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 26) депутаты городской Думы избираются населением города сроком на 5 лет. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются во второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий депутата, а в случае, предусмотренном федеральным законом, - во второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий депутата.
3. Частью 3 комментируемой статьи определяется начало и прекращение полномочий:
1) полномочия депутатов, членов выборных органов местного самоуправления начинаются со дня их избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва;
2) полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.
Приведенные нормы обычно также закрепляются в законах субъектов РФ и муниципальных правовых актах с целью обеспечения непрерывности функционирования представительных и иных органов муниципального образования.
4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи установленный срок полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Данную норму также можно расценивать как гарантию стабильности работы выборных должностных лиц местного самоуправления, а также как ограничение их возможности самостоятельно продлевать срок своих полномочий.*(74)
5. Осуществление полномочий на постоянной основе депутатами и выборными должностными лицами местного самоуправления предполагает, что эта работа является единственным видом их трудовой деятельности, при этом указанные лица, работающие на постоянной основе, осуществляют свою деятельность профессионально, получая за эту работу денежное вознаграждение.
Для выборных должностных лиц местного самоуправления предпочтительной является именно работа на постоянной основе, так как она позволяет им целиком сосредоточиться на своей работе. В то же время комментируемый Закон устанавливает, что депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия в основном на непостоянной основе и даже вводит ограничение по численности депутатов представительного органа, работающих на постоянной основе*(75) (не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования).
5.1. В соответствии с частью 5.1. комментируемой статьи гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Под гарантиями в данном случае следует понимать совокупность условий и средств косвенного административного воздействия на депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, призванные обеспечивать их социальную и правовую защищенность.
6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает запрет на совмещение должности выборного должностного лица местного самоуправления с занятием ряда должностей, а также депутатскими полномочиями представительных органов государственной власти.
Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть:
- депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ;
- членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
- депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Также они не могут:
- занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, должности государственной гражданской службы, муниципальные должности муниципальной службы;
- одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных комментируемым Федеральным законом;
- одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных комментируемым Федеральным законом.
Депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных комментируемым Федеральным законом.
7. Согласно ч. 7 комментируемой статьи и действующему законодательству депутаты, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, и выборные должностные лица местного самоуправления помимо исполнения основных полномочий могут заниматься только преподавательской, научной и иной творческой деятельностью (см. комментарий к ч. 9 ст. 37).
8. Часть 8 комментируемой статьи содержит норму, предоставляющую депутатам представительных органов муниципальных образований, членам выборных органов местного самоуправления (например, членам контрольных органов муниципальных образований), выборным должностным лицам местного самоуправления (главам муниципальных образований) иммунитет. Неприкосновенность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (иммунитет) является одной из важнейших правовых гарантий деятельности данных лиц, обеспечивающая им беспрепятственное и эффективное осуществление своих прав и обязанностей.
Иммунитет депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления распространяется на следующие виды уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий:
- привлечение к уголовной ответственности;
- привлечение к административной ответственности;
- задержание;
- арест;
- обыск;
- допрос;
- иные действия.
Иммунитет депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления также распространяется на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении:
- данных лиц;
- занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения;
- багажа;
- личных и служебных транспортных средств;
- переписки;
- используемых ими средств связи;
- принадлежащих им документов.
Данные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности и мерам административного принуждения только с соблюдением условий, установленных федеральными законами (в первую очередь Уголовно-процессуальный кодекс РФ) и принятыми на их основе законами субъектов РФ. К примеру, в соответствии с Законом Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" депутаты и выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора области.
9. Часть 9 комментируемой статьи в развитие положений предыдущей статьи, также устанавливает гарантии неприкосновенности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем комментируемая часть не предоставляет никаких дополнительных гарантий депутатам, кроме тех, которые уже установлены другими нормативными правовыми актами. Например, любой гражданин РФ (в том числе и депутат) не может быть привлечен к какой-либо ответственности за высказанное им мнение или позицию. Формулировки типа "другие действия, соответствующие статусу депутата", "иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом", использованные в настоящей части, крайне расплывчаты и практически не несут никакой смысловой нагрузки.*(76)
9.1. Согласно ч. 9.1 комментируемой статьи на депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих полномочия на постоянной основе, накладываются дополнительные ограничения. В частности, они не могут участвовать в качестве защитников или представителей (кроме случаев законного представительства) по гражданским или уголовным делам, либо делам об административных правонарушениях.
10. Часть 10 комментируемой статьи устанавливает перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
К ним относятся следующие случаи:
1) смерть (следует отметить, что данное основание в прежнем законодательстве не закреплялось, например, в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г.);
2) отставка по собственному желанию (в ранее действовавшей редакции Устава г. Саратова 1996 г. выделялась добровольная отставка и отставка по состоянию здоровья, и в том и в другом случае решение Думы принималось простым большинством голосов);
3) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным (в ранее действовавшей редакции Устава г. Саратова 1996 г. отсутствовала формулировка "ограниченно дееспособным");
4) признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим (в ранее действовавшей редакции Устава г. Саратова 1996 г. подобное основание отсутствовало). Данное основание будет весьма сложно применить, так как для объявления человека умершим по действующему законодательству должно пройти 5 лет, что составляет как раз срок полномочий депутата;
5) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда (см. комментарий к ст. 36);
6) выезд за пределы РФ на постоянное место жительства (в ранее действовавшей редакции Устава г. Саратова 1996 г. основанием для прекращения полномочий главы города был уже выезд на ПМЖ за территорию Саратовской области);
7) прекращение гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства-участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
8) отзыв избирателями (см. комментарий к ст. 24);
9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
9.1) призыв на военную службу или направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
10) в иных случаях, установленных комментируемым Законом. Данный пункт имеет существенное значение, так как предусматривает, что основания досрочного прекращения полномочий указанных лиц могут устанавливаться только федеральным законом, но не законами субъектов РФ или муниципальными правовыми актами.
Статья 41. Органы местного самоуправления как юридические лица
1. В соответствии со ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Согласно положениям ГК РФ правовой режим органов муниципальных образований - юридических лиц приравнивается к общему режиму юридических лиц с определенными особенностями:
1) к ним не могут применяться общие правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридических лиц;
2) порядок приобретения и осуществления имущественных прав и обязанностей регулируется гражданским законодательством. Нормы настоящей статьи устанавливают, что приобретают и осуществляют имущественные и иные, связанные с имущественными, права и обязанности глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления, которым такое право предоставлено уставом муниципального образования. На практике это означает, что указанные лица могут заключать договоры, соглашения и иные гражданско-правовые сделки от имени муниципального образования.
3) под выступлениями в суде в данном случае имеется в виду представительство в суде муниципального образования в качестве истца, ответчика или третьей стороны в соответствии с гражданско-процессуальным или арбитражно-процессуальным законодательством.*(77)
2. Государственная регистрация юридических лиц проводится в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
Нововведения, внесенные в ч. 2 комментируемой статьи, расширяют возможности органов местного самоуправления как юридических лиц, регламентируемых гражданским законодательством РФ. Общие правила, определяющие создание и ликвидацию юридических лиц, порядок приобретения имущественных прав и обязанностей и их осуществление и другие вопросы, ранее не применялись в отношении органов местного самоуправления. Их деятельность регулировалась Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям, что создавало на практике определенные трудности.
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает специальные основания для государственной регистрации в качестве юридических лиц органов местной администрации (см. комментарий к ст. 37). В частности необходимо:
1) решение представительного орган муниципального образования об учреждении соответствующего органа местной администрации;
2) положение о соответствующем органе местной администрации, принятое представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст. 35).
Статья 42. Муниципальная служба
1. Служба - это вид трудовой деятельности, направленной на осуществление определенных полномочий в интересах соответствующего органа управления.
Согласно Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О муниципальной службе в РФ") в системе местного самоуправления выделяют следующие виды служебной деятельности:
- служба на выборных муниципальных должностях;
- гражданская служба;
- муниципальная служба.
Служба на выборных муниципальных должностях представляет собой службу лиц, замещающих выборные муниципальные должности, например, в результате муниципальных выборов. К ним относятся:
- депутаты представительного органа муниципального образования;
- члены выборного органа местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования, в том случае, когда он избирается отдельно жителями муниципального образования);
- выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования).
До принятия федерального закона о статусе выборных лиц местного самоуправления их статус частично определяет комментируемый Закон (см. комментарий к ст. 40), а также законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты.
Гражданская служба в системе местного самоуправления - это трудовая деятельность на должностях в муниципальных предприятиях и учреждениях, а также не на муниципальных должностях в органах местного самоуправления, регулируемая Трудовым кодексом РФ. Гражданские служащие по объему полномочий подразделяются на три основные группы:
- руководители;
- специалисты;
- персонал.
Муниципальная служба - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий муниципальной должности, не являющейся выборной, на постоянной основе в органах местного самоуправления, финансируемая за счет средств местного бюджета. Соответственно, лица, осуществляющие постоянную службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими.
Исключение слова "муниципальный" из текста комментируемой статьи привело ее в соответствие с Федеральным законом "О муниципальной службе в РФ", где закреплено понятие "должности муниципальной службы".
2. Комментируемая статья закрепляет, что правовое регулирование муниципальной службы должно осуществляться на государственном уровне власти. В соответствии с требованиями комментируемой статьи федеральный закон о муниципальной службе должен определять:
- требования к муниципальным должностям муниципальной службы;
- статус муниципального служащего;
- условия и порядок прохождения муниципальной службы.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ" соответствует данным требованиям.
В настоящее время правовую основу муниципальной службы составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ;
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 42);
3) Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ";
4) законы субъектов РФ;
5) муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления.
Муниципальная служба осуществляется на основе следующих принципов:
- законности;
- приоритета прав и свобод человека и гражданина;
- самостоятельности органов местного самоуправления в пределах полномочий;
- равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
- профессионализма и компетентности муниципальных служащих;
- стабильности муниципальной службы;
- доступности информации о деятельности муниципальных служащих;
- взаимодействия с общественными объединениями;
- единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ;
- учета исторических и иных местных традиций;
- правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;
- ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
- внепартийности муниципальной службы.*(78)
В соответствии с комментируемым Законом из обязательных положений устава муниципального образования исключены условия и порядок организации муниципальной службы (см. комментарий к ст. 44). Муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ также устанавливаются должности муниципальной службы.
Реестр должностей муниципальной службы представляет собой перечень (список) наименований должностей, распределенных по группам должностей в органах местного самоуправления и предназначен для установления порядка учреждения должностей муниципальной службы органами местного самоуправления. Правовой статус должности муниципальной службы возникает не с момента ее учреждения, а с даты включения ее в реестр. В реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.*(79)
Согласно Закону Саратовской области от 2 августа 2007 г. N 157-ЗСО "О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области" реестр должностей муниципальной службы в Саратовской области представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. В приложении к данному Закону выделены следующие группы и подгруппы должностей муниципальной службы:
1) должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления г. Саратова, избирательной комиссии г. Саратова:
- должности муниципальной службы, учреждаемые ля обеспечения исполнения полномочий администрации г. Саратова;
- должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий Саратовской городской Думы:
- должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий контрольного органа;
- должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий избирательной комиссии г. Саратова;
2) должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий территориальных структурных подразделений администрации г. Саратова;
3) должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления муниципального района Саратовской области:
- должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий администрации муниципального района Саратовской области;
- должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий представительного органа муниципального района Саратовской области;
- должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий контрольного органа муниципального района Саратовской области;
4) должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления городского округа Саратовской области (за исключением г. Саратова):
- должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий администрации городского округа Саратовской области (за исключением г. Саратова);
- должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий представительного органа городского округа Саратовской области (за исключением г. Саратова);
5) должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления городского и сельского поселений Саратовской области;
- должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий администрации городского и сельского поселений Саратовской области;
- должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий представительного органа городского и сельского поселений Саратовской области.
Например, в соответствии с Уставом города Дубны Московской области должности муниципальной службы города являются штатными должностями с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления и денежным содержанием за счет средств городского бюджета, замещаемыми путем заключения трудового договора и ответственностью за выполнение этих обязанностей. Должности муниципальной службы относятся к категории "Б" и категории "В". Должности муниципальной службы категории "Б" учреждаются для непосредственного обеспечения полномочий главы города. Должности муниципальной службы категории "В" учреждаются для обеспечения исполнения полномочий Совета и администрации города. Должности муниципальной службы города подразделяются на следующие группы (категории):
1) высшие должности муниципальной службы:
- первый заместитель главы администрации города (категория "В");
- заместитель главы администрации города (категория "В");
2) главные должности муниципальной службы:
- председатель комитета (категория "В");
- начальник управления (категория "В"); начальник (заведующий) отдела (категория "В");
- управляющий делами администрации города (категория "В");
- главный бухгалтер администрации города (категория "В");
3) ведущие должности муниципальной службы:
- помощник главы города (категория "Б");
- советник главы города (категория "Б");
- пресс-секретарь главы города (категория "Б");
- заместитель председателя комитета, заместитель начальника управления (категория "В");
- заместитель начальника (заведующего) отделом (категория "В");
- начальник (заведующий) отдела (сектора) в составе управления, комитета, отдела (категория "В");
- заместитель управляющего делами администрации города (категория "В");
- заместитель главного бухгалтера администрации города, главный бухгалтер, заместитель главного бухгалтера комитета, управления, отдела (категория "В");
4) старшие и младшие должности муниципальной службы устанавливаются главой города в соответствии с законами Московской области.
В штатное расписание органов местного самоуправления города для технического обеспечения их деятельности могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям муниципальной службы.
Согласно ст. 35 Устава города Дубны Московской области от 4 октября 2001 г. муниципальный служащий имеет право на:
1) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, на обеспечение организационно-технических условий, необходимых для осуществления своих должностных полномочий;
2) получение в установленном порядке от государственных и муниципальных органов, а также от организаций любых организационно-правовых форм необходимой для исполнения должностных полномочий информации и материалов;
3) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии со своими должностными обязанностями;
4) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов работы, уровня квалификации, стажа работы и служебных заслуг;
5) выход в отставку.
Муниципальный служащий обязан:
а) обеспечивать соблюдение Конституции РФ, федеральных законов, законов Московской области, настоящего Устава, иных нормативных правовых актов города;
б) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
в) осуществлять свои функции в пределах предоставленных ему прав и установленных должностных обязанностей;
г) своевременно рассматривать обращения граждан и организаций, запросы депутатов, а также органов государственной власти и местного самоуправления;
д) исполнять распоряжения вышестоящих руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
е) соблюдать установленные правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции и порядок работы со служебной информацией;
ж) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, затрагивающие частную жизнь граждан, в том числе после прекращения муниципальной службы;
з) соблюдать установленные ограничения, связанные с муниципальной службой.
Муниципальный служащий имеет также другие права и обязанности в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и муниципальными правовыми актами.
поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством РФ о труде с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ" (ст. 16, 17). На муниципальную службу может поступить гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, отвечающий требованиям, установленным для муниципальных служащих действующим законодательством.
Гражданин, поступающий на муниципальную службу, обязан владеть государственным языком. В соответствии со ст. 68 Конституции РФ государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык. Значит, каждый муниципальный служащий и претендент на должность муниципальной службы обязан свободно владеть русским языком. Если же гражданина принимают на работу в орган муниципальной власти республики, которая установила свой государственный язык, то к нему можно предъявить требование знать оба этих языка.
Гражданин, поступающий на муниципальную службу должен соответствовать установленным квалификационным требованиям: к уровню профессионального образования, к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Невозможно поступление на муниципальную службу в следующих случаях:
1) признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;
3) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;
4) наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ;
5) в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Если в органе местного самоуправления работают родственники, но не находятся в отношениях подчиненности и подконтрольности, такая работа законом не ограничивается.
6) в случае прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства-участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
7) при наличии гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства-участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;
8) при представлении подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;
9) в случае непредставления установленных Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Устав города Дубны Московской области также регламентирует прохождение муниципальной службы. На муниципальную службу может поступить гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, отвечающий требованиям, установленным для муниципальных служащих действующим законодательством. Поступление гражданина на муниципальную службу оформляется распоряжением (приказом) о назначении его на должность муниципальной службы. С гражданином, поступающим на муниципальную службу, заключается трудовой договор:
- для замещения должностей категории "В" - на неопределенный срок;
- для замещения должностей категории "Б" - на срок полномочий главы города.
Способами замещения должностей являются конкурс, назначение, зачисление.
Порядок поступления на муниципальную службу, замещения вакантной должности муниципальной службы, аттестации муниципального служащего, прекращения муниципальной службы определяется нормативными правовыми актами города в соответствии с федеральными законами и законами Московской области.
Предельным для нахождения на должности муниципальной службы является возраст 60 лет. Допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих в возрасте старше 60 лет распоряжением главы города. В этом случае однократное продление срока нахождения на муниципальной службе допускается не более чем на один год.
Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 42) муниципальному служащему при прохождении муниципальной службы дополнительно гарантируются:
а) ежегодный оплачиваемый отпуск с предоставлением бесплатной санаторно-курортной путевки с пятидесятипроцентной оплатой проезда к месту отдыха и обратно один раз в год. Если муниципальный служащий не пользуется санаторно-курортным лечением, ему выплачивается при уходе в отпуск дополнительная компенсация. Расходы на одного служащего, связанные с предоставлением данной гарантии, не должны превышать средней стоимости санаторно-курортной путевки в Саратовской области на соответствующий год и производятся за счет средств бюджета города в соответствии с действующим законодательством;
б) бесплатное медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
в) бесплатное пользование муниципальным общественным транспортом при исполнении муниципальным служащим служебных обязанностей;
г) единовременное пособие в размере годового денежного содержания муниципального служащего его семье в случае смерти муниципального служащего;
д) при увольнении с муниципальной службы - доплата к трудовой пенсии.
Таким образом, гарантии на муниципальной службе направлены не только на обеспечение муниципальным служащим соответствующих условий для исполнения служебных полномочий (например, компьютеризация, полная и своевременная оплата труда, отпуск), но и на обеспечение социальных условий: медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, государственное страхование и т.п. Данные гарантии для муниципальных служащих предусмотрены в целях обеспечения условий для более успешного прохождения муниципальной службы и повышения эффективности деятельности на муниципальной службе.
Статья 43. Система муниципальных правовых актов
1. Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам, отнесенным к ведению муниципального образования. Статья 43 комментируемого Закона развивает положения ст. 7 и устанавливает виды, иерархию и перечень субъектов принятия (издания) правовых актов муниципального образования. Понятие муниципального правового акта закреплено в ст. 1 комментируемого Закона.
В комментируемой части в обобщенном виде представлен перечень элементов, составляющих систему муниципальных правовых актов:
1) устав муниципального образования. Субъекты принятия устава определены в ст. 35 и 44 комментируемого Закона;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;
3) нормативные и иные (ненормативные, индивидуальные) правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования;
4) правовые акты, издаваемые главой муниципального образования;
5) правовые акты, издаваемые главой местной администрации;
6) правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Таковыми в соответствии с комментируемым Законом могут быть, к примеру, постановления и распоряжения контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования.
Отметим, что в данном перечне содержится непосредственное указание на принятие только представительным органом нормативных правовых актов, т.е. правовых актов, содержащих нормы права, носящих обязательный характер и действующих в отношении широкого круга субъектов. В действительности нормативные правовые акты принимаются (издаются) и другими органами и должностными лицами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.
2. Часть 2 комментируемой статьи признает актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, оформленные в виде правовых актов. Высшая юридическая сила этих актов предполагает, что никакой иной муниципальный правовой акт не может противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан.
Помимо высшей юридической силы, указанные акты обладают еще двумя юридическими свойствами:
а) прямое действие. Правовая норма, не имеющая отсылочного или бланкетного характера, должна применяться непосредственно.
б) применение на всей территории муниципального образования.
Вместе с тем при создании и принятии рассматриваемых правовых актов субъектам правотворчества необходимо помнить о том, что муниципальные правовые акты являются подзаконными и, согласно ч. 4 ст. 7 Закона, не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, комментируемому Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
3. Комментируемый Закон впервые устанавливает обязательные наименования муниципальных правовых актов.
Так, единственной формой правового акта, принимаемого представительным органом муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ и уставом муниципального образования, является решение. При этом предполагается, что представительный орган принимает три вида решений в зависимости от характера решаемых вопросов:
а) решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Это правовые акты, направленные непосредственно на решение вопросов местного значения, и в случаях, установленных законом, на осуществление переданных отдельных государственных полномочий. К таковым, к примеру, относятся решения, утверждающие местный бюджет, планы и программы развития муниципального образования, положения о местном референдуме, муниципальных выборах, об организации территориального общественного самоуправления, о порядке управления собственностью муниципального образования, о муниципальном заказе, о муниципальной службе, правила застройки, торговли, землепользования;
б) решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. К таковым, прежде всего относятся решения, утверждающие положение о представительном органе муниципального образования и регламент представительного органа муниципального образования;
в) решение об удалении главы муниципального образования в отставку. Данное положение введено Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ в связи с учреждением института удаления главы муниципального образования представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст. 74.1). Выделение такого правового акта в качестве отдельного вида решений подчеркивает исключительный характер указанной меры.
Дополнения, внесенные в комментируемую часть Федеральным законом от 15 февраля 2006 г. N 24-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", на первый взгляд, являются констатацией общепринятого положения, применяемого на всех уровнях представительства населения. Вместе с тем они содержат гарантию такой работы представительного органа, при которой его нормативные правовые акты в действительности являются выражением интересов большинства. Так, решения представительного органа, которые устанавливают правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, должны приниматься большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Уставами муниципальных образований не может быть установлено иное.
4. Виды и юридическая сила правовых актов главы муниципального образования зависят от того, какой орган в системе органов местного самоуправления он возглавляет в соответствии с уставом муниципального образования.
В случае если глава муниципального образования является председателем представительного органа, он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (см. ч. 5 комментируемой статьи).
В случае если глава муниципального образования является главой местной администрации, он издает постановления и распоряжения по вопросам, входящим в компетенцию главы местной администрации (см. ч. 6 комментируемой статьи).
Глава муниципального образования издает правовые акты в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования.
5. Председатель представительного органа муниципального образования не наделен правом издавать правовые акты, направленные непосредственно на решение вопросов местного значения. Его компетенция ограничивается изданием постановлений и распоряжений по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Таковыми, к примеру, могут быть правовые акты по вопросам, связанным с созывом, подготовкой и проведением заседаний представительного органа, координацией деятельности постоянных комиссий, организацией исполнения решений представительного органа, наймом и увольнением служащих представительного органа муниципального образования.
6. Часть 6 комментируемой статьи наделяет главу местной администрации правом издавать правовые акты в двух формах: постановления и распоряжения. Традиционно в законодательстве и уставах муниципальных образований устанавливается, что в форме постановлений главы администрации принимаются нормативные правовые акты, а в форме распоряжений - правовые акты по текущим вопросам функционирования администрации, индивидуальные правовые акты.
В соответствии с положениями комментируемой части, глава местной администрации издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением переданных отдельных государственных полномочий. Посредством издания постановлений глава администрации реализует свои исполнительно-распорядительные, административно-хозяйственные полномочия по управлению муниципальным образованием.
Постановления главы администрации издаются в пределах полномочий, установленных законодательством, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Распоряжениями являются правовые акты по вопросам организации работы местной администрации. Примерами таких актов могут служить распоряжения по вопросам о назначении и освобождении от должности заместителей главы администрации, начальников структурных подразделений, руководителей территориальных структурных подразделений, сотрудников администрации; о применении к вышеуказанным лицам меры поощрения, о привлечении их к дисциплинарной ответственности.
Отметим, что Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" в комментируемую статью были внесены коррективы, изменяющие наименования правовых актов, принимаемых главой администрации, с постановлений и распоряжений главы местной администрации на постановления и распоряжения местной администрации, что вызывает определенные сомнения, поскольку указанные акты принимаются главой администрации на единоначальной основе и прежние наименования подчеркивали его ответственность за принимаемые решения.
7. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные должностные лица в системе органов местного самоуправления - председатель избирательной комиссии муниципального образования, руководитель контрольного органа муниципального образования. Вместе с тем в органах местного самоуправления присутствуют и другие должностные лица, которые могут напрямую не предусматриваться уставом муниципального образования. Это заместители главы администрации, руководители структурных подразделений администрации.
Указанные должностные лица издают в пределах собственных полномочий распоряжения и приказы. В данном случае эти правовые акты могут носить как нормативный, так и ненормативный, индивидуальный характер.
Статья 43.1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов
1. Регистры муниципальных нормативных правовых актов вводятся Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре.
Отметим, что в регистр включаются только нормативные акты, т.е. устав, муниципальные нормативные правовые акты о внесении изменений в устав; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; нормативные правовые акты главы муниципального образования; нормативные правовые акты главы местной администрации; нормативные правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом.
Закон предусматривает ведение регистров двух уровней: федерального и регионального. Законом субъекта РФ должен быть установлен порядок ведения регистра муниципальных нормативных актов, а также орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный на организацию и ведение регистра. В настоящее время такие законы приняты в Республике Бурятия, Республике Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Саха (Якутия), Удмуртской Республике, Алтайском крае, Приморском крае, Вологодской, Кемеровской, Курганской, Ростовской, Самарской, Ульяновской областях, Еврейской автономной области, г. Москве и г. Санкт-Петербурге.
Так, согласно Закону Санкт-Петербурга от 3 декабря 2008 г. N 752-138 "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга", организация Регистра включает в себя создание Регистра и принятие Правительством Санкт-Петербурга правовых актов во исполнение рассматриваемого Закона Санкт-Петербурга.
Ведение Регистра включает в себя:
1) получение муниципального нормативного правового акта для включения в Регистр;
2) юридическую экспертизу муниципального нормативного правового акта;
3) включение муниципального нормативного правового акта в Регистр;
4) формирование дела муниципального нормативного правового акта, включенного в Регистр;
5) поддержание информации, содержащейся в Регистре, в актуальном состоянии;
6) предоставление информации, содержащейся в Регистре, заинтересованным лицам;
7) защиту информации, содержащейся в Регистре.
Закон также регулирует порядок направления муниципальных нормативных правовых актов для включения в Регистр, порядок ведения Регистра, порядок проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, порядок осуществление информационного взаимодействия при организации и ведении Регистра и порядок финансового обеспечения организации и ведения Регистра.
2. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов не является самостоятельной базой данных, а объединяет соответствующие регистры субъектов РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. N 657 "О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов" органы исполнительной власти субъектов РФ с 1 января 2009 г. должны обеспечить представление в Министерство юстиции РФ регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ и их ежемесячную актуализацию.
3. В настоящее время порядок ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов установлен Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. N 657).
Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов является Министерство юстиции РФ.
Министерство юстиции РФ обеспечивает:
а) сбор регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ;
б) ввод информации в регистр;
в) гарантированное хранение информации в регистре;
г) ведение классификаторов, словарей и справочников регистра;
д) ведение информационного портала регистра;
е) предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в регистре;
ж) режим защиты сведений, содержащихся в регистре.
Методика ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов утверждена приказом Минюста РФ от 19 декабря 2008 г. N 298.
Предоставление сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов, гражданам и организациям с 1 января 2009 г. должно осуществляться через единый сайт государственных услуг в сети Интернет (портал государственных услуг). Порядок предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов, утвержден приказом Министерства юстиции РФ от 22 декабря 2008 г. N 300.
В соответствии с приказом из регистра предоставляются следующие сведения:
а) о наличии муниципального нормативного правового акта в регистре;
б) номер и дата регистрации муниципального нормативного правового акта в регистре;
в) реквизиты муниципального нормативного правового акта (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его название и номер);
г) сведения об изменении (дополнении), отмене (признании утратившим силу) муниципального нормативного правового акта;
д) текст или фрагмент текста муниципального нормативного правового акта;
е) источник официального опубликования муниципального нормативного правового акта;
ж) дополнительные сведения (экспертные заключения уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ на муниципальные акты; акты прокурорского реагирования, принятые в отношении муниципальных актов (представления, протесты и заявления в суд); решения, постановления и определения федеральных судов общей юрисдикции; решения, постановления и определения федеральных арбитражных судов; решения и постановления конституционного (уставного) суда субъекта РФ по делам о проверке соответствия муниципальных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ; предписания антимонопольных органов; акты органов государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им на основании федерального закона или закона субъекта РФ; письма, иная информация, поступившая из органов прокуратуры, органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления и иных государственных органов).
Указанные сведения предоставляются в соответствии с письменным запросом заявителя в документальном виде или электронной форме (через портал государственных услуг или посредством электронной почты).
В запросе на получение сведений в документальном виде необходимо указать следующую информацию:
а) для граждан: фамилия, имя, отчество (при наличии), номер телефона, факса и (или) почтовый адрес для направления ответа или уточнения содержания запроса;
б) для организаций: наименование организации, ее почтовый адрес и (или) номер телефона, факса для направления ответа или уточнения содержания запроса;
в) информация о запрашиваемых сведениях, необходимая и достаточная для их поиска (вид, наименование, номер, дата принятия акта, орган, принявший акт).
Статья 44. Устав муниципального образования
1. В соответствии с ч. 3 ст. 83 комментируемого Закона ст. 44 вступила в силу с 1 сентября 2005 г.
Комментируемая статья посвящена содержанию, порядку принятия и изменения, а также порядку регистрации устава муниципального образования - основного муниципального нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом.
Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень вопросов, закрепление которых в уставе муниципального образования является обязательным. Отсутствие одного из перечисленных положений может в соответствии с ч. 6 комментируемой статьи явиться основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.
В рассматриваемый перечень включены наиболее важные вопросы формирования и функционирования системы местного самоуправления, большинство из которых касаются организации и деятельности органов местного самоуправления.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет возможность регулирования уставом муниципального образования иных вопросов организации местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами. Такая возможность может толковаться двояко. С одной стороны, в законодательных актах может содержаться требование о необходимости закрепления в уставе муниципального образования дополнительных вопросов. С другой стороны, иные, не предусмотренные положениями комментируемой статьи вопросы, закрепляемые в уставе местным сообществом самостоятельно, не должны противоречить федеральным законам и законам субъектов РФ.
3. В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., комментируемый Закон не предусматривает возможности принятия устава муниципального образования посредством проведения местного референдума. Статья 35 комментируемого Закона относит данный вопрос к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, где в соответствии с положениями рассматриваемого закона представительный орган не создается, устав принимается на сходе жителей.
4. Закрепленные ч. 4 комментируемой статьи положения представляют собой определенные гарантии участия жителей муниципального образования в формировании устава наряду с ч. 3 ст. 28 Закона, согласно которой проект устава муниципального образования и проект правового акта о внесении в него изменений и дополнений (за исключением случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами) должны выноситься на публичные слушания.
Рассматриваемые положения требуют официального опубликования (обнародования) не только проекта устава муниципального образования, но и правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок учета предложений по проекту устава и порядок участия граждан в его обсуждении.
В течение не менее 30-дневного срока граждане, представители ТОС, общественных организаций, предприятий и учреждений, заинтересованные в корректировке предлагаемого проекта устава, должны иметь возможность ознакомиться с указанными актами и внести свои предложения по внесению изменений и дополнений в устав муниципального образования.
5. Часть 5 комментируемой статьи определяет норму голосования для принятия устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений. Юридическое значение устава обуславливает необходимость принятия этих актов квалифицированным большинством голосов (2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования).
6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает обязательную государственную регистрацию устава муниципального образования, которая предполагает обязательную юридическую экспертизу данного документа. При этом государственная регистрация устава носит не только и не столько учредительный характер, сколько характер контроля со стороны государства за соответствием норм устава Конституции РФ, действующим федеральным и региональным законам. Государственная регистрация придает уставу муниципального образования официальный статус, обеспечивает меры его правовой защиты, призвана не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.
Устав муниципального образования проходит государственную регистрацию в органах юстиции. Ранее действовавший Закон о местном самоуправлении 1995 г. не содержал такой определенной нормы, что порождало серьезную правовую коллизию: субъекты РФ самостоятельно устанавливали порядок регистрации уставов муниципальных образований, возлагая эту процедуру, как правило, на органы юстиции, таким образом наделяя полномочиями федеральные органы исполнительной власти.
В настоящее время порядок регистрации уставов муниципальных образований регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований". Принятие данного Закона не только позволило унифицировать процедуру контроля за законностью уставов муниципальных образований и повысить качество этого контроля, но и служит дополнительной гарантией самостоятельности местного самоуправления.
Согласно ст. 1 Закона, государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, а осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (регистрирующие органы).
Регистрирующий орган:
1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ;
2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;
4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:
1) устав муниципального образования;
2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;
3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.
Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан).
Для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в регистрирующий орган направляются:
1) новая редакция положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями;
2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят указанный акт;
3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом.
Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав муниципального образования и свидетельство о его государственной регистрации.
Уставы муниципальных образований, прошедшие государственную регистрацию до дня вступления в силу данного Федерального закона, направляются в регистрирующий орган для присвоения им государственного регистрационного номера, выдачи свидетельства о государственной регистрации установленного образца и включения в государственный реестр уставов муниципальных образований в течение трех месяцев со дня вступления в силу Федерального закона. В свидетельстве о государственной регистрации указываются орган, осуществивший государственную регистрацию данного устава, и дата его регистрации.
Комментируемая часть предусматривает два основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений. Согласно ч. 7 ст. 4 указанного Федерального закона в случае, если в результате проведенной проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.
Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.
7. Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" содержит положения, аналогичные закрепленным в комментируемой статье. Граждане и органы местного самоуправления вправе обжаловать отказ в государственной регистрации устава, муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации указанных актов в суде в порядке, установленном в гл. 25 ГПК РФ.
8. Часть 8 комментируемой статьи устанавливает, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений вступают в силу лишь после их официального опубликования (обнародования), следующего за их государственной регистрацией.
Согласно ст. 5 Федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
Важным для обеспечения стабильности функционирования системы органов местного самоуправления является положение комментируемой статьи о том, что вносимые в устав муниципального образования поправки, изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу только после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, внесшего указанные изменения.
Статья 45. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан
1. Порядок решения вопросов местного значения посредством проведения местного референдума рассматривается в комментарии к ст. 22 Закона. Сходам граждан посвящен комментарий к ст. 25 Закона.
2. Если на местный референдум или в повестку дня схода граждан не выносится вопрос об утверждении уже подготовленного муниципального правового акта, то, как правило, решение, принятое путем прямого волеизъявления, требует принятия представительным органом или издания главой администрации дополнительного муниципального правового акта, детализирующего принятое решение или устанавливающего положения, необходимые для его реализации.
В таком случае орган или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) данного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу принятого решения определить срок подготовки и (или) принятия этого акта, не превышающий три месяца.
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность применения мер юридической ответственности за нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме или сходе граждан.
Отзыву выборного должностного лица местного самоуправления посвящен комментарий к ст. 24 и 71.
Под увольнением главы местной администрации в комментируемой статье, вероятно, понимается досрочное прекращение его полномочий путем расторжения контракта, которое рассматривается в комментарии к ст. 37.
Что касается досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления, то по отношению к представительному органу муниципального образования комментируемый Закон не предусматривает применения данной меры ответственности по рассматриваемому основанию (см. комментарий к ст. 35, 73).
Статья 46. Подготовка муниципальных правовых актов
1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет открытый перечень субъектов правотворческой инициативы на местном уровне.
Помимо органов и должностных лиц местного самоуправления вне зависимости от того, в компетенции какого органа или должностного лица местного самоуправления находится принятие соответствующего правового акта, проекты муниципальных правовых актов могут вноситься также органами ТОС, гражданами, иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.
В муниципальных образованиях по-разному решается вопрос о субъектах правотворческой инициативы. В основном это право закрепляется за депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, главой администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан. В этом случае указанные субъекты могут также вносить проекты правовых актов, исходящие от органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан, не обладающих правотворческой инициативой. Дополнительно правом инициации правотворческого процесса могут наделяться заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений администрации, руководители иных органов местного самоуправления.
Порядок участия органов ТОС в осуществлении местного самоуправления рассматривается в комментарии к ст. 27.
Вопросам осуществления правотворческой инициативы граждан посвящен комментарий к ст. 26 комментируемого Закона.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления самостоятельно устанавливают порядок внесения на их рассмотрение проектов правовых актов, а также перечень и форму прилагаемых к ним документов. Соответствующие положения в соответствии с требованиями ст. 43 комментируемого Закона закрепляются решением представительного органа муниципального образования, постановлением главы администрации, приказами иных должностных лиц местного самоуправления.
Подготовка решений представительного органа муниципального образования осуществляется, как правило, в соответствии с планом работы представительного органа, что тем не менее не исключает подготовки и рассмотрения правовых актов, не включенных в него. План подготовки правовых актов представительного органа разрабатывается и утверждается с учетом предложений субъектов права правотворческой инициативы.
Порядок внесения, рассмотрения проектов правовых актов и принятия решений представительного органа муниципального образования устанавливается, как правило, в Регламенте представительного органа муниципального образования. Также указанные процедуры в целом и по отдельности могут регулироваться специальными правовыми актами, такими как положение о порядке внесения проектов муниципальных правовых актов на рассмотрение представительного органа муниципального образования, положение о порядке подготовки и принятия правовых актов представительного органа, положение о порядке оформления правовых актов представительного органа, регламент внесения проектов муниципальных правовых актов в представительный орган муниципального образования.
Проекты решений готовятся на основе изучения собранной информации о проблемах, которые должны быть решены. Подготовка проекта обычно включает следующие стадии:
1) определение исполнителей - назначение должностного лица или подразделения, ответственного за подготовку проекта, и других исполнителей;
2) определение круга специалистов, привлекаемых к подготовке проекта;
3) проработка исполнителями вопросов, составляющих основу проекта, в том числе изучение общественного мнения и оценка возможных последствий;
4) составление проектов текстов решений и приложений к ним;
5) согласование проекта с заинтересованными сторонами (согласование - это достижение единства и согласия, приведение в надлежащее соответствие, выработка единого мнения по проекту решения, устранение разногласий и противоречий);
6) согласование с юрисконсультом на предмет соответствия действующему законодательству;
7) при необходимости может проводиться иная специализированная экспертиза проекта (экспертиза - это рассмотрение каких-либо вопросов, разрешение которых требует специальных знаний, и подготовка заключения по ним);
8) доработка проекта с учетом замечаний и предложений;
9) оформление проекта в соответствии с принятыми требованиями;
10) предварительное рассмотрение проекта на постоянных комиссиях представительного органа;
11) принятие постоянной комиссией решения о готовности проекта к внесению на заседание представительного органа;
12) рассмотрение проекта на заседании представительного органа и принятие им решения.
Порядок внесения проектов правовых актов главы местной администрации, перечень и форма прилагаемых к ним документов обычно устанавливаются в Регламенте местной администрации, Положении о порядке внесения проектов правовых актов главы муниципального образования (местной администрации), Инструкции о порядке работы с документами местной администрации или в других правовых актах, регламентирующих деятельность местной администрации.
Статья 47. Вступление в силу муниципальных правовых актов
1. Порядок вступления в силу муниципальных правовых актов устанавливается, в соответствии с ч. 1 ст. 44 комментируемого Закона, уставом муниципального образования. Комментируемая статья предусматривает два исключения из этого правила. Первое касается порядка вступления в силу нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах как следствие наделения представительного органа муниципального образования исключительной компетенцией по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов (ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона). Указанные нормативные правовые акты вступают в силу в соответствии с НК РФ.
Второе исключение установлено в ч. 2 комментируемой статьи.
2. Порядок вступления в силу правовых актов, предусмотренный в ч. 2 комментируемой статьи, применяется в отношении наиболее значимых правовых актов на всех уровнях осуществления власти.
Рассматриваемые положения предполагают открытость местного правотворчества и обязательность доведения до сведения граждан всех правовых актов, в той или иной степени затрагивающих права, свободы и обязанности человека, и являются одной из гарантий защиты граждан от ущемления их законных прав и свобод.
Вместе с тем необходимо отметить, что такой порядок вступления в силу будет касаться по меньшей мере всех нормативных правовых актов, поскольку закрепленные в них нормы права представляют собой общеобязательные правила поведения, регулирующие общественные отношения.
3. Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается, в соответствии с ч. 1 ст. 44 комментируемого Закона, уставом муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов рассматриваются в комментарии к ст. 17 комментируемого Закона. Под обнародованием понимается доведение содержания муниципального правового акта до сведения населения иными способами (издание и распространение буклетов, использование радио и телевидения, др.). В любом случае установленный порядок опубликования (обнародования) правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, т.е. предусматривать открытый доступ для максимально широкого круга граждан.
Что касается муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом, то, вероятно, речь идет о правовых актах, принимаемых (издаваемых) в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях, а также принимаемых (издаваемых) органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам, связанным с осуществлением переданных отдельных государственных полномочий. Об этом, в частности, свидетельствует перечень сведений, составляющих государственную тайну, закрепленный Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне".
Статья 48. Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия
1. Комментируемая статья содержит гарантии самостоятельности местного правотворчества и невмешательства в систему муниципальных правовых актов со стороны органов государственной власти.
Исходя из основополагающих принципов российской правовой системы, следует отметить, что муниципальные правовые акты, принятые в порядке решения вопросов местного значения, могут быть отменены только органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, либо вышестоящими по отношению к ним органами и должностными лицами местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления также вправе приостанавливать действие указанных правовых актов.
Важно отметить установленное комментируемой частью правопреемство органов и должностных лиц местного самоуправления. Отменить или приостановить действие муниципальных правовых актов вправе органы и должностные лица, имеющие соответствующие полномочия на принятие данных актов на момент их отмены или приостановления их действия.
В установленных законом случаях действие муниципальных правовых актов может быть приостановлено в судебном порядке; суд соответствующего уровня может признать их несоответствующими Конституции РФ и действующему законодательству, а также уставу муниципального образования, недействительными и не подлежащими применению.
В соответствии с установленной в ст. 21 комментируемого Закона подконтрольностью органов местного самоуправления органам государственной власти при осуществлении переданных отдельных государственных полномочий комментируемая статья наделяет органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъекта РФ полномочиями отменять и приостанавливать действие муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает дополнительную гарантию самостоятельности муниципального правотворчества, связанную с деятельностью органов государственной власти. Решение суда, признающее недействительность закона субъекта РФ об установлении статуса муниципального образования, не должно отражаться на правомочности действующих на момент вынесения этого решения муниципальных правовых актов и не может служить основанием для признания их недействующими или для их отмены.
Статья 49. Экономическая основа местного самоуправления
1. Существование и развитие местного самоуправления невозможно при отсутствии материально-финансовой базы. Эффективное решение вопросов местного значения напрямую зависит от финансово-экономических возможностей муниципального образования. Поэтому правовое регулирование экономических основ местного самоуправления приобретает особую важность.
Закон о местном самоуправлении 1995 г. определял финансово-экономические основы в самом общем виде, предполагая, что они будут урегулированы другими федеральными законами. В развитие данной части базового закона был принят только Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления РФ" 1997 г., который носил большей частью декларативный характер, не устанавливая, например, виды ответственности органов государственной власти за отсутствие финансирования отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Кроме того, не были приняты федеральные законы, регулирующие механизмы формирования и управления муниципальной собственности, основы муниципального заказа, вопросы, связанные со средствами самообложения граждан, взаимодействия с предпринимательскими структурами и т.п. Следствием подобных правовых пробелов и недоработок стало недостаточное финансово-экономическое обеспечение муниципальных образований.
На решение данных проблем и были направлены изменения, внесенные комментируемым Законом в экономические основы местного самоуправления. В частности, в комментируемой статье закрепляется понятие экономических основ местного самоуправления. При этом федеральный законодатель определяет понятие экономической основы местного самоуправления значительно шире, чем понятие муниципальной собственности, включая в него:
- муниципальное имущество;
- средства местного бюджета;
- имущественные права муниципальных образований.
В соответствии со ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Под другими муниципальными образованиями следует понимать городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения, а также закрытые административно-территориальные образования, наукограды и приграничные территории.
Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 1), определяя муниципальное образование, выделял в качестве его обязательного признака наличие муниципальной собственности. В понятии муниципального образования, закрепленном комментируемым Законом, данный признак отсутствует. Это дало возможность создать муниципальные образования (чаще всего сельские поселения), не обладающие объектами муниципальной собственности, что в итоге вызывает проблемы с наполнением местных бюджетов.
Закон Московской области от 25 июля 1996 г. N 45/96 "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области" содержит определение муниципальной собственности как достояния местного сообщества соответствующего муниципального образования, предназначенного для решения вопросов местного значения.
Значение муниципальной собственности трудно переоценить, именно она:
- обеспечивает хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления;
- служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования;
- способствует решению вопросов местного значения;
- обеспечивает экономическое развитие муниципального образования;
- оказывает влияние на финансово-экономическое положение в стране в целом.
В состав экономической основы местного самоуправления, кроме имущества, находящегося в муниципальной собственности, также входят средства местных бюджетов. Согласно Конституции РФ (ст. 132) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (см. комментарий к ст. 52).
Также экономическую основу местного самоуправления составляют имущественные права муниципальных образований. Имущественные права муниципальных образований - это гражданско-правовой термин, имеющий сложную структуру и включающий в себя не только права на муниципальное имущество, но и права на пользование и распоряжение объектами, находящимися в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления. В соответствии со ст. 125 ГК РФ органы местного самоуправления могут самостоятельно приобретать и осуществлять имущественные права.
2. Часть 2 комментируемой статьи повторяет конституционную норму о признании и защите равным образом наряду с частной, государственной и иными формами собственности муниципальной собственности (Конституция РФ ст. 8). Данный принцип был закреплен в Конституции страны как требование Европейской Хартии местного самоуправления.
Европейская Хартия местного самоуправления (ст. 9) приводит следующие принципы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:
1) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
2) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям;
3) по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
4) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;
5) защита более слабых в финансовом плате органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов, и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;
6) порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;
7) предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;
8) для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.
-------------------------------¬
¦ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА ¦
¦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ¦
LT-------------T--------------T-
¦ ¦ ¦
---------------------+----¬ -------+---------¬ -+---------------------¬
¦ Имущество, находящееся ¦ ¦ Средства ¦ ¦ Имущественные права ¦
¦ в муниципальной ¦ ¦ местных ¦ ¦ муниципальных ¦
¦ собственности ¦ ¦ бюджетов ¦ ¦ образований ¦
¦(муниципальное имущество)¦ ¦ ¦ ¦ ¦
L-T------------------------ L----------------- L-----------------------
¦
¦ ------------------------------------------------¬
¦ ¦имущество, предназначенное для решения вопросов¦
+---+местного значения (в соответствии с¦
¦ ¦федеральными законами и законами субъекта РФ) ¦
¦ L------------------------------------------------
¦
¦ ------------------------------------------------¬
¦ ¦имущество, предназначенное для осуществления¦
+---+переданных органам местного самоуправления¦
¦ ¦отдельных государственных полномочий (в¦
¦ ¦соответствии с федеральными законами и законами¦
¦ ¦субъекта РФ) ¦
¦ L------------------------------------------------
¦
¦ ------------------------------------------------¬
¦ ¦имущество, предназначенное для обеспечения¦
L---+деятельности органов местного самоуправления,¦
¦муниципальных служащих, работников¦
¦муниципальных предприятий и учреждений (в¦
¦соответствии с федеральными законами и законами¦
¦субъекта РФ) ¦
L------------------------------------------------
В целях реализации данных принципов финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления органы государственной власти РФ и субъектов РФ обязаны осуществлять следующие мероприятия:
- регулировать законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность и наоборот;
- передавать органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных переданных им государственных полномочий;
- регулировать отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;
- разрабатывать, принимать и реализовывать федеральные и региональные программы поддержки и развития местного самоуправления;
- компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти.
Отстаивая свои права собственника, органы местного самоуправления вправе обращаться как в органы государственного управления, так и в суд. В частности, если право собственности муниципального образования было нарушено в результате действий или бездействия государственного органа или должностного лица, то защита муниципальной собственности может осуществляться двумя способами.
Во-первых, решением суда неправомерный акт государственного органа может быть признан недействительным. Кроме того, суд может принять решение о полном возмещении убытков муниципальному образованию. В этом случае компенсации будет подлежать не только реальный ущерб (т.е. затраты на восстановление утраченного или поврежденного муниципального имущества), но и упущенная выгода (т.е. доходы, которое муниципальное образование могло бы получить, если бы его право собственности не оказалось нарушенным).
Во-вторых, законом, прекращающим право собственности муниципального образования, должно быть предусмотрено полное или частичное возмещение убытков муниципальному образованию.*(81)
Таким образом, органы государственной власти создают все необходимые предпосылки и условия для развития основного экономического института местного самоуправления - института муниципальной собственности.
Статья 50. Муниципальное имущество
1. Муниципальная собственность - это отношения между экономическими субъектами муниципального образования по совместному владению, пользованию и распоряжению объектами для обеспечения условий комплексного социально-экономического развития муниципального образования и удовлетворению потребностей жителей местного сообщества. Муниципальная собственность - это та экономическая база, на которой основывается деятельность местного сообщества.
К особенностям муниципальной собственности относятся следующие черты и свойства:
- обладает общественным характером (т.е. является самостоятельной формой, связанной с государственной собственностью только внешними экономическими связями);
- служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления, основой проводимой муниципальной политики;
- основной субъект - население муниципального образования;
- является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения муниципального образования, поскольку включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики;
- возможна малоприбыльная, бесприбыльная работа муниципальных предприятий и организаций;
- использование муниципальной собственности основывается на принципах самоуправления, демократизма и оптимального сочетания экономических интересов.*(82)
Комментируемая статья содержит перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., в комментируемом Законе выделены основные виды муниципального имущества:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (см. комментарий к ч. 2 комментируемой статьи);
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления:
- государственных полномочий (см. комментарий к ст. 19);
- полномочий органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий (см. комментарий к ст. 15);
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
Финансовые обязательства, возникающие у органов местного самоуправления в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, дотаций, субсидий предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ).
Комментируемый Закон (ст. 85) предусматривал до 1 января 2008 г. обязательную безвозмездную передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося на день вступления в силу данной главы в государственной собственности, но предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с требованиями комментируемой статьи.
Федеральный закон вслед за разграничением вопросов местного значения также разграничивает муниципальное имущество между поселениями (городскими и сельскими), муниципальными районами и городскими округами. Соответственно порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между различными типами муниципальных образований, а также порядок перераспределения имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями должен быть утвержден Правительством РФ.
Комментируемый Закон (ст. 19) регламентирует условия финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в частности оно может осуществляться только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом Закон не запрещает органам местного самоуправления дополнительно использовать собственные материальные и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий (в случае и порядке предусмотренных уставом муниципального образования).
Перечень подлежащих передаче в пользование, управление или собственность муниципального образования материальных средств, необходимых для осуществления переданных отдельных государственных полномочий, а также порядок определения данного перечня содержится в законах субъекта РФ о передаче полномочий:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (см. комментарий ч. 2 комментируемой статьи);
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 комментируемого Закона. Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны в том числе содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Перечень имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, закрепляется нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Как правило, в него входят здания и материально-техническое оснащение местных администраций и представительных органов муниципального образования, а также здания и материально-техническое оснащение муниципальных организаций, учреждений и предприятий;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
Следует отметить, что комментируемый Закон, с одной стороны, сохраняет открытым перечень вопросов местного значения (ст. 14, 15 16), а, с другой стороны, не разрешает органам местного самоуправления расширять приведенный в комментируемой статье перечень объектов муниципальной собственности, что в итоге делает невозможным увеличение числа вопросов местного значения муниципальных образований.
2. Часть 2 комментируемой статьи связывает перечень объектов, находящихся в собственности поселений, с вопросами местного значения данного типа муниципального образования, закрепленными в ст. 14 комментируемого Закона. Например, ст. 14 ч. 1 п. 9 закрепляет в качестве вопроса местного значения поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения, а комментируемая часть пунктом 6 соответственно предусматривает в качестве муниципального имущества поселения объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров (например, пожарные машины или помпы).
В соответствии с требованиями п. 11, 12, 15 ч. 1 ст. 14 и п. 16, 17, 20 ч. 1 ст. 16 с уровня муниципального района на уровень городских и сельских поселений подлежат передаче клубные учреждения, музеи, театры, концертные организации, народные коллективы, киноустановки и т.п. Передается практически вся сеть муниципальных учреждений культуры за исключением образовательных учреждений в сфере культуры. Соответственно, на поселенческий уровень должно передаваться и имущество, которое необходимо для функционирования данных учреждений (здания, земельные участки и т.п.). Это требование п. 7-9 комментируемой части. *(83)
Вместе с тем часть вопросов местного значения поселения (например, формирование архивных фондов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; оказание содействия в опеке и попечительстве) не обеспечены объектами муниципальной собственности. Это объясняется тем, что данные вопросы, например, по формированию и содержанию муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселения, берет на себя муниципальный район. И, соответственно, в перечне объектов муниципальной собственности муниципального района указывается имущество, предназначенное для хранения архивов, в том числе и городских и сельских поселений.
Следует отметить, что процессу передачи имущества должна предшествовать процедура инвентаризации действующей сети учреждений культуры в целях:
- выявления правового статуса каждого юридического лица;
- определения характеристик имущества, которым пользуется каждая конкретная организация культуры муниципального подчинения;
- определение показателей деятельности каждой муниципальной организации культуры.
Необходимость инвентаризации обусловлена и тем, что на сегодняшний день многие организации культуры муниципального подчинения (например, в Саратовской области, Самарской области) не наделены статусом юридического лица, а имущество, которым они пользуются, не оформлено надлежащим образом. Данные обстоятельства не позволяют осуществить передачу имущества, необходимого организациям культуры для осуществления своих функций, с уровня муниципального района на уровень поселений. Вместе с тем следует отметить, что процедура регистрации юридических лиц и имущественных прав является достаточно длительной и дорогостоящей. Например, инвентаризация одного детского садика стоит более 140 тысяч рублей, в то время как, например, в Ставропольском районе Самарской области в настоящее время насчитывается 27 детских садиков.*(84) Учитывая дефицитность местных бюджетов, для решения данного вопроса целесообразно предусмотреть механизм оказания финансовой помощи из бюджета субъекта РФ (посредством предоставления дотаций).
Вместе с тем часть вопросов местного значения поселения (например, формирование архивных фондов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; оказание содействия в опеке и попечительстве) не обеспечены объектами муниципальной собственности. Это объясняется тем, что данные вопросы, например, по формированию и содержанию муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселения, берет на себя муниципальный район. И, соответственно, в перечне объектов муниципальной собственности муниципального района указывается имущество, предназначенное для хранения архивов, в том числе и городских, и сельских поселений.
Данный перечень объектов муниципальной собственности можно классифицировать, выделив среди них следующие виды:
1) объекты, находящиеся в оперативном управлении:
- казенные предприятия, учреждения;
- жилищный фонд;
- объекты культурного наследия;
- земельные участки;
- обособленные водные объекты;
- леса и т.п.
2) объекты, находящиеся в хозяйственном ведении, а именно муниципальные унитарные предприятия, предназначенные для:
- электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
- освещения улиц;
- сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
- обеспечения жителей пассажирским транспортом т.п.
Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 29) закреплял хотя и менее конкретный, но вместе с тем более широкий перечень объектов муниципальной собственности, включая в него также внебюджетные фонды, муниципальные банки, финансово-кредитные организации, которые теперь не могут создаваться на муниципальном уровне.
В качестве субъектов муниципальной собственности выступают:
- население муниципального образования;
- органы местного самоуправления;
- должностные лица местного самоуправления;
- муниципальные предприятия;
- муниципальные учреждения;
- муниципальные организации.
3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет перечень имущества муниципальных районов. Данный перечень, как и перечень имущества поселений, является закрытым и основывается на вопросах местного значения муниципального образования, в данном случае муниципального района (см. комментарий к ст. 15).
4. Часть 4 комментируемой статьи не выделяет отдельные виды имущества городских округов, а закрепляет в его собственности все виды имущества, перечисленные в частях 2 и 3. Так как вопросы местного значения, закрепленные за городским округом в ст. 16, шире, чем у городских и сельских поселений и муниципальных районов, то и перечень его муниципальной собственности более объемный.
5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи, если у муниципального образования возникает право собственности на имущество, не предусмотренное данной статьей, то оно либо подлежит перепрофилированию (т.е. изменяется его целевое назначение), либо отчуждается.
Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 30) закреплял за органами местного самоуправления право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации, и не устанавливал на это право ограничений. В отличие от него комментируемый Закон ограничивает права собственности органов местного самоуправления только решением вопросов местного значения, осуществлением переданных отдельных государственных полномочий и обеспечением деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Таким образом, незаконной становится муниципальная практика по созданию предприятий, учреждений и организаций, не связанных с данными направлениями (например, организация органами местного самоуправления предприятий, осуществляющих производственную и торговую деятельность, связанную с реализацией вино-водочной, табачной, парфюмерно-косметической и другой продукцией, а также посредническую и иную деятельность).
И, наконец, в ч. 5 комментируемой статьи определяется, что порядок и сроки отчуждения подобного имущества устанавливаются только федеральным законодательством.
6. Часть 6 комментируемой статьи содержит отсылочную норму на федеральное законодательство, которое должно устанавливать особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества.
Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности являются:
- муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность);
- покупка (приобретение на стоимостной основе);
- дарение;
- строительство новых объектов;
- передача по судебному решению;
- захват бесхозных объектов;
- изъятие для муниципальных нужд и т.п.*(85)
При формировании экономических основ местного самоуправления учитываются следующие принципы:
1) принцип необходимости - определяет, что необходимо выделить в качестве муниципальной собственности, чтобы реализовать потребности населения;
2) принцип достаточности ресурсов муниципального образования - устанавливает, что муниципальная собственность должна обеспечивать реализацию основных функций местного самоуправления;
3) принцип ограниченности ресурсов территорией муниципального образования (ресурсы соседних муниципальных образований должны использоваться только в исключительном случае);
4) принцип инфраструктурной целостности (необходимо стремиться к максимальной завершенности технологического цикла, так как закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию);
5) принцип динамичности (с течением времени происходит изменение состава и размеров муниципальной собственности вследствие передачи, перераспределения, приватизации и т.п.);
6) принцип гибкости - требует учитывать, что границы и размер муниципальной собственности изменяются при изменении условий хозяйствования, нормативно-правовой базы и других внешних факторов;
7) принцип невмешательства (формирование и развитие муниципальной собственности не должно препятствовать формированию и развитию иных форм собственности);
8) принцип экономической самостоятельности органов местного самоуправления и другие.*(86)
В качестве критериев формирования муниципальной собственности можно выделить следующие:
а) критерий обязательности, т.е. в состав муниципальной собственности обязательно должны входить объекты, обеспечивающие выполнение социальных, экономических прочих функций, которые не должны, не могут или не заинтересованы выполнять государственные органы;
б) критерий структурной связанности (для объектов муниципальной собственности характерна высокая степень технологически-функциональных взаимосвязей в рамках муниципального образования);
в) критерий значимости означает, что в состав муниципальной собственности должны входить наиболее значимые и приоритетные объекты для социально-экономического развития муниципального образования;
г) критерий возможности: в состав муниципальной собственности следует вносить те объекты, содержание и финансирование которых возможно за счет средств местного бюджета.
Право муниципальной собственности прекращается в следующих случаях:
- в случае гибели или уничтожения имущества;
- при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации, в порядке разграничения муниципальной собственности;
- путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором;
- по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.
Органы местного самоуправления могут утратить право на муниципальную собственность как в случае добровольной передачи муниципального имущества физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, так и на основе решения суда в случае нарушения законодательства.
Статья 51. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом
1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет право органов местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом. Подобное право также закреплено в ГК РФ (ст. 215).
Несколько иначе данное право отражено в Конституции РФ (ст. 132), согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно только управляют муниципальной собственностью, т.е. владеют муниципальной собственностью не органы местного самоуправления, а население муниципального образования.
Данная конституционная норма получила свое отражение в Законе о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 29 п. 2), согласно которому права собственника муниципального имущества осуществляют не только органы местного самоуправления, но и население муниципального образования непосредственно.
Таким образом, в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, по некоторым вопросам управления муниципальной собственностью предусматривалась возможность проведения местного референдума. Следует отметить, что данная норма практически не реализовывалась, тем не менее теоретически такая возможность была предоставлена населению муниципального образования. Комментируемый Закон право управления муниципальной собственностью закрепляет только за органами местного самоуправления. Часть 1 комментируемой статьи вместе с тем содержит требование, согласно которому органы местного самоуправления должны действовать только от имени населения муниципального образования.
Например, в Уставе муниципального образования города Реутов Московской области говорится, что в компетенцию органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в области управления и распоряжения муниципальной собственностью входит принятие следующих решений:
1) о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения;
2) о порядке ведения и содержании реестров (регистров) муниципальной собственности;
3) о порядке хранения документов, подтверждающих право муниципальной собственности;
4) о порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений;
5) о порядке регулирования цен и тарифов на продукцию (услуги) муниципальных унитарных предприятий и учреждений;
6) о порядке осуществления контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности;
7) о порядке внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ и передачи имущества некоммерческим организациям;
8) о разработке и утверждении программы приватизации объектов, находящихся в муниципальной собственности, и др.
Исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления является установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе порядка и условий приватизации муниципальной собственности. Представительные органы местного самоуправления также осуществляют контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью (см. комментарий к ст. 35).
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет за органами местного самоуправления право передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления других муниципальных образований. Данная норма присутствовала и в Законе о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 29 п. 3).
Передавать муниципальное имущество, а также отчуждать и совершать иные сделки органы местного самоуправления вправе только в соответствии с федеральными законами. К иным сделкам можно отнести:
- сдачу муниципального имущества в аренду;
- передачу в хозяйственное ведение;
- передачу в оперативное управление;
- приватизацию муниципального имущества;
- другие, не запрещенные законодательством, сделки.
3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет, что порядок и условия приватизации муниципального имущества осуществляются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
В частности, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" учреждает порядок, способы приватизации муниципального имущества, а также особенности приватизации отдельных видов имущества. В соответствии с данным Законом (ст. 1) под приватизацией понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц. Данный Закон (ст. 13) закрепляет, например, следующие способы приватизации муниципального имущества:
1) продажа на аукционе;
2) продажа на конкурсе;
3) продажа посредством публичного предложения;
4) продажа без объявления цены;
5) внесение в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ и др.
Приватизация муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и юридических лиц только на возмездной основе или посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставной капитал которых вносится муниципальное имущество.
Важным документом в области приватизации муниципального имущества является местная программа приватизации. Местные программы приватизации могут вводить дополнительные условия, например:
- ограничения на приватизацию отдельных объектов муниципальной собственности;
- критерии выбора способа приватизации объектов муниципальной собственности;
- обоснование выбора объектов муниципальной собственности для приватизации;
- дополнительные льготы при приватизации муниципального имущества, предоставляемые определенным социальным группам;
- прогноз поступления средств от приватизации;
- направления использования денежных средств, поступивших от приватизации;
- иные положения.
Торги объектами муниципальной собственностью ведутся на конкурсной основе. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты и используются на решение вопросов местного значения: на целевые программы, поддержку здравоохранения, образования, ремонт дорог, развитие коммунальных предприятий и т.п.
4. Часть 4 устанавливает право органов местного самоуправления создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (см. комментарий к ст. 68), необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 ГК РФ). Муниципальные предприятия и учреждения управляют закрепленным за ними имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
Вопросы создания и деятельности муниципальных предприятий регулируются ГК РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", в соответствии с которыми возможно создание муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления.
Вопросы создания и функционирования муниципальных учреждений также регулируются ГК РФ (ст. 120) и Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", в соответствии с которыми учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера.
В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности. В отличие от комментируемого Закона, Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 31. п. 1) также закреплял право органов местного самоуправления осуществлять регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Соответственно, органы местного самоуправления также отвечают по обязательствам муниципальных учреждений. Порядок исполнения обязательств устанавливается федеральным законодательством.
5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи органы местного самоуправления обязаны вести реестры имущества, находящегося в муниципальной собственности. Порядок ведения реестра муниципального имущества устанавливается постановлением Правительства РФ. Органы местного самоуправления также вправе принимать муниципальные правовые акты о реестре муниципального имущества.
Согласно Положению "Об учете муниципального имущества и ведении реестра муниципального имущества", утвержденного решением Собрания депутатов муниципального образования городского округа "Смирныховский" Сахалинской области от 7 июля 2006 г. N 96, реестр муниципального имущества - информационная система, представляющая собой совокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах баз данных, содержащих перечни объектов учета и данные о них.
В соответствии с указанным Положением базы данных содержат:
- сведения об имуществе, находящемся в оперативном управлении;
- сведения об имуществе, находящемся в полном хозяйственном ведении;
- реестры по типам объектов муниципальной собственности;
- справочник реестровых номеров;
- справочник арендаторов муниципального имущества;
- сведения о договорах передачи имущества в безвозмездное пользование;
- сведения о договорах аренды имущества и т.п.
Цель ведения реестра заключается в пообъектном выделении муниципальной собственности, разграничении ее с другими формами собственности, расположенными на
территории муниципального образования. Соответственно, задачами ведения реестра являются:
а) анализ состояния, экономической и социальной эффективности использования имущества по целевому назначению в соответствии с распоряжениями главы администрации города и интересами граждан;
б) выработка рекомендаций по более рациональному использованию объектов муниципальной собственности в зависимости от изменений состояния экономики;
в) учет всех объектов муниципальной собственности;
г) оперативное решение вопросов приватизации объектов муниципальной собственности в соответствии с действующими программами;
д) информационно-справочное обеспечение процесса подготовки и принятия решений по вопросам, касающимся муниципальной собственности и реализации прав собственника на эти объекты;
е) централизованное обеспечение информацией об объектах муниципальной собственности заинтересованных государственных, местных органов власти и управления, общественных организаций, других юридических лиц и граждан при возникновении правоотношений в связи с этими объектами, в том числе при заключении гражданско-правовых сделок.
Совершение любых юридических действий над объектом муниципальной собственности возможно только после включения его в реестр муниципальной собственности.
Кроме того, в реестре важна детализация по жилым и нежилым помещениям, которая осуществляется только на уровне муниципального образования. Благодаря реестру возможно оперативное получение информации о приватизации жилищного фонда, наличии и способах использования муниципального имущества, что в итоге способствует увеличению доходов от его использования. Ведение органами местного самоуправления единого реестра муниципального имущества приведет к более эффективному управлению и распоряжению этим имуществом и, соответственно, к более качественному решению вопросов местного значения.
Статья 52. Местные бюджеты
1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. В соответствии с комментируемым Законом наличие местного бюджета является одним из обязательных признаков муниципального образования (см. комментарий к ст. 1). В процессе повседневной деятельности органы местного самоуправления не могут обходиться без определения своих доходов и расходов, т.е. без бюджета. В этой связи важнейшей задачей местного бюджета является финансовое обеспечение решения вопросов местного значения в муниципальном образовании.
БК РФ (ст. 15) закрепляет, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Дореволюционный юрист Л. Велихов определял местный бюджет как "составленное органами городского самоуправления и утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих муниципальных расходов и ожидаемых для их покрытия доходов с общим подведением баланса".*(87)
К функциям местного бюджета относятся:
а) правовая функция (бюджет муниципального образования представляет собой местный нормативный акт);
б) функция покрытия потребностей (главная задача бюджета муниципального образования состоит в предоставлении достаточных средств для решения вопросов местного значения);
в) функция контроля (местный бюджет предусматривает формы контроля не только со стороны контрольных органов, но и со стороны населения муниципального образования);
г) общехозяйственная функция (при составлении бюджета учитываются требования общехозяйственного баланса);
д) политическая функция (местный бюджет отражает политические интересы, определяя приоритетные направления и объем использования бюджетных средств);
е) функция перераспределения финансовых ресурсов (через местный бюджет перераспределяются финансовые ресурсы в целях обеспечения социальной справедливости и экономического роста);
ж) плановая функция (каждый местный бюджет принимается сроком на один год и, следовательно, является примером срочного планирования).*(88)
Качественное выполнение бюджетами их функций неотделимо от понимания общепризнанных принципов его формирования. Основными принципами формирования бюджета являются:
1) принцип единства, согласно которому все доходы и расходы должны объединяться в одном бюджете;
2) принцип полноты требует, чтобы все доходы и расходы включались в бюджет, чтобы любые предусматриваемые доходы и расходы не оставались вне его границ:
3) валовой принцип означает, что все доходы и расходы должны калькулироваться, а после выполнения представляться в годовом балансе как в полном объеме, так и отдельно;
4) принцип платежного срока (или принцип кассового наличия) требует, чтобы в бюджете учитывались только те доходы и расходы, срок выполнения (т.е. кассовое наличие) которых приходится на бюджетный год;
5) принцип заблаговременности гласит, что бюджет должен составляться до начала отчетного года. Бюджет может выполнять свою функцию планирования и управления лишь в том случае, если он составляется и принимается до наступления периода, на который он устанавливается законом;
6) принцип годичности указывает на то, что бюджет принципиально должен ограничиваться сроком исполнения в двенадцать месяцев (двухгодичные бюджеты, так называемые двойные бюджеты, тоже возможны, но при этом они подразделяются на годовые);
7) принцип временного ограничения требует, чтобы полномочия, предоставляемые бюджетом, принципиально действовали лишь до завершения отчетного года, а затем теряли силу;
8) согласно принципам раздельной калькуляции и предметности бюджет не предусматривает глобального предоставления средств в размере установленного законом объема расходов. Поэтому при составлении бюджета доходы детализируются по источникам, а расходы - по целям. Предоставленные средства должны использоваться исключительно в установленных бюджетом целях;
9) принцип самообеспечения означает, что все доходы служат средством покрытия всех расходов. В отношении доходов должен существовать принципиальный запрет их целевого связывания, т.е. все доходы и расходы не могут быть целевыми;
10) принцип бюджетного баланса требует обеспечения покрытия всех расходов, причем в определенных рамках для покрытия могут браться кресты (выпускаться муниципальные ценные бумаги);
11) принцип экономичности и бережливости означает достижение результата с использованием как можно меньших средств.*(89)
Закрепляя норму о том, что бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района, комментируемая статья вводит двухуровневую систему местных бюджетов:
- первый уровень - бюджет муниципального района, в состав которого входят бюджеты городских и сельских поселений;
- второй (низовой) уровень составят бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджеты городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, закрытых административных территориальных образований и иных муниципальных образований остаются одноуровневыми.
Часть 1 комментируемой статьи предусматривает возможность в качестве части бюджетов поселений (городских и сельских) составлять сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями и входящими в состав данных поселений. Впервые данная норма права была закреплена в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в РФ".
В данном случае под сметой следует понимать финансово-плановый акт населенного пункта (село, поселок, деревня, хутор, аул и т.п.), утверждаемый органами местного самоуправления соответствующего городского или сельского поселения, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам. Таким образом, смета и бюджет соотносятся как часть и целое. Бюджет выступает базовым правовым актом и носит координирующий характер по отношению к смете.
Порядок разработки, утверждения и исполнения смет населенных пунктов определяется представительными органами местного самоуправления городских и сельских поселений, в состав которых они входят. Федеральный закон, закрепляя право населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, на составление собственных смет, никак его не ограничивает. Вместе с тем представляется целесообразным предусматривать сметы в населенных пунктах либо с большой численностью жителей, либо территориально отдаленных, либо обособленных по каким-то иным причинам (например, историческим, национальным). В любом случае данный вопрос находится в компетенции представительного органа муниципального образования, который решает его с учетом мнения населения.
2. Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и соблюдать установленные федеральными законами требования к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. В соответствии с БК РФ (ст. 28) принцип сбалансированности является одним из основных принципов бюджетного процесса. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (ст. 33 БК РФ).
Значение принципа сбалансированности (или бюджетного равновесия), согласно которому расходы и доходы должны уравновешиваться между собой, подчеркивал еще Л. Велихов.*(90) Данный принцип также нашел свое отражение в положениях Европейской хартии местного самоуправления (ст. 9) о достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления. К сожалению, это наиболее нарушаемый принцип на практике. Большинство муниципальных образований в настоящее время имеет дефицитный бюджет (или искусственно его создает). Вместе с тем сокращение местных налогов и сборов до двух не дает возможности прогнозировать позитивные изменения в данной сфере.
3. Согласно Конституции РФ (ст. 132) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Комментируемый Закон дополняет эту норму также указанием на необходимость контроля за исполнением местного бюджета.
Бюджетный процесс осуществляется на основе требований, установленных БК РФ, иным федеральным законодательством, а также законами субъектов РФ. Под бюджетным процессом понимается регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ).
Бюджетный процесс является единым комплексом этапов и мероприятий, связанным с бюджетным процессом субъекта РФ.
Таким образом, бюджетный процесс состоит из следующих этапов:
1) прогнозирование экономического и социального развития и определение бюджетно-финансовой политики на следующий год (осуществляется местной администрацией в мае - июле текущего года);
2) формирование местного бюджета (осуществляется органами местного самоуправления в июле - ноябре текущего года);
3) утверждение бюджета (производится представительным органом муниципального образования в ноябре - декабре текущего года);
4) исполнение бюджета (осуществляется местной администрацией в январе - декабре отчетного года);
5) завершение операций по исполнению бюджета, составление отчета от исполнении бюджета (осуществляется местной администрацией в январе - феврале года, следующего за отчетным);
6) утверждение отчета об исполнении бюджета (производит представительный орган муниципального образования в феврале - апреле года, следующего за отчетным).
Следует отметить, что на всех этапах бюджетного процесса представительный орган муниципального образования осуществляет контроль. Можно выделить следующие виды контроля:
- предварительный контроль проводится в ходе обсуждения и утверждения проекта бюджета на заседаниях представительного органа муниципального образования;
- текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях постоянных комиссий (комитетов) и рабочих групп представительного органа;
- последующий контроль проводится в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении местного бюджета на заседаниях представительного органа муниципального образования;
- общественный контроль предусматривает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления выносить проект местного бюджета и отчет о его исполнении на публичные слушания (см. комментарий к ст. 28).
Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района. Введение подобной нормы во многом вызвано слабой материально-технической базой вновь созданных сельских поселений и необходимостью их поддержки уровня муниципального района. Вместе с тем следует отметить, что передача собственных полномочий органов местного самоуправления до настоящего времени не практиковалась.
4. Отчеты об исполнении местного бюджета органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ (например, в Министерство управления финансов Самарской области) в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Под органами государственной власти в данном случае могут пониматься органы Федеральной налоговой службы РФ и Федерального казначейства РФ.
5. При составлении местных бюджетов в доходной части отдельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные органами государственной власти для обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий. Подобная норма закреплена в большинстве законов субъектов РФ.
Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ представляют собой межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (ч. 1 ст. 140 БК РФ). Субвенции местным бюджетам предоставляются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
В расходной части местных бюджетов раздельно учитываются расходы (отдельно выделяются расходы на решение вопросов местного значения и расходы на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления).
6. В ч. 6 комментируемой статьи устанавливается, что проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. В данной норме реализуется принцип гласности деятельности органов местного самоуправления и принцип прозрачности местных бюджетов. Кроме того, бюджет муниципального образования, как и любой местный нормативный акт, вступает в силу только после его опубликования (обнародования).
В случае невозможности опубликования данных документов и сведений органы местного самоуправления поселения должны обеспечить жителям поселения возможность ознакомиться с ними. Неслучайно данная норма распространяется только на городские и сельские поселения, так как предположительно именно в них возникнут затруднения с опубликованием местных нормативных актов (в том числе и местных бюджетов). Несмотря на то, что ст. 50 комментируемого Закона за поселениями закрепляется имущество, предназначенное для опубликования официальной информации, слабая материальная база не позволяет большей части поселений содержать собственную типографию. В этом случае органы местного самоуправления обязаны предусмотреть иные способы обнародования официальных документов, например, через доски объявлений у зданий местных администраций, через радиоточки, через газету муниципального района, через депутатский корпус, через социальных работников и т.п.
Статья 53. Расходы местных бюджетов
1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с БК РФ.
Под расходами местных бюджетов следует понимать выделение и использование финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год. Расходы местных бюджетов также определяют как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение решения вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и осуществления функций органов местного самоуправления.*(91)
Согласно ст. 87 БК РФ органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.
Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования. Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется финансовым органом муниципального образования в финансовый орган субъекта РФ в порядке, установленном финансовым органом субъекта РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Подобная самостоятельность предоставляется только экономически сильным муниципальным образованиям.
Уставами муниципальных образований и иными местными нормативно-правовыми актами, как правило, увеличиваются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, социальное обеспечение, культуру, спорт, органы правопорядка. Данные сферы в силу их значимости для населения считаются приоритетными, хотя на практике именно для их развития часто не хватает финансовых средств. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают дополнительные льготы и пособия для граждан, наиболее остро нуждающихся в социальной защите и помощи. Следует отметить, что решения о дополнительных расходах принимаются представительным органом муниципального образования только после заключения финансового управления местной администрации о наличии финансовых ресурсов для реализации подобных решений.
3. Расходы бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляются в соответствии с ч. 3 и 4 ст. 60 комментируемого Федерального закона.
4. Расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется из глав и депутатов представительных органов поселений, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, в случаях, установленных уставом муниципального района, могут осуществляться за счет межбюджетных субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ.
Вопросы местного значения межмуниципального характера установлены п. 5, 6, 12-14, 16 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона.
Федеральным законом от 28 ноября 2009 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие совершенствование механизмов предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям, определение новых источников пополнения доходов местных бюджетов, приведение отдельных положений комментируемого Закона в соответствие с положениями Бюджетного кодекса. Так, изменения, вносимые в статью 142.3 Бюджетного кодекса РФ,. предусматривают решение вопроса обязательности предоставления субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера из бюджетов поселений отнести к полномочиям муниципальных районов. При этом соответствующая поправка внесена и в ч. 4 ст. 53 комментируемого Закона. В результате расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 комментируемого Закона, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пунктами 5, 6, 12-14 и 16 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона, в случаях, установленных уставом муниципального района, могут осуществляться за счет межбюджетных субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации.
5. Федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ устанавливается порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Таким образом, финансовое обеспечение и регулирование осуществляется тем уровнем, с которого были переданы полномочия.
Но могут быть и исключения, например, в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ, расходы местных бюджетов на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий могут регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В любом случае органы государственной власти осуществляют контроль за использованием средств, переданных органам местного самоуправления для финансирования отдельных государственных полномочий.
6. Часть 6 комментируемой статьи содержит запрет на финансирование отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, за счет местных бюджетов. Исключение могут составлять случаи, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ. Например, комментируемый Закон (ст. 19 ч. 5) закрепляет право органов местного самоуправления на добровольной основе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случае и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Статья 54. Муниципальный заказ
1. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения вправе выступать заказчиками на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, т.е. вправе осуществлять муниципальный заказ для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Согласно ч. 1 комментируемой статьи размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Муниципальный заказ является одним из действенных инструментов повышения эффективности расходования средств местных бюджетов. Применение муниципального заказа позволяет обеспечить муниципальные нужды, сэкономить бюджетные средства, создать условия для развития конкуренции, содействовать занятости населения, развивать в приоритетном порядке отдельные отрасли производства и оказания услуг.
На федеральном уровне реализация муниципального социального заказа не регламентируется (за исключением упоминания о нем в ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"). В некоторых субъектах РФ и муниципальных образованиях действуют специальные нормативно-правовые акты, например, Закон Тюменской области от 25 июля 1997 г. N 104 "О социальном заказе в Тюменской области" и т.п.
Предполагается, что социальный заказ отличается от муниципального заказа тем, что осуществляется главным образом в бесприбыльной, но затратной сфере, например, образовательные проекты, помощь бездомным, реабилитация инвалидов и т.п. Поэтому получение и реализацию социальных заказов осуществляют, как правило, некоммерческие организации. Кроме того, некоммерческие организации наряду с бюджетными средствами могут использовать такие ресурсы, как волонтерский труд, собственные финансовые средства и имущество, гранты благотворительных организаций и т.п.
Наряду с внедрением социального заказа расширяется муниципальная практика предоставления некоммерческим организациям муниципальных грантов. Под муниципальным грантом понимается выделение на конкурсной основе денежных средств из местного бюджета для поддержки той или иной общественно полезной деятельности.*(92) В отличие от социального заказа грант выделяется не на реализацию уже принятой муниципальной программы (когда остается только найти лучшего исполнителя), а на осуществление значимых для муниципального образования собственных программ и проектов.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи оплата муниципального заказа производится из средств местного бюджета. Следует обратить внимание, что непосредственно за счет средств местного бюджета оплачивается заказ как для решения местных вопросов, так и отдельных государственных полномочий в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи. Характерно, что БК РФ не предусматривает заключение муниципального контракта для осуществления отдельных государственных полномочий.
Муниципальный заказ осуществляется путем заключения муниципального контракта и размещения его на конкурсной основе путем проведения открытых или закрытых торгов. Наиболее предпочтительным способом заключения муниципального контракта является проведение открытых торгов, установленных гражданским законодательством РФ.
Конкурсная основа размещения муниципального заказа позволяет выбрать лучшего исполнителя, предлагающего оптимальное соотношение цены и качества осуществления заказа. Кроме того, органы местного самоуправления снимают с себя обязанности по организации производства или работ, по покупке и доставке товаров, но вместе с тем сохраняют за собой право контроля качества исполнения заказа, своевременность выполнения условий договора и т.п.
Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" предусматривает случаи, когда муниципальный заказ может размещаться без проведения конкурса:
1) когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги. Заключение муниципального контракта способом запроса котировок цен осуществляется в том случае, если предметом контракта является приобретение товаров, работ и услуг, имеющихся в наличии, которые производятся не по конкретным заказам и для которых существует сложившийся рынок, при условии, что цена договора закупки не превышает 2500 минимальных размеров оплаты труда;*(93)
2) в случаях закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя. Закупки у единственного исполнителя производятся при наличии срочной потребности в товарах, работах и услугах, из-за чего проведение торгов является нецелесообразным, также если товары, работы и услуги могут быть получены только у одного поставщика и отсутствует равноценная замена. Закупка из единственного источника может быть произведена, если дополнительные закупки в соответствии с требованиями стандартизации или в виду необходимости обеспечения совместимости с ранее закупленными товарами, работами и услугами должны быть произведены у того же поставщика.*(94)
Кроме приведенных вариантов, также необходимо законодательно учесть случаи закупок во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В данных случаях конкурс также не проводится, так как муниципальный заказ следует разместить и исполнить без промедления (в то время как на проведение конкурса требуется время).
3. Уставом муниципального образования и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с федеральными законами, устанавливается порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа.
-----------------------------------¬
-----------------+ Муниципальный заказ +--------------¬
¦ L----------------------------------- ¦
¦ ¦
---+-----¬ -----------¬ -------¬ -----------------------------+¬
¦Заказчик+-->¦Размещение+-->¦Оплата+---->¦ Поставка товаров, выполнение¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ работ, оказание услуг ¦
L-T------- L-----T----- L--T---- L--------------T---------------
¦ ¦ ¦ ¦
¦-----------¬ ¦ ¦ ¦
++Органы МСУ¦ ¦ ¦ ---------------+--------------¬
¦L----------- ¦ --------+------¬ ¦Связанные с решением вопросов¦
¦ ¦ ¦Местный бюджет¦ ¦местного значения и¦
¦ ¦ L--------------- ¦осуществлением отдельных¦
¦ ¦ ¦государственных полномочий,¦
¦ ------+-----¬ ¦переданных органом МСУ ¦
¦ ¦По конкурсу¦ L------------------------------
¦ L-----T------
¦ ¦
¦---------------¬¦
¦¦Уполномоченны妦 --------------------------¬
L+муниципальные ¦L-------+В исключительных случаях:¦
¦учреждения ¦ ¦1) запрос котировок цен¦
L--------------- ¦ на товары ¦
¦2) закупка товаров,¦
¦ работ, услуг у¦
¦ единственного ¦
¦ исполнителя ¦
L--------------------------
Стадия формирования муниципального заказа включает в себя составление сводного проекта потребностей муниципального образования. Этот документ содержит номенклатуру, объем продукции (товаров, работ, услуг), которые необходимы муниципальному образованию. Стадия размещения муниципального заказа включает процедуру заключения муниципальных контрактов. Стадия исполнения муниципального заказа, в том числе предусматривает порядок осуществления контроля муниципального заказчика за ходом выполнения муниципальных контрактов.*(96)
Таким образом, эффективное использование муниципального заказа вообще и социального муниципального заказа в частности, а также размещение муниципальных грантов позволит оптимизировать расходование денежных средств местных бюджетов.
Статья 55. Доходы местных бюджетов
1. Под доходами местного бюджета понимаются денежные средства, поступающие в соответствии с законодательством в распоряжение органов местного самоуправления.
В теории финансового права в зависимости от необходимости возврата полученных ресурсов доходы местного бюджета разделяют на два вида:
- собственные доходы, привлеченные на безвозмездной основе и не подлежащие возврату;
- временно привлеченные средства (на условиях возвратности и, как правило, платности).
Собственные доходы местных бюджетов - это денежные средства, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за местными бюджетами законодательством РФ.
Следует отметить, что ч. 1 комментируемой статьи, к собственным доходам местных бюджетов относит не только собственные налоговые и неналоговые доходы муниципальных образований (ст. 61, 62 БК РФ), но и отчисления от федеральных и региональных налогов. Несмотря на то что в комментируемом Законе при определении доходов местных бюджетов не употребляется термин "регулирующие налоги", на практике при анализе степени самостоятельности местных бюджетов и достаточности собственной финансовой базы широко используется деление доходов на закрепленные (собственные) и регулирующие (полученные от государства в порядке бюджетного регулирования).
Собственные доходы в свою очередь делятся на налоговые и неналоговые доходы.
К собственным неналоговым доходам местных бюджетов относятся:
- средства самообложения граждан (см. комментарий к ст. 56);
- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;
- часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
- штрафы, которые устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законом;
- добровольные пожертвования;
- иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.
Данные доходы местных бюджетов являются одним из перспективных направлений работы муниципальных образований.
Собственными налоговыми доходами местных бюджетов являются:
- собственные доходы от местных налогов и сборов (см. комментарий к ст. 57);
- доходы от региональных налогов и сборов (см. комментарий к ст. 58);
- доходы от федеральных налогов и сборов (см. комментарий к ст. 59);
- безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии, межбюджетные трансферты и другие безвозмездные поступления (см. комментарий к ст. 62);
- иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней, другие безвозмездные платежи.
Бюджетное регулирование - это перераспределение средств для обеспечения минимально необходимого уровня доходов в бюджетах местного самоуправления.*(97) В связи с тем, что дотации предоставляются в порядке бюджетного регулирования, закрепление их за собственными доходами местных бюджетов является спорным. В соответствии со ст. 15 БК РФ не допускается использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи к собственным доходам бюджета муниципального района, в котором представительный орган состоит из глав и депутатов выборных органов поселений, также относятся субсидии, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Под субсидиями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
--------------------------------¬
---------------+ Виды доходов местных бюджетов +-------¬
¦ L-------------------------------- ¦
Ў ^ Ў
-------------------¬ ¦ ------------------------------¬
¦Собственные доходы¦ ¦ ¦Субвенции, предоставляемые на¦
L------------------- ¦ ¦осуществление органами МСУ¦
¦ ¦отдельных государственных¦
-------------------------------¬ ¦ ¦полномочий, переданных им¦
¦Средства самообложения граждан¦ ¦ ¦федеральными законами и¦
¦(ст. 56) +-->¦ ¦законами субъектов РФ ¦
L------------------------------- ¦ L------------------------------
¦
-------------------------------¬ ¦
¦Доходы от местных налогов и¦ ¦
¦сборов (ст. 57) +-->¦
L------------------------------- ¦
-------------------+------------------------------------¬
^ ^ ¦
----------------+--------------¬ -----------------+-------------¬ ¦
¦Доходы от региональных налогов¦ ¦Доходы от федеральных налогов¦ ¦
¦и сборов (ст. 58) ¦ ¦и сборов (ст. 59) ¦ ¦
L------------------------------- L------------------------------- ¦
¦
¦
----------------------------------------------------------------¬ ¦
¦Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая¦ ¦
¦дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных¦ ¦
¦образований; иные средства финансовой помощи из бюджетов+------>¦
¦других уровней; другие безвозмездные перечисления ¦ ¦
L---------------------------------------------------------------- ¦
----------------------------------------------------------------¬ ¦
¦Доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности+------>¦
L---------------------------------------------------------------- ¦
----------------------------------------------------------------¬ ¦
¦Часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после¦ ¦
¦уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных¦ ¦
¦платежей. Часть доходов от оказания органами местного+------>¦
¦самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг,¦ ¦
¦остающаяся после уплаты налогов и сборов ¦ ¦
L---------------------------------------------------------------- ¦
----------------------------------------------------------------¬ ¦
¦Штрафы, установление которых в соответствии с федеральным¦ ¦
¦законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления +------>¦
L---------------------------------------------------------------- ¦
----------------------------------------------------------------¬ ¦
¦Добровольные пожертвования +------>¦
L---------------------------------------------------------------- ¦
----------------------------------------------------------------¬ ¦
¦Иные поступления в соответствии с федеральными законами,¦ ¦
¦законами субъектов РФ и решениями органов местного+------>¦
¦самоуправления ¦ ¦
L---------------------------------------------------------------- ¦
----------------------------------------------------------------¬ ¦
¦Субвенции, предоставляемые из бюджетных поселений, входящих в¦ ¦
¦состав муниципального района, на решение вопросов местного¦ ¦
¦значения межмуниципального характера (для муниципальных+------>-
¦районов, формирование представительных органов в которых¦
¦осуществляется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35) ¦
L----------------------------------------------------------------
Размер данных субвенций определяется представительным органом муниципального района по единому нормативу из расчета на одного жителя или потребителя бюджетных услуг для всех поселений, входящих в состав муниципального района.
Отсутствие на федеральном и региональном уровнях четких методик расчетов размеров данных субвенций, а также форм ограничений по их установлению, может привести к необоснованно завышенным нормативам изъятия данных средств из бюджетов поселений, что ухудшит их и без того сложное финансовое положение. Кроме того, таким образом в зависимости от способа формирования представительного органа одни муниципальные районы получают финансовые преимущества перед другими, что нарушает принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований. С другой стороны, подобный принцип ставит бюджет муниципального района в прямую зависимость от эффективности формирования доходной части бюджетов поселений, что приведет к необходимости бюджетного регулирования с целью создания прочных бюджетов поселений.
3. Частью 3 комментируемой статьи установлено, что только при изменении перечня вопросов местного значения (см. комментарий к ст. 14-16), а также при изменении системы налогов и сборов РФ состав собственных доходов местных бюджетов также может быть изменен федеральным законом. Это нововведение объясняется тесной взаимосвязью и взаимозависимостью местных бюджетов (и доходной, и расходной части) и вопросов местного значения муниципальных образований. Таким образом, основной принцип проводимой муниципальной реформы: "Деньги следуют за полномочиями" прослеживается во всем комментируемом Законе.
Федеральный закон о внесении изменений в состав собственных доходов местных бюджетов вступает в силу с очередного финансового года, но не раньше чем через три месяца после его принятия.
4. При передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (см. комментарий к ст. 63) в доходы местных бюджетов также зачисляются субвенции на их реализацию.
5. Учет операций с бюджетными средствами при самостоятельном исполнении бюджетов осуществляют органы местного самоуправления в порядке установленном БК РФ. В этой связи с момента начала действия комментируемого Закона каждое муниципальное образование должно открыть лицевой счет в Федеральном казначействе. Следует отметить, что в настоящее время большая часть муниципальных образований не подготовлена к данному мероприятию, так как не имеет ни материальной базы, ни необходимых кадров.
Статья 56. Средства самообложения граждан
1. В контексте комментируемой статьи средства самообложения граждан выступают как один из источников собственных доходов местных бюджетов. С этой точки зрения они могут быть отнесены к числу неналоговых доходов бюджета. Среди видов доходов местного бюджета, определенных ст. 55 комментируемого Закона, средства самообложения граждан определяются как самостоятельный источник, отличный от добровольных пожертвований.
Под средствами самообложения граждан понимаются платежи, которые уплачивают жители муниципального образования из собственных средств, для решения вопросов местного значения, возникающих на конкретной территории муниципального образования. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет ряд критериев, которым должны соответствовать платежи, введенные в форме самообложения:
- разовый характер, т.е. нельзя устанавливать регулярный порядок их уплаты или уплату в несколько сроков;
- обязательность уплаты данных платежей распространяется только на граждан РФ, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (следовательно, средства самообложения не могут быть установлены в отношении иностранцев, лиц без гражданства, а также в отношении юридических лиц);
- целевой характер, т.е. собираются для решения конкретного вопроса местного значения, который рассматривался в ходе референдума (или схода граждан);
- размер платежа должен быть установлен в абсолютной величине, т.е. в твердой сумме (например, 200 р.), а не в процентах от получаемого дохода или иного экономического показателя;
- размер платежа одинаков для всех плательщиков;
- предусмотрена возможность уменьшения размера платежа для отдельных граждан.
В соответствии с комментируемой частью размер платежей установлен в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, но размер данных платежей может быть уменьшен для отдельных категорий граждан, численность которых не превышает 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования.
Вместе с тем правовая природа взимания данных платежей вызывает ряд вопросов. Например, они не закреплены в налоговом законодательстве и, соответственно, не могут являться обязательными к уплате жителями муниципального образования. Кроме того, при реализации комментируемых норм возникают организационные вопросы, не регламентируемые данной статьей:
- сложность проведения (дороговизна процедуры местного референдума);
- отсутствие критериев определения граждан, для которых размер платежа может быть уменьшен;
- отсутствие методики определения льготного объема платежей;
- отсутствие форм ответственности за уклонение жителей от уплаты данных платежей;
- неопределенность статуса органов, осуществляемых сбор платежей, их хранение и контроль за их использованием и т.п.
Так как комментируемая статья предусматривает сбор средств жителей всего муниципального образования, то в крупных муниципальных образованиях (городских округах и муниципальных районах) данные организационные вопросы будут очень актуальны и также в свою очередь потребуют финансовых затрат.
2. Введение и использование разовых платежей граждане решают на местном референдуме, а в малочисленных муниципальных образованиях - на сходах. Согласно комментируемому Закону сход граждан проводится только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (см. комментарий к ст. 25). Соответственно, сходы в большей части муниципальных образований РФ (численность жителей которых должна быть, как правило, более 1000 человек, а на территориях с высокой плотностью - 3000 человек) не могут быть проведены.
Подготовка и проведение местного референдума (см. комментарий к ст. 22) в свою очередь требует значительных затрат (как правило, более 20 млн. руб. в муниципальном образовании с численностью жителей около 1 млн. человек), кроме того, необходимо учесть, что в ходе референдума может быть выявлен отказ жителей от самообложения, поэтому в случае решения вопроса о самообложении граждан проведение местного референдума считается нецелесообразным. Таким образом, средства самообложения следует собирать в небольших муниципальных образованиях (например, сельских поселениях), но не в крупных городах и муниципальных районах.
Статья 57. Доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов
1. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы.
Часть 1 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к действующему законодательству РФ о налогах и сборах.
Именно федеральными законами должны устанавливаться:
- перечень местных налогов и сборов;
- полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене.
Соответственно, иные нормативные акты (законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты, а также акты исполнительных органов государственной власти) в сфере перечисленных отношений не будут иметь юридической силы. В случае обновления законодательства РФ о налогах и сборах (что происходит достаточно часто) в комментируемый Закон уже не требуется вносить изменения.
В соответствии с НК РФ (ст. 12 ч. 4) местными налогами признаются налоги, которые устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.
Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.
Местные налоги в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются НК РФ и законами указанных субъектов РФ о налогах. Местные налоги являются обязательными к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено НК РФ.
НК РФ (ст. 15) устанавливает только два местных налога:
- земельный налог (порядок зачисления поступлений по данному налогу в местный бюджет определяется законодательством о земле);
- налог на имущество физических лиц (сумма платежей по данному налогу зачисляется в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения).
НК РФ (ст. 12 ч. 7) также предусмотрены специальные налоговые режимы, а также порядок введения в действие и применения указанных специальных налоговых режимов. Специальные налоговые режимы могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов (ст. 18 НК РФ). К специальным налоговым режимам относятся:
- система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);
- упрощенная система налогообложения;
- система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
- система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.
В соответствии с НК РФ (ст. 388) налогоплательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды.
Объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог. Не признаются объектом налогообложения:
1) земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством РФ;
2) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
3) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
4) земельные участки из состава земель лесного фонда;
5) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда.
В начале 2004 г. Государственной Думой РФ были приняты в первом чтении дополнения в Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю", после чего рассмотрение закона остановилось. В настоящее время разграничения земель между федеральным, региональным и муниципальным уровнем не произведено. Отсутствие законодательного разграничения собственности на землю отрицательно сказывается на обороте земель и вызывает у муниципальных образований издержки и трудности с продажей земли, со сбором арендных платежей, с получением инвестиций и т.п. Комментируя сложившуюся ситуацию с полномочиями органов местного самоуправления в земельной сфере, многие политические обозреватели делают вывод, что "если местное самоуправление не будет обеспечено ничем, кроме параграфа Конституции РФ, то оно окончательно дискредитирует себя как практика и как идея".*(99)
Плательщиками налога на имущество физических лиц признаются физические лица - собственники имущества, признаваемого объектом налогообложения.
Если имущество, признаваемое объектом налогообложения, находится в общей долевой собственности нескольких физических лиц, налогоплательщиком в отношении этого имущества признается каждое из этих физических лиц соразмерно его доле в этом имуществе. В аналогичном порядке определяются налогоплательщики, если такое имущество находится в общей долевой собственности физических лиц и предприятий (организаций).
Если имущество, признаваемое объектом налогообложения, находится в общей совместной собственности нескольких физических лиц, они несут равную ответственность по исполнению налогового обязательства. При этом плательщиком налога может быть одно из этих лиц, определяемое по соглашению между ними (ст. 1 Закона РФ от 9 декабря 1991 г. N 2003-I "О налогах на имущество физических лиц"). Объектами данного налогообложения признаются следующие виды имущества: жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения (ст. 2 Федерального закона "О налогах на имущество физических лиц").
Следует отметить, что ранее действовавшая редакция НК РФ предусматривала пять местных налогов: кроме земельного налога и налога на имущество физических лиц, в местный бюджет также зачислялись: регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; налог на рекламу; налог на наследование или дарение.
В соответствии с Законом РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в РФ" (утратил силу с 1 января 2005 г.) местные налоги и сборы составляли самый большой перечень. Кроме земельного налога и налога на имущество физических лиц, местных налогов и сборов, в местные бюджеты также зачислялись: налог на содержание муниципальной инфраструктуры; налог на воду, забираемую из водохозяйственных систем; налог с продаж; местные сборы за лицензирование и регистрацию, в том числе за производство подакцизных товаров и торговлю ими; гостиничный сбор; курортный сбор; штрафы за административные правонарушения, налагаемые органами местного самоуправления; доходы от проведения денежно-вещевых лотерей и другие платежи.
Наибольшую дискуссию среди практиков и теоретиков вызвало исключение из местных налогов налога на рекламу. Данный налог уплачивали в местный бюджет физические и юридические лица, рекламирующие свою продукцию, по ставке, не превышающей 5% стоимости услуг по рекламе. Его отмена оценивается по-разному. С одной стороны, налог на рекламу ставил в заведомо неравные условия муниципальные образования разных типов (например, доходы от данного налога в крупных городах были несоизмеримо выше, чем суммы, собираемые в сельских поселениях, где практически нет рекламы). С другой стороны, налог на рекламу гарантировал регулярные (довольно крупные в больших городах) поступления платежей в местных бюджеты.
Доработка НК РФ продолжается. В Государственную Думу РФ вносятся предложения отнести к местным налогам транспортный налог и налог на игорный бизнес. Вместе с тем следует отметить, что в небольших муниципальных образованиях (городских и сельских поселениях), где игорного бизнеса практически нет, введение данного налога в качестве местного налога не изменит ситуации с наполняемостью местных бюджетов. При собираемости данного налога может сложиться такая же ситуация, как и с налогом на рекламу.
Несколько лет подряд при обсуждении новых редакций НК РФ ставится вопрос о введении налога на недвижимость, который заменил бы собой налог на имущество физических лиц и налог на имущество юридических лиц. Как свидетельствует опыт большинства стран, данный налог является наиболее стабильным и эффективным местным налогом. Например, в Канаде налог на недвижимость является самым большим источником доходов в местный бюджет.*(100)
НК РФ (ст. 12 ч. 6) установлен запрет органам местного самоуправления самостоятельно вводить дополнительные налоги, не предусмотренные федеральным налоговым законодательством, а также повышать установленные на федеральном уровне предельные значения налоговых ставок.
При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются НК РФ.
Представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) законодательством о налогах и сборах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут также устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.
Так, например, в ст. 395 НК РФ установлены налоговые льготы, освобождающие от уплаты налога на землю, в ст. 4 Закона РФ "О налогах на имущество физических лиц" перечислены категории граждан, которые освобождаются от уплаты налогов на имущество физических лиц, и т.п.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет, что на органы местного самоуправления городского округа распространяются полномочия по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов. В данном случае федеральный законодатель уравнивает в правах все виды муниципальных образований, независимо от их уровня и типа.
Часть 2 комментируемой статьи соответствует норме ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона, которая закрепляет вопросы установления, изменения и отмены местных налогов и сборов в качестве исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. Данное полномочие представительный орган местного самоуправления осуществляет в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
3. В норме, закрепленной в ч. 3 комментируемой статьи, реализуется принцип единства (все доходы, как и расходы, объединяются в одном бюджете) и принцип полноты (никакие доходы, как и расходы, не остаются за границами бюджета) местных бюджетов.
Данная норма определяет, что доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по:
1) налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Налоговые ставки и нормативы отчислений устанавливаются решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Под налоговыми ставками понимается размер налога, взимаемый с единицы налогообложения или с объекта налогообложения в целом, выраженный в процентах, в твердых денежных суммах или их сочетании.
В соответствии со ст. 394 НК РФ ставки земельного налога устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать:
а) 0,3 процента в отношении земельных участков:
- отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства; занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства;
- приобретенных (предоставленных) для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства;
б) 1,5 процента в отношении прочих земельных участков.
Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка. В соответствии со ст. 3 Закона РФ "О налогах на имущество физических лиц" ставки налога на строения, помещения и сооружения устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости. Представительные органы местного самоуправления могут определять дифференциацию ставок в установленных пределах в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости, типа использования и по иным критериям. Ставки налога на имущество физических лиц устанавливаются в следующих пределах:
---------------------------------------T-------------------------------¬
¦ Стоимость имущества ¦ Ставка налога ¦
+--------------------------------------+-------------------------------+
¦До 300 тыс. руб. ¦До 0,1 процента ¦
+--------------------------------------+-------------------------------+
¦От 300 тыс. руб. до 500 тыс. руб. ¦От 0,1 до 0,3 процента ¦
+--------------------------------------+-------------------------------+
¦Свыше 500 тыс. руб. ¦От 0,3 до 2,0 процента ¦
L--------------------------------------+--------------------------------
Следует отметить, что налоговые ставки достаточно часто изменяются и дифференцируются. Это происходит с изменениями условий хозяйствования, совершенствованием нормативно-правовой базы и т.п. Так, Закон Ленинградской области "Об установлении ставки налога на имущество физических лиц на территории Ленинградской области" от 29 июля 1996 г. устанавливал ставку налога на строения, помещения и сооружения, находящиеся в собственности физических лиц на территории Ленинградской области, в размере 0,1% от их инвентаризационной стоимости. Если инвентаризационная стоимость не определялась, то процент брался от стоимости этих строений, определяемой по обязательному страхованию, исходя из оценки по состоянию на 1 января каждого года;
2) нормативам отчислений в соответствии с ч. 4 комментируемой статьи, за исключением случаев, установленных ч. 5 ст. 60 и ч. 4 ст. 61 комментируемого Закона.
4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет возможность поступлений в бюджеты городских и сельских поселений доходов от местных налогов и сборов муниципального района. Эти отчисления будут производиться на основе единых нормативов, установленных нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального района в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. Комментируемый Закон также вводит запрет на установление указанных нормативов на ограниченный срок.
В целях создания условий для развития бюджетов городских и сельских поселений, составляющих низовой уровень в двухуровневой системе местных бюджетов, как на уровне муниципальных районов, так и на уровне субъектов РФ предусматривается формирование целого ряда фондов, финансовые средства которых будут зачисляться в бюджеты поселений, например:
- региональный и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности);
- фонд муниципального развития в составе бюджета субъекта РФ (для реализации инвестиционных проектов);
- фонд софинансирования социальных расходов и т.п.
Подобные законодательные нововведения и меры в какой-то степени смогут гарантировать определенные поступления в бюджеты городских и сельских поселений. Согласно аналитической записке отдела комитета по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политике Самарской Губернской Думы за местными бюджетами целесообразно закреплять налоговые источники, характеристики которых в наибольшей степени отвечают следующим критериям:
1) налоговая база равномерно размещена по территории региона;
2) мобильность налоговой базы относительно невысока;
3) органы местного самоуправления имеют возможность реально влиять на базу налогообложения и собираемость налогов. При этом у органов государственной власти субъектов РФ не должно быть возможностей вводить различные налоговые ставки и льготы для разных категорий налогоплательщиков, влияя тем самым на бюджетную обеспеченность муниципалитетов;
4) возможность для органов местного самоуправления самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, как следствие, осуществлять долгосрочные программы развития;
5) повышение стимулов у муниципальных образований к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на территории налоговой базы.*(101)
Прочная собственная доходная база местного самоуправления, формируемая за счет местных налогов, позволила бы в условиях реформирования создать надежную финансовую основу местного самоуправления для решения вопросов местного значения, удовлетворения потребностей и повышения качества жизни населения муниципального образования.
Статья 58. Доходы местных бюджетов от региональных налогов и сборов
1. Согласно ст. 58 БК РФ собственные доходы бюджетов субъектов РФ могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично (в процентной доле). Данная часть комментируемой статьи закрепляет, что часть доходов от региональных налогов и сборов зачисляется в местные бюджеты.
НК РФ (ст. 12) под региональными налогами понимает налоги, которые устанавливаются НК РФ и законами субъектов РФ о налогах и являются обязательными к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ (если в этих субъектах РФ не предусмотрено установление налоговых режимов). Статья 14 НК РФ к региональным налогам относит:
- налог на имущество организаций;
- налог на игорный бизнес;
- транспортный налог.
2. Доходы от определенных видов региональных налогов и сборов могут зачисляться в местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта РФ нормативами отчислений. Данные нормативы устанавливают законы субъекта РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Нормативы отчислений от регулирующих источников в местные бюджеты устанавливаются ежегодно Законом Московской области "Об основных характеристиках областного бюджета" для всех муниципальных образований. Нормативы и проценты отчислений от регулирующих источников доходов в бюджеты муниципальных образований второго вида (т.е. городских и сельских поселений) могут устанавливаться решением Совета муниципального образования первого вида (т.е. муниципального района), если им такое право делегировано законом Московской области. Возникшие спорные вопросы решаются согласительной комиссией, состоящей из депутатов Советов и представителей администраций двух муниципальных образований.
Если уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований в два раза выше, чем в среднем по субъекту РФ, и муниципалитет не перечисляет субвенции в фонд финансовой поддержки, то нормативы отчислений от региональных налогов и сборов могут быть снижены.
Комментируемый Закон вводит запрет на установление указанных нормативов на ограниченный срок. Таким образом, в условиях изменения налогового потенциала муниципальные образования смогут получать некоторые определенно гарантированные отчисления от региональных налогов.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что в бюджеты городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, могут зачисляться доходы от региональных налогов и сборов, предназначенные для бюджета муниципального района.
В соответствии со ст. 9 БК РФ органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют следующие бюджетные полномочия:
1) установление нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов;
2) установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских и сельских поселений, предоставление данных межбюджетных трансфертов;
3) определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется из представителей выборных органов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
4) составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.
Приведенные налоговые перечисления определяются решениями представительного органа муниципального района в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, определенными в соответствии с законом субъекта РФ. Закон также закрепляет, что размер нормативов данных перечислений не может изменяться ежегодно, таким образом, гарантируя городским и сельским поселениям относительно стабильные перечисления.
4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи в бюджеты городских округов могут также зачисляться доходы от региональных налогов и сборов. Налоговые ставки и нормативы данных перечислений устанавливаются законами субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. В связи с постоянными изменениями налоговых ставок и нормативов отчислений от региональных налогов и сборов было бы правильно и целесообразно использовать в комментируемой части отсылочные нормы на БК РФ и НК РФ.
В сфере межбюджетных отношений на уровне субъекта РФ необходимо подготовить органы местного самоуправления к реформе бюджетной системы и обеспечить вхождение в новые условия с наименьшими затратами и негативными последствиями. В этой связи отдел комитета по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политики Самарской Губернской Думы определил следующие принципы и правила разграничения налоговых и других доходных источников между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления:
1) разграничение финансовых источников в большей степени должно ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не на горизонтальное (между муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;
2) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны быть основным ресурсом для эффективного осуществления собственных полномочий;
3) разграничение налогов по возможности должно минимизировать встречные финансовые потоки между муниципальными образованиями и субъектом РФ;
4) органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно принимают решения по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты;
5) органы местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно принимают решения по установлению нормативов отчислений в бюджеты поселений;
6) в случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в местные бюджеты, соответствующие нормативы должны устанавливаться законом субъекта РФ, не имеющим ограничения срока действия;
7) в случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов, в бюджеты поселений, соответствующие нормативы должны устанавливаться решением представительного органа муниципального районо, не имеющим ограничения срока действия;
8) нормативы отчисления налоговых доходов в местные бюджеты, закрепленных на бессрочной основе органами государственной власти субъектов РФ, должны быть едиными для всех муниципальных образований, относящихся к одному типу;
9) нормативы отчисления налоговых доходов в местные бюджеты, закрепленных на бессрочной основе органами местного самоуправления муниципальных районов, должны быть едиными для всех поселений, входящих в состав соответствующего муниципального района;
10) органам государственной власти субъекта РФ вменяется в обязанность передать местным бюджетам по единым и (или) дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений не менее 20% налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ в консолидированные бюджеты субъектов РФ.*(102)
За местными бюджетами целесообразно закрепить по единым нормативам на постоянной основе доходные источники, позволяющие финансировать большую часть возложенных на данные органы полномочий. Таким образом, совершенствование межбюджетных отношений в условиях проводимой реформы должно быть направлено на формирование прочной финансовой основы местного самоуправления.
Статья 59. Доходы местных бюджетов от федеральных налогов и сборов
1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи в местные бюджеты зачисляются доходы от федеральных налогов и сборов. НК РФ (ст. 12) под федеральными налогами и сборами понимает налоги и сборы, которые устанавливаются НК РФ и законами субъектов РФ о налогах, и являются обязательными к уплате на всей территории РФ (кроме случаев установления налоговых режимов).
Статья 13 НК РФ к федеральным налогам и сборам относит следующие виды:
- налог на добавленную стоимость;
- акцизы;
- налог на доходы физических лиц;
- единый социальный налог;
- налог на прибыль организаций;
- налог на добычу полезных ископаемых;
- водный налог;
- сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;
- государственная пошлина.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет, что БК РФ и законодательством РФ о налогах и сборах устанавливаются единые для всех поселений или муниципальных районов налоговые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты.
Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" устанавливает, например, что с 1 января 2006 г. в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
- налога на доходы физических лиц - по нормативу 10%;
- единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30%.
Также в указанном Законе установлены виды федеральных налогов и сборов, от которых зачисляются налоговые доходы в бюджеты муниципальных районов, в бюджеты городских округов, в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов, в бюджеты поселений, городских округов, в бюджеты муниципальных районов и нормативы таких отчислений.
Единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законом субъекта РФ в бюджет муниципального района, согласно ст. 63 БК РФ, могут быть установлены муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района (за исключением решения о бюджете муниципального района или иного решения на ограниченный срок действия).
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи в местные бюджеты могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах. Данные зачисления осуществляются по единым для всех поселений или муниципальных районов конкретного субъекта РФ нормативам отчислений, установленным законом субъекта РФ.
Федеральным законодательством предусматриваются следующие отчисления от федеральных налогов и сборов в бюджеты поселений:
- от налога на доходы физических лиц - по нормативу 10%;
- от единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30%.
В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению отчисления от следующих федеральных налогов и сборов:
- от налога на доходы физических лиц - по нормативу 20%;
- от единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90%;
- от единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30%;
- государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100%.*(103)
Установление указанных нормативов законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и (или) иным законом субъекта РФ на ограниченный срок не допускается.
4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных районов в соответствии с БК РФ, законодательством РФ о налогах и сборах и (или) законом субъекта РФ. Данные зачисления осуществляются по единым для всех поселений нормативам отчислений, установленным решением представительного органа муниципального района.
Установление указанных нормативов решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускается.
В бюджеты поселений также поступают отчисления, предусмотренные специальными налоговыми режимами.
5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по налоговым ставкам и (или) нормативам отчислений, установленным НК РФ для зачисления дохода от соответствующего федерального налога (сбора) в бюджеты поселений и в бюджеты муниципальных районов.
Исключение составляют случаи, когда уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в 2 или более раза превышает средний уровень по данному субъекту РФ. В таком случае законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного муниципального образования в региональный фонд поддержки муниципальных образований. При невыполнении муниципальным образованием указанного требования осуществляется централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований в размере указанных субвенций (см. комментарий к ст. 61).
Статья 60. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений
1. В законодательстве РФ не содержится определения понятия "выравнивание бюджетной обеспеченности".
Согласно ч. 1 комментируемой статьи выравнивание уровня бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений осуществляется путем предоставления дотаций из:
- регионального фонда финансовой поддержки поселений, образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ;
- районных фондов финансовой поддержки поселений, образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов.
Главной задачей данных фондов является удовлетворение текущих потребностей населения в бюджетных услугах в различных сферах общественной жизни (жилищно-коммунального хозяйства, торговли, бытового обслуживания, здравоохранения, образования, культуры, спорта, охраны общественного порядка и т.п.).
Формирование межбюджетных отношений должно быть направлено на создание прочной финансовой основы местного самоуправления в условиях его реформирования. Последовательность решений в этой сфере требует в первую очередь привести сложившуюся региональную бюджетную систему в соответствие с полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления. Межбюджетные отношения претерпевают серьезные изменения в связи с реформированием местного самоуправления и организацией нового уровня бюджетной системы, перераспределением расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетов. Формирование новых межбюджетных правоотношений предполагает повышение заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственной доходной базы местных бюджетов.
Фонды финансовой поддержки муниципальных образований уже созданы в Самарской области, Красноярском крае, в ряде национальных республик, например, в Республике Саха (Якутия), Республике Татарстан и т.п. Подобные фонды должны быть образованы во всех субъектах РФ.
Понимая значимость последствий проводимой федеральной реформы бюджетной системы для местных бюджетов (и особенно для бюджетов городских и сельских поселений) и одновременную невозможность точной оценки последствий этой реформы для каждого муниципального образования, региональный бюджет должен быть гарантом стабильности бюджетной системы субъекта РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет основную цель создания регионального фонда финансовой поддержки поселений - это выравнивание бюджетной обеспеченности, которая осуществляется с учетом следующих факторов:
- численность жителей городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района;
- финансовые возможности органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий по решению вопросов местного значения.
Порядок создания фонда и порядок предоставления из него дотаций устанавливаются Бюджетным кодексом РФ.
В соответствии с БК РФ (ст. 137) объем регионального фонда финансовой поддержки поселений утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
Право на получение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта РФ. Исключение составляют городские и сельские поселения, в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. Указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта РФ уровня в расчете на одного жителя.
Размер дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяется для каждого поселения субъекта РФ, имеющего право на получение дотации, исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя. При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц. Данный дополнительный норматив рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) поселению из регионального фонда финансовой поддержки поселений к прогнозируемому, в соответствии с единой методикой, объему налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ по территории соответствующего поселения.
Изменение дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в течение финансового года не допускается. Средства, полученные поселением по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации) из регионального фонда финансовой поддержки поселений, изъятию в бюджет субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат. Потери бюджета поселения в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации (части расчетной дотации) из регионального фонда финансовой поддержки поселений компенсации из бюджета субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат.
Субвенции, полученные бюджетом муниципального района на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджетов субъектов РФ, направляются в районный фонд финансовой поддержки поселений.
Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений между поселениями и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
В качестве примера регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований можно привести Фонд финансовой поддержки муниципальных образований республики Саха (Якутия), который создается и распределяется с целью выравнивания возможностей по предоставлению бюджетных услуг, оказываемых гражданам, проживающим на территории Республики Саха (Якутия) за счет бюджетов муниципальных образований (см. Программу реформирования региональных финансов республики Саха (Якутия), утвержденную постановлением Правительства республики Саха (Якутия) от 19 ноября 2004 г. N 548).
Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность замены дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений установленными для бюджетов поселений дополнительными нормативами отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ.
3. Согласно БК РФ (ст. 137) органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджетов субъектов РФ. Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется соответствующим законом субъекта РФ.
Данными законами субъектов РФ должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов из регионального фонда компенсаций на осуществление данных полномочий и порядок (методика) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов размера дотаций поселениям, в том числе порядок (методика) расчета и установления заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц.
Создание единой методики определения объемов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ позволит повысить ее прозрачность. При этом необходимо обеспечить предоставление бюджетной помощи, предсказуемость формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и развивать стимулы к наращиванию собственной доходной базы местных бюджетов.
В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъекта РФ, региональный фонд финансовой поддержки поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям, входящим в состав территории муниципальных районов, не образуется. Дотации, подлежащие перечислению в бюджеты поселений, входящих в состав территории муниципальных районов, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов, исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.
В случае наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений распределение указанных дотаций между поселениями соответствующего района и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи могут формироваться районные фонды финансовой поддержки поселений. При создании фондов финансовой поддержки должны учитываться следующие факторы:
- уровень бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений;
- финансовые возможности органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Порядок образования данных фондов и порядок предоставления дотаций из них устанавливаются законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ.
Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений распределяются между поселениями, которые входят в состав соответствующего муниципального района и уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений, определенный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам поселений в соответствии с методикой. Данная методика утверждается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ.
При разработке данной методики должны учитываться различное социально-экономическое положение городских и сельских поселений, возможные изменения налогового законодательства РФ и фактическое поступление доходов в бюджеты поселений.
Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных городских, сельских поселений не допускается. Распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
При формировании районных фондов финансовой поддержки поселений могут возникнуть некоторые трудности. Так, органы местного самоуправления муниципального района будут обладать меньшим объемом информации о финансовой базе поселений, поскольку поселения помимо финансовой помощи из районных бюджетов могут получать также финансовую помощь из регионального бюджета. При этом объем помощи из регионального бюджета будет определяться ежегодно, в то время как нормативы отчислений в бюджеты поселений должны быть установлены решением представительного органа муниципального образования, которое должно иметь неограниченный срок действия. В этой связи у муниципальных районов с большей вероятностью, чем у региональных органов власти, могут возникнуть основания для пересмотра единых нормативов отчислений в бюджеты поселений. Тем не менее следует подчеркнуть, что данный пересмотр в сторону снижения следует осуществлять только в случае возникновения угрозы существенного дисбаланса в доходах поселений.
5. Часть 5 комментируемой статьи закрепляет необходимость перечисления субвенций из бюджета городских и сельских поселений в региональный фонд финансовой поддержки поселений в том случае, если уровень бюджетной обеспеченности поселения до его выравнивания в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту РФ. Перечисление данных субвенций должно быть предусмотрено законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
В случае невыполнения муниципальным образованием данного требования предусматривается централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки поселений в размере указанных субвенций.
Законом субъекта РФ устанавливается порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.
Размер предусмотренной ч. 5 комментируемой статьи субвенции для отдельного поселения не могут превышать 50% разницы между общими доходами бюджета поселения, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселения в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту РФ уровнем бюджетной обеспеченности поселений.
Предусмотренное изъятие доходов может лишить городские и сельские поселения стимулов к наращиванию налоговой базы.
Статья 61. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)
1. Механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов в целом аналогичен механизму выравнивания уровня бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений. Различаются в данном случае фонды, из которых предоставляется финансовая помощь.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Порядок образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и механизм предоставления дотаций из них определяются законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ.
Одной из задач создания данных фондов является сокращение различий в уровне развития муниципальных образований. Ресурсы в таком случае перераспределяются прежде всего муниципальным образованиям с низким уровнем социально-экономического развития. При этом оценивается валовой муниципальный доход, доходы бюджета на душу населения, уровень безработицы, доля населения с уровнем жизни ниже прожиточного минимума, объем ветхого и аварийного жилья, обеспеченность жилищно-коммунальными услугами и т.п.
При установлении и распределении дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) учитываются следующие факторы:
- уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
- финансовые возможности органов местного самоуправления по осуществлению полномочия по решению вопросов местного значения;
- численность жителей муниципальных районов (городских округов).
2. Распределение дотаций осуществляется между муниципальными районами (городскими округами) субъекта РФ, в которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности бюджета муниципального района (бюджета городского округа) не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), определенный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам муниципальных районов (городских округов).
Методика определения уровня бюджетной обеспеченности утверждается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ. БК РФ также устанавливаются общие требования к порядку определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (бюджетов городских округов) и методике распределения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
В соответствии с БК РФ (ст. 138) объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа). При этом учитывается:
- уровень развития муниципального образования;
- структура экономики муниципального образования;
- налоговая база (налоговый потенциал) муниципального образования.
При определении показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта РФ учитываются:
- различия в структуре населения муниципального образования;
- социально-экономические, климатические, географические и иные объективные факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в расчете на одного жителя.
Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов муниципальных районов и городских округов, а также перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость их предоставления в расчете на одного жителя.
Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных районов (городских округов) не допускается. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) с учетом указанных дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом соответствующих дотаций иного муниципального района (городского округа), который до распределения указанных дотаций имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.
В составе дотаций могут быть выделены дотации, отражающие отдельные показатели (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год могут быть установлены особенности перечисления и использования указанных дотаций. Часть дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) может предоставляться муниципальным районам (городским округам) исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой. Законом субъекта РФ может быть предусмотрен различный порядок расчета указанных дотаций для бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов.
3. БК РФ устанавливаются:
1) случаи и порядок предоставления части дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) каждому муниципальному району (городскому округу) субъекта РФ в расчете на одного жителя;
2) случаи и порядок расчета указанной части дотаций для муниципального района и для городского округа, предоставляемых из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на одного жителя муниципального района (городского округа).
При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (городских округов). Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Согласно БК РФ (ст. 138) дополнительные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) осуществляются от налога на доходы физических лиц. Данный дополнительный норматив на очередной финансовый год рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) муниципальному району (городскому округу) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ по территории соответствующего муниципального района (городского округа). Изменение дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) в течение финансового года не допускается.
Согласно БК РФ (ст. 138) при распределении финансовой помощи в местные бюджеты не подлежат зачислению:
- средства, полученные муниципальным районом (городским округом) по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации);
- средства, полученные муниципальным районом (городским округом) по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации (части расчетной дотации).
Не допускается при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (бюджетов городских округов) использование показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных муниципальных районов (городских округов). Распределение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
Распределение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (городских округов) утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
4. В том случае, если уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту РФ, то законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенций. Субвенции перечисляются из бюджета данного муниципального района (городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
В том случае, если муниципальным образованием не перечисляются субвенции, то осуществляется централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного муниципального района (городского округа) нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в размере указанных субвенций.
Законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ устанавливается порядок:
- расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году;
- определения размеров субвенций из бюджета данного муниципального района (городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
- централизации части доходов от местных налогов и сборов (в том случае, если субвенции не предоставляются);
- снижения нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов (в том случае, если субвенции не предоставляются и централизация части доходов от местных налогов и сборов не осуществляется).
Размер предусмотренной комментируемой частью субвенции для отдельного муниципального района (городского округа) не может превышать 50 процентов разницы между общими доходами бюджета муниципального района (городского округа), учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту РФ уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Данный механизм выравнивания бюджетной обеспеченности, предусматривающий перекрестное финансирование муниципальных образований с низким уровнем доходов за счет более обеспеченных, вызывает серьезную критику, так как:
- не происходит полного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
- подрываются стимулы к расширению доходной базы для муниципальных образований-доноров;
- сохраняется влияние субъективных факторов при определении методики расчетов и определении базовых показателей;
- сохраняется опасность политизации процесса расчета межбюджетных трансфертов;
- формируется иждивенческая психология местных властей дотационных муниципальных образований;
- органы местного самоуправления не могут самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, соответственно, осуществлять долгосрочные программы развития;
- в результате закрепления единых нормативов возникают существенные различия бюджетной обеспеченности различных уровней муниципальных образований из-за неравномерности размещения налоговой базы на территории субъекта РФ.
Вместе с тем закрепленный в настоящем законе механизм выравнивания бюджетной обеспеченности позволяет более объективно распределять финансовые средства между муниципальными образованиями (в силу ограничения существующего регионального субъективизма).
Статья 157 БК РФ закрепляет за Счетной палатой РФ, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора РФ право проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Соответственно проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ осуществляет контрольный орган, созданный законодательным органом субъекта РФ, а также финансовый орган субъекта РФ или иной уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ.
Статья 62. Иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней
1. Часть 1 комментируемой статьи предусматривает возможность создания фонда муниципального развития в составе расходов бюджета субъекта РФ. Данный фонд создается в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований.
Из содержания БК РФ вытекает, что субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе.
Законами субъектов РФ в соответствии с требованиями БК РФ устанавливаются:
- порядок отбора инвестиционных программ и проектов для предоставления указанных субсидий;
- порядок отбора муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии;
- порядок распределения субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями на очередной финансовый год.
Объем фонда муниципального развития в Самарской области в 2005 г. составил 1 474 млн. рублей.*(104) Максимальное количество заявок от муниципальных образований Самарской области было оформлено на получение субсидии из фонда муниципального развития, представлено по вопросам финансирования строительства и реконструкции объектов муниципальной собственности.
2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает в составе расходов бюджета субъекта РФ возможность образования фонда софинансирования социальных расходов. Данный фонд создается в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований.
Законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ устанавливаются:
- целевое назначение субсидий;
- условия предоставления и расходования субсидий;
- порядок отбора муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии;
- методика распределения субсидий между муниципальными образованиями.
Фонд софинансирования социальных расходов муниципальных образований Самарской области в 2005 г. составил 442 млн. рублей. Средства фонда софинансирования социальных расходов направляются в виде субвенций на частичное возмещение расходов бюджетов муниципальных образований на реализацию вопросов местного значения в объемах, не превышающих выделение средств из местных бюджетов по соответствующим направлениям расходов местных бюджетов без учета средств данного фонда, с целью финансового обеспечения:
- организации опеки детей;
- отдыха детей в каникулярное время;
- организации бесплатного проезда на городском и внутрирайонном транспорте пенсионеров, не имеющих права на ежемесячные денежные выплаты из федерального и регионального бюджетов.*(105)
3. В соответствии с БК РФ и законами субъекта РФ бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Формы предоставления указанной финансовой помощи определяются БК РФ.
Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" (ст. 139) закрепляет, что местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из бюджета субъекта РФ. Данный Закон также устанавливает пределы предоставляемой дополнительной финансовой помощи - в размере 10% от общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ. Законами субъектов РФ определяются порядок и случаи предоставления указанной финансовой помощи.
В целях предоставления дополнительной финансовой помощи муниципальным образованиям в Самарской области в 2005 г. был создан фонд реформирования муниципальных финансов в размере 300 млн. рублей. Средства данного фонда направляются в виде субсидий для стимулирования органов местного самоуправления к проведению мероприятий, направленных на увеличение доходов и (или) оптимизацию расходов местных бюджетов (программы реформирования местных бюджетов). Средства фонда реформирования муниципальных финансов в областном бюджете не распределены. Решение о выделении средств из фонда реформирования муниципальных финансов принимается Правительством Самарской области по представлению комиссии, создаваемой министерством управления финансами Самарской области. Форма и порядок предоставления заявки в комиссию, а также методика отбора программ реформирования местных бюджетов устанавливаются министерством управления финансами Самарской области.
В Самарской области в 2005 г. также был создан фонд сбалансированности местных бюджетов в размере 150 млн. рублей. Выделение средств из данного фонда осуществляется в форме дотаций в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства Самарской области. На заседании согласительной комиссии по областному бюджету было принято решение при поступлении налога на доходы физических лиц в местные бюджеты ниже запланированных на 2005 г., осуществлять поддержку муниципальных образований за счет средств фонда сбалансированности местных бюджетов.
Согласно информации, предоставленной отделом комитета по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политике Самарской Губернской Думы, кроме указанных фондов, в Самарской области также выделены субсидии на текущее содержание и капитальный ремонт дорог муниципальных образований (578 млн. рублей). В качестве временной финансовой поддержки, обусловленной неравномерным поступлением доходов в местные бюджеты, в составе областного бюджета определены бюджетные кредиты местным бюджетам (200 млн. рублей). Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.*(106)
4. Часть 4 комментируемой статьи предоставляет возможность в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов зачислять субсидии из федерального бюджета. Данное зачисление должно быть предусмотрено федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В ходе реформы местного самоуправления большинство муниципальных образований столкнулись с серьезными финансовыми проблемами. Основная из них - неурегулированность межбюджетных отношений. В целях совершенствования межбюджетных отношений и укрепления местных бюджетов комментируемый Закон не только предусматривает создание различных фондов поддержки местных бюджетов, но и закрепляет открытый список подобных фондов, предоставляя возможность органам местного самоуправления получения иной государственной помощи.
Статья 63. Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи органы местного самоуправления имеют право на получение субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ на осуществление отдельных государственных полномочий. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 132 ч. 2) органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями лишь с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Федеральным законом о федеральном бюджете и законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ ежегодно по каждому из указанных государственных полномочий раздельно должен определяться общий размер субвенций. Данное условие защищает местные бюджеты от необеспеченных финансовых мандатов.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязанность органов государственной власти субъекта РФ при передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления создавать в составе бюджета субъекта РФ региональный фонд компенсаций. Целью данного фонда является финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных переданных им государственных полномочий. Региональный фонд компенсаций формируется за счет следующих финансовых средств:
- субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;
- иных доходов бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законом субъекта РФ.
В 2005 г. объем фонда компенсаций в Самарской области составил 3 950 млн. рублей. Средства данного фонда выделяются муниципальным образованиям в виде субвенций на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти по следующим направлениям:
- на реализацию федеральных законов "О ветеранах", "О реабилитации жертв политических репрессий" (1 196 180 тыс. руб.);
- на обеспечение выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (969 636 тыс. руб.);
- на содержание центров социального обслуживания граждан (411 762 тыс. руб.);
- на содержание учреждений по оказанию социальной помощи семье и детям (245 326 тыс. руб.);
- на содержание управлений социальной защиты населения (120 580 тыс. руб.);
- на содержание органов управления по вопросам семьи, материнства и детства (7 796 тыс. руб.);
- на реализацию Закона Самарской области "О государственной поддержке граждан, имеющих детей" (2 095 тыс. руб.);
- льготы квалифицированным работникам на селе (164 861 тыс. руб.);
- льготы многодетным семьям.(32 233 тыс. руб.).*(107)
3. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" (ст. 140) регламентирует процесс распределения субвенций из регионального фонда компенсаций между муниципальными образованиями субъекта РФ.
Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объем выплат). Законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ утверждаются единые для каждого вида субвенции методики распределения финансовых средств. Использование при распределении субвенций из региональных фондов компенсаций показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается.
БК РФ (ст. 140) также регламентируется предоставление субвенций бюджетам городских и сельских поселений. В случае наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления поселений законом субъекта РФ органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений. Законом субъекта РФ также должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов из регионального фонда компенсаций и порядок (методика) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов субвенций из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений на осуществление соответствующих государственных полномочий. Распределение субвенций между бюджетами поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, расходуются в порядке, установленном исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
4. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает получение субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального фонда компенсаций. При расходовании указанных субвенций методики распределения должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, наделяющих органы местного самоуправления отдельными полномочиями федеральных органов государственной власти. Субвенции распределяются между всеми субъектами РФ пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта РФ с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту РФ и виду субвенции. Порядок распределения данных субвенций устанавливается БК РФ и постановлениями Правительства РФ.
Таким образом, комментируемая статья предусматривает двухуровневую систему предоставления субвенций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: сначала финансовые средства передаются в субъект РФ (в региональный фонд компенсаций), а затем распределяются между муниципальными образованиями.
Статья 64. Муниципальные заимствования
1. Муниципальные заимствования играют существенную роль при формировании финансовых основ местного самоуправления, так как позволяют даже при дефиците местного бюджета финансировать отдельные социальные программы и решать вопросы местного значения. Заем - это финансовая операция, в результате которой происходит получение в долг денег, ценностей на определенных условиях.*(108) БК РФ (ч. 7 ст. 103) определяет муниципальные заимствования как муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.
Правовую основу муниципальных заимствований в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:
1) Конституция РФ;
2) БК РФ;
3) ГК РФ (гл. 42);
4) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 64);
5) Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг";
6) правовые акты представительного органа местного самоуправления.
Согласно данным нормативных актам участниками финансовых отношений, возникающих при муниципальных заимствованиях, выступают:
- муниципальные образования (в роли заемщика);
- физические и юридические лица.
К основным формам заимствований муниципальных образований относятся:
- получение кредитов;
- выпуск ценных бумаг от имени муниципального образования.
2. Муниципальный кредит является самостоятельным финансово-правовым институтом и регулируется определенной системой правовых норм. Муниципальный кредит осуществляется путем привлечения заемных средств. К видам кредита муниципального образования в зависимости от источника получения финансовых средств можно отнести бюджетный кредит, банковский кредит и т.п.
Согласно БК РФ (ст. 6) бюджетный кредит - это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.
3. Муниципальные займы осуществляются также путем выпуска муниципальных ценных бумаг. В данном случае заемщиком по договору муниципального займа выступает муниципальное образование, а займодателем гражданин или юридическое лицо.
Порядок заключения договора данного муниципального займа (в соответствии с ч. 3 ст. 817 ГК РФ) состоит в приобретении займодателем выпущенных муниципальных облигаций либо муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право займодателя на получение от заемщика предоставленных ему в займы денежных средств или в зависимости от условий займа другого имущества, установленных процентов, других имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. В соответствии с ГК РФ изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается, и муниципальные займы являются добровольными.
При выпуске муниципальных ценных бумаг под обособленное имущество, находящееся в муниципальной собственности, исполнение обязательств по таким ценным бумагам осуществляется путем передачи в собственность владельцев этих муниципальных ценных бумаг имущества, явившегося обеспечением их выпуска.*(109)
Порядок возникновения в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения устанавливаются Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".
Развитие рынка муниципальных заимствований является важным фактором укрепления финансовой основы местного самоуправления, позволяющим органам местной власти сосредотачивать значительные финансовые средства, предназначенные для погашения долга, на реализацию муниципальных программ и проектов или на решение вопросов местного значения.
Статья 65. Исполнение местного бюджета
1. Исполнение местного бюджета является самостоятельной стадией бюджетного процесса муниципального образования. Согласно ч. 1 комментируемой статьи исполнение местного бюджета производится в соответствии с БК РФ.
БК РФ (ст. 218) предусматривает следующие операции по исполнению местного бюджета по доходам:
Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
а) зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК РФ, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;
б) возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;
в) зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
г) уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;
д) перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, в порядке, установленном Министерством финансов РФ.
БК РФ (ст. 219) также закрепляет следующие основные этапы исполнения бюджета по расходам:
а) принятие бюджетных обязательств;
б) подтверждение денежных обязательств;
в) санкционирование оплаты денежных обязательств;
г) подтверждение исполнения денежных обязательств.
Под бюджетными обязательствами в данном случае понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Бюджетные обязательства органов местного самоуправления возникают в соответствии с решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и со сводной бюджетной росписью.
2. Согласно БК РФ (ст. 215.1) исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией. На исполнительные органы местного самоуправления возлагаются следующие функции:
- организация исполнения местного бюджета;
- исполнение местного бюджета;
- управление счетами местного бюджета и бюджетными средствами.
Организация исполнения местного бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган местной администрации.
В соответствии с комментируемой частью руководитель финансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным Правительством РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. N 608 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта РФ и к руководителю финансового органа местной администрации" к квалификационным требованиям, предъявляемым к руководителю финансового органа местной администрации, относятся:
- уровень профессиональной подготовки;
- стаж работы по специальности;
- опыт работы по специальности;
- знание Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
К руководителю финансового органа местной администрации муниципального района, городского округа либо внутригородской территории города федерального значения предъявляются следующие квалификационные требования:
1) образование (на выбор):
- высшее профессиональное образование по направлению подготовки "экономика", удостоверенного дипломом государственного образца;
- высшее профессиональное образование по специальности "экономика и управление", удостоверенного дипломом государственного образца;
- ученая степень кандидата экономических наук;
- ученая степень доктора экономических наук;
2) опыт профессиональной деятельности и стаж:
- в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов и кредита - не менее 3 лет,
- стаж работы на руководящих должностях в органах государственной власти РФ либо в органах государственной власти субъектов РФ, в органах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой, - не менее 2 лет.
К руководителю финансового органа местной администрации городского или сельского поселения предъявляются следующие квалификационные требования:
- наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки "экономика" или по специальности "экономика и управление", удостоверенного дипломом государственного образца, либо наличие ученых степеней кандидата или доктора экономических наук, либо наличие образования, полученного по основной образовательной программе высшего профессионального образования в объеме не менее 3 лет обучения по указанному направлению, при условии продолжения обучения по этому направлению в высшем учебном заведении, имеющем государственную аккредитацию, либо наличие среднего профессионального образования по специальности "экономика и управление", удостоверенного дипломом государственного образца;
- наличие опыта профессиональной деятельности в органах государственной власти РФ либо в органах государственной власти субъектов РФ, в органах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой, - не менее одного года.
К руководителю финансового органа местной администрации предъявляются квалификационные требования в отношении знания Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов РФ, бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
3. Частью 3 комментируемой статьи закрепляется, что кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования осуществляется в порядке, установленном БК РФ. Под кассовым обслуживанием исполнения бюджета понимается проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета (ст. 6 БК РФ).
Исполнение местного бюджета осуществляется на основе бюджетной росписи. БК РФ (ст. 6) определяет бюджетную роспись как документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с БК РФ в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета).
4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам осуществляют следующие функции:
- ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию;
- предоставляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования.
Основы организации деятельности территориальных органов федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам определяет Правительство РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Таким образом, у органов местного самоуправления собирается вся информация об учете и уплате местных налогов и сборов. Реализация данной нормы приводит к осуществлению более тесного взаимодействия органов местного самоуправления с государственными налоговыми органами, что повышает собираемость налогов и способствует развитию государственного и муниципального финансового контроля.
Статья 66. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации
1. Создание ассоциаций местных властей в России было обусловлено перестройкой общественно-политической системы. В конце 80-х годов существующие политизированные властные вертикали стали тормозом для реализации местных интересов и привели к необходимости строить новые горизонтальные связи в форме ассоциаций и союзов муниципалитетов. Основными направлениями деятельности созданных ассоциаций являлась борьба за прекращение федерального произвола в законодательной сфере, изменение порядка формирования местных бюджетов, решение вопросов муниципальной собственности, установления границ городских земель.
Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в РФ". Закон 1991 г., предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. N 918 "О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов РФ и органов местного самоуправления".
Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 10) также закрепил право муниципальных образований на объединение. В отличие от предыдущего закона он также установил цели подобных союзов:
- координация деятельности муниципальных образований;
- повышение эффективности осуществления своих прав и интересов.
Закон 1995 г. также определил форму осуществления: объединения в форме ассоциаций или союзов подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.
Таким образом, муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. В настоящее время в РФ осуществляют деятельность следующие виды объединений муниципальных образований:
1) общероссийские союзы:
- Союз российских городов (СРГ);
- Союз малых городов России;
- Российский союз местных властей и другие;
2) межрегиональные ассоциации:
- Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ);
- Ассоциация городов Юга России (АГЮР);
- Ассоциация малых городов юга России;
- Ассоциация городов Северо-запада России;
- Союз городов Заполярья и Крайнего Севера и т.п.
3) региональные центры:
- Ассоциация муниципальных образований Московской области "Южное Подмосковье";
- Ассоциация городов Иркутской области;
- Ассоциация городов Ленинградской области;
- Ассоциация малых городов Подмосковья;
- Ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области и др.
4) специализированные ассоциации:
- Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома РФ;
- Ассоциация ЗАТО Минатома РФ;
- Ассоциация шахтерских городов;
- Союз развития наукоградов и т.п.
Закон 1995 г. закреплял принцип добровольности создания различных объединений муниципальных образований. Представительный орган муниципального образования самостоятельно принимал решение о вхождении или выходе из состава ассоциации. Ассоциация или союз на общем собрании членов самостоятельно принимали решение о собственном наименовании. В отличие от него, комментируемый Закон содержит императивную норму, согласно которой в каждом субъекте РФ в обязательном порядке образуется совет муниципальных образований.
В соответствии с комментируемым Законом организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ должна осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям. Вместе с тем следует отметить некоторые противоречия, возникшие между двумя данными законами:
Во-первых, ст. 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" содержит требование, согласно которому наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности членов этой ассоциации (союза) с включением слов "ассоциация" или "союз". В то же время комментируемый Закон закрепляет единственно возможное наименование объединения местных властей: "совет муниципальных образований субъекта РФ" - без включения требуемых слов "ассоциация" или "союз".
Во-вторых, в отличие от комментируемого Закона, Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" закрепляет за некоммерческой организацией право добровольно объединяться в ассоциации (союзы), а также право каждого члена ассоциации (союза) выйти из его состава по истечении финансового года (ст. 11, 12).
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи законами субъектов РФ определяются полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере взаимодействия с советами муниципальных образований субъектов РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи четко определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган, съезд (собрание членов) вправе:
- утверждать устав Совета и вносить в него соответствующие изменения и дополнения;
- определять размеры и порядок уплаты членских взносов;
- избирать органы управления Совета (председателя Совета, исполнительный орган, контрольный орган, ликвидационную комиссию);
- осуществлять иные полномочия, определенные уставом Совета.
Впервые на федеральном уровне закреплена компетенция руководящего органа объединений муниципальных образований. До настоящего времени полномочия органов управления объединений муниципалитетов определялись в законах субъектов РФ, местных нормативных актах и уставах ассоциаций (союзов) муниципальных образований и имели более широкий перечень.
Кроме съездов, основными формами деятельности объединений муниципальных образований также являются конференции, форумы, симпозиумы (в том числе и международные) и т.п. В рамках конференций обсуждаются вопросы развития местного самоуправления в условиях мирового экономического кризиса, рассматриваются вопросы формирования и исполнения муниципальных бюджетов в 2009 г., анализируются проблемы реформирования системы жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований, исследуются практика и перспективы реализации комментируемого Закона. Задачами форумов является разработка практических рекомендаций органам местного самоуправления, которые будут использованы руководителями муниципальных образований в своей работе.
3. Часть 3 комментируемой статьи запрещает совету вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения, закрепленные в ст. 14, 15 и 16 комментируемого Закона.*(110)
Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления.
Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие муниципальные образования вследствие кооперации в состоянии предложить услуги населению и реализовать социально-экономические проекты, которые прежде были им не под силу по финансовым причинам.
Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований
1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи советы муниципальных образований субъектов РФ вправе объединяются на общероссийском уровне в единое общероссийское объединение муниципальных образований.
В РФ единое общероссийское объединение муниципальных образований было создано в 2006 г. Оно является некоммерческой организацией, учрежденной советами (ассоциациями) муниципальных образований субъектов РФ. Полное официальное наименование на русском языке - Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс); сокращенное наименование на русском языке - Общероссийский Конгресс муниципальных образований. Полное официальное наименование на английском языке - Russian National Congress of Municipalities; сокращенное наименование на английском языке - RNCM.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи единое общероссийское объединение муниципальных образований будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. В этой связи организационно-правовой статус Союза российских городов или Конгресса муниципальных образований как Общероссийского объединения муниципальных образований является достаточно спорным. Данной нормой закрепляется принцип добровольности членства в общероссийском объединении муниципальных образований (в отличие от членства в советах муниципальных образований субъектов РФ).
Конгресс является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, имеет самостоятельный баланс, расчетные и другие счета в кредитных учреждениях, в том числе в иностранной валюте, печати и штампы со своим наименованием, вправе иметь собственную символику, бланки со своим наименованием и эмблему.
Конгресс как некоммерческая организация не преследует в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Однако конгресс может по решению своих органов управления осуществлять предпринимательскую деятельность, направленную на достижение своих уставных целей и задач, либо соответствующую этим целям и задачам. Прибыль, полученная от осуществления такой предпринимательской деятельности, не подлежит распределению между членами Конгресса, а направляется на реализацию уставных целей и задач в соответствии с решениями органов управления Конгресса. Для осуществления предпринимательской деятельности Конгресс вправе создавать хозяйственные общества и некоммерческие организации или участвовать в таких обществах и организациях.
Целями Конгресса являются:
1) организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований;
2) выражение и защита общих интересов муниципальных образований РФ;
3) представление интересов муниципальных образований РФ:
- в федеральных органах государственной власти;
- в совещательных органах и иных учреждениях, созданных в целях содействия решению вопросов государственной политики, затрагивающих интересы местного самоуправления;
- в общероссийских и межрегиональных общественных объединениях;
- в организациях, осуществляющих хозяйственную деятельность в сферах, касающихся интересов местного самоуправления;
4) обеспечение муниципальных образований РФ полной и достоверной информацией о деятельности органов и организаций, касающейся интересов местного самоуправления;
5) организация сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами.
Для достижения своих целей Конгресс решает следующие задачи:
а) вступает во взаимоотношения с федеральными органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, международными организациями, юридическими и физическими лицами в интересах развития местного самоуправления;
б) участвует в формировании федеральных и региональных целевых программ, направленных на развитие местного самоуправления, осуществляет общественный контроль за их реализацией;
в) участвует в формировании законодательства, влияющего на деятельность муниципальных образований, включая подготовку изменений в нормативные правовые акты, поправок в их проекты, а также подготовку проектов правовых актов и др.
Комментируемая часть определяет принципиально новую компетенцию Общероссийского объединения муниципальных образований, в частности, оно вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).
Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в 1994 г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:
1) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также представительство и активное вовлечение в работу Совета Европы;
2) предоставление Кабинету Министров предложений, направленных на развитие местного и регионального законодательства;
3) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;
4) поддержание в сфере своей компетенции контактов с международными организациями в рамках общей политики внешних сношений Совета Европы;
5) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти, с одной стороны, и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств-членов Совета Европы, с другой стороны.
КМРВЕ проводит текущую работу в 5 комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств-членов Совета Европы.
Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 г., со времени вступления ее в Совет Европы. На Конгрессе РФ представляет 36 человек: 9 представителей - в Палате местных властей и 9 - в Палате регионов, а также по 9 заместителей в каждую из палат.*(111) Порядок представления кандидатов в представители РФ в Палате местных властей определяется Указом Президента РФ, а численный состав на 2 года был закреплен распоряжением Президента РФ от 22 апреля 2004 г. N 179-рп "О утверждении состава делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 2004-2006 годах".
2. Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Данный запрет гарантирует самостоятельность муниципальных образований, входящих в состав Единого общероссийского объединения.
Часть 2 комментируемой статьи интересна еще тем, что, помимо советов муниципальных образований субъектов РФ, допускает создание иных объединений муниципальных образований. Под иными объединениями, в том числе можно понимать и межрегиональные ассоциации муниципальных образований, и специализированные союзы. Таким образом, обеспечивается принцип многообразия организационных форм местного самоуправления и сохраняется существующая палитра союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Статья 68. Межмуниципальные организации
1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи для решения совместных хозяйственных вопросов органы местного самоуправления получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества. ГК РФ (ст. 66) под хозяйственными обществами понимает коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. По общему правилу государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. В данном случае устанавливается как раз исключение из общего правила.
Часть 1 комментируемой статьи право на создание межмуниципальных хозяйственных обществ закрепляет именно за представительным органом муниципального образования, занимающим особое место в системе органов местного самоуправления и обладающим исключительной компетенцией.
Федеральный законодатель закрепляет только две формы межмуниципальных хозяйственных обществ:
- закрытые акционерные общества;
- общества с ограниченной ответственностью.
По смыслу комментируемой статьи данный перечень является исчерпывающим, т.е. представительный орган муниципального образования не может, например, принять решение о создании межмуниципального открытого акционерного общества или общества с дополнительной ответственностью.
Согласно ГК РФ (ст. 96) под акционерным обществом признается общество, уставной капитал которого разделен на определенное число акций. Участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Закрытым акционерным обществом является акционерное общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц. Такое общество не вправе проводить открытую подписку на выпускаемые им акции. При этом акционеры закрытого акционерного общества имеют преимущественное право приобретения акций, продаваемых другими акционерами этого общества.*(112)
ГК РФ (ст. 87) определяет общество с ограниченной ответственностью как общество, уставный капитал которого распределен на доли определенных учредительными документами размеров. Участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к ГК РФ и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации подобных организаций.
Таким образом, правовое положение межмуниципальных хозяйственных обществ устанавливается нормами ГК РФ (гл. 4), а также Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью".
В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах" создание общества осуществляется по решению учредителей. В данном случае учредителями являются представители муниципальных образований, это, как правило, главы муниципальных образований, главы местных администраций или председатели представительных органов местного самоуправления. Решение об учреждении общества принимается учредительным собранием по результатам голосования учредителей. На учредительном собрании также принимается устав, избираются органы управления, определяется размер уставного капитала, категории и типы акций, размер и порядок их оплаты, права и обязанности учредителей.
Статья 7 Федерального закона "Об акционерных обществах" ограничивает число участников закрытого акционерного общества 50 акционерами. В случае нарушения данного правила закрытое акционерное общество должно быть либо преобразовано в открытое акционерное общество (что является невозможным в отношении межмуниципального хозяйственного общества), либо ликвидировано.
Аналогичный порядок создания общества с ограниченной ответственностью закрепляется Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. "Об обществах с ограниченной ответственностью".
Межмуниципальные хозяйственные общества считаются созданными с момента их государственной регистрации. Регистрацией юридических лиц в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей" занималось Министерство РФ по налогам и сборам. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в РФ" Министерство РФ по налогам и сборам трансформировано в Федеральную налоговую службу РФ, находящейся в ведении Министерства финансов РФ. В связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц является Федеральная налоговая служба РФ (постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе").
В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" при государственной регистрации в регистрирующий орган предоставляются:
- заявление о государственной регистрации;
- решение о создании юридического лица в виде учредительного договора;
- учредительные документы;
- документ об уплате государственной пошлины.
Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом в срок не более 5 рабочих дней, является основанием для внесения соответствующей записи в государственный реестр.
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи в целях повышения эффективности, информирования населения о своей деятельности органы местного самоуправления вправе учреждать межмуниципальные печатные средства массовой информации. Данная норма в первую очередь может использоваться органам местного самоуправления сельских поселений, которые в силу слабой финансово-материальной базы не в состоянии создать и содержать собственные средства массовой информации, однако нуждаются в опубликовании официальной информации.
Статья 69. Некоммерческие организации муниципальных образований
1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи органы местного самоуправления в целях организации межмуниципального сотрудничества получают право создавать некоммерческие организации муниципальных образований.
Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ст. 2) под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации создаются для решения следующих задач:
- достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей;
- охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан;
- защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи;
- в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Право на создание некоммерческих организаций муниципальных образований закрепляется только за представительными органами местного самоуправления, призванными выражать волю большинства населения муниципальных образований. Именно представительный орган муниципального образований в силу своего организационно-правового статуса занимает особое место в системе органов местного самоуправления и обладает исключительной компетенцией. Статья 35 комментируемого Закона расширяет исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, включая в нее, в том числе определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.
ГК РФ (гл. 4) к формам некоммерческих организаций относит потребительский кооператив, общественные и религиозные организации (объединения), фонды, учреждения, объединения юридических лиц (ассоциаций и союзов).
Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ст. 4) закрепляет следующие формы некоммерческих организаций: общественные и религиозные организации, некоммерческие партнерства, учреждения, государственные корпорации, автономные некоммерческие организации, социальные, благотворительные и иные фонды, а также иные формы, предусмотренные действующим законодательством. Вместе с тем комментируемая часть предусматривает только две формы некоммерческих организаций муниципальных образований:
- автономные некоммерческие организации;
- фонды.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ст. 10) определяет автономную некоммерческую организацию как не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ст. 7) под фондом понимает не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующую социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели. Основное отличие фонда от других некоммерческих организаций заключается в том, что фонд является не объединением граждан и юридических лиц, а объединением имущества граждан и юридических лиц.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к ГК РФ и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации подобных организаций.
В частности ГК РФ регламентирует процедуру организации, деятельности и ликвидации фондов (ст. 118, 119). Вместе с тем следует отметить, что в данном случае приоритет отдается специальному законодательству о некоммерческих организациях.
Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ст. 13) некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения, а также в результате реорганизации уже существующей некоммерческой организации. Создание некоммерческой организации осуществляется по решению учредителей (в данном случае председателей представительных органов муниципальных образований).
Некоммерческая организация считается созданной только с момента ее регистрации в соответствующих органах. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ст. 14) содержит перечень учредительных документов (устав, учредительный договор, решение о создании некоммерческой организации), которые необходимо зарегистрировать в органах юстиции.
Устав фонда дополнительно должен содержать наименование, включающее слово "фонд".
И автономная некоммерческая организация, и фонд вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую указанным целям. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" в качестве финансовых средств некоммерческих организаций предусматривает:
- регулярные и единовременные поступления от учредителей;
- добровольные имущественные взносы и пожертвования;
- выручка от реализации товаров, работ и услуг;
- дивиденды, получаемые по акциям, облигациям и другим ценным бумагам;
- доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации;
- другие, не запрещенные законом поступления.
Высшим руководящим органом управления некоммерческой организацией является общее собрание членов, обладающее исключительной компетенцией в следующих вопросах:
- принятие и изменение устава организации;
- определение приоритетных направлений деятельности;
- образование исполнительных органов;
- создание филиалов и представительств; утверждение финансового плана, годового отчета и бухгалтерского баланса;
- участие в других организациях;
- реорганизация и ликвидация организации.
Текущее руководство некоммерческой организацией осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный). Наименования исполнительного органа некоммерческой организации могут быть различными: правление, комитет, дирекция, конгресс и т.п. К компетенции исполнительного органа относится решение следующих вопросов:
а) разработка планов деятельности, принятие иных решений о порядке и сроках реализации приоритетных направлений деятельности;
б) утверждение перечня вопросов, выносимых на общее собрание членов, их предварительное рассмотрение;
в) разработка годового отчета и отчета об исполнении сметы (финансового плана) и годового бухгалтерского баланса;
г) выполнение финансового плана;
д) создание филиалов и открытие представительств;
е) осуществление мониторинга определенной проблематики;
ж) осуществление других функций, предусмотренных уставом, учредительным договором, а также решениями общего собрания членов.
Контроль за хозяйственной деятельностью, законностью и эффективностью использования финансовых средств и имущества некоммерческой организации осуществляет ревизионная комиссия. Ревизионная комиссия также дает заключение по годовому отчету - отчету об исполнении сметы (финансового плана). Ревизионная комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями и задачами, а также решениям общего собрания членов.
Ревизионная комиссия проводит проверку по решению общего собрания членов, исполнительного органа, а также по собственной инициативе. О результатах проверки ревизионная комиссия отчитывается перед общим собранием членов. По требованию ревизионной комиссии члены некоммерческой организации обязаны предоставлять все необходимые ей бухгалтерские, финансовые и другие документы, а также личные объяснения по вопросам деятельности. В случае выявления существенных нарушений в деятельности органов управления некоммерческой организации, ревизионная комиссия вправе требовать созыва общего собрания членов.
В случае ликвидации некоммерческой организации создается ликвидационная комиссия. Ликвидация некоммерческой организации осуществляется по решению 2/3 членов общего собрания (самороспуск) и по решению суда.
В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" ликвидационная комиссия осуществляет следующие функции:
- помещает в органах печати информацию о ликвидации некоммерческой организации;
- выявляет и оповещает кредиторов;
- составляет ликвидационный баланс;
- осуществляет продажу имущества организации с публичных торгов;
- составляет реестр кредиторов и выплачивает денежные суммы кредиторам в порядке очередности (установленной ГК РФ);
- составляет окончательный ликвидационный баланс;
- вносит запись о ликвидации некоммерческой организации в единый государственный реестр юридических лиц.
Комментируемый Закон впервые на федеральном уровне предпринимает попытку упорядочения системы ассоциаций и союзов местных властей. Федеральный законодатель проводит последовательное разделение объединений муниципальных образований по уровням власти и приводит классификацию по формам хозяйственной деятельности межмуниципальных обществ. Подобное правовое регулирование вопросов создания и деятельности объединений муниципальных образований призвано повысить эффективность межмуниципального сотрудничества.
Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
1. Ответственность занимает значительное место в правовом статусе органов и должностных лиц местного самоуправления как следствие их наделения властными полномочиями.
Кутафин О.Е. и Фадеев В.И. отмечают, что местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.*(113)
Ответственность как социальное явление представляет собой категорию этики и права, отражающую особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу, которое характеризуется исполнением своего нравственного долга и правовых норм.*(114) Общее понятие ответственности имеет философский, методологический характер и конкретизируется и детализируется в отельных ее видах.
Рассматривая юридическую ответственность как разновидность социальной ответственности, теоретики российского права тем не менее расходятся во мнениях относительно возможности применения философских категорий при определении юридических терминов и понятий.
Некоторые ученые отождествляют юридическую ответственность с санкцией, взысканием, применяемым при нарушении, неисполнении лицом своих обязанностей.*(115)
Согласно другой точке зрения сущность юридической ответственности составляет обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия*(116) или необходимость для виновного лица подвергнуться мерам государственного воздействия, претерпеть определенные отрицательные последствия.*(117) Юридической ответственностью также называют применение мер государственного принуждения к правонарушителям для восстановления нарушенного правопорядка и (или) наказания лица, совершившего правонарушение.*(118)
В науке муниципального права сформировалось собственное понимание термина "ответственность". Ряд исследователей понимает под ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления негативное юридическое последствие за противоправное деяние*(119). Одно из наиболее полных и точных определений предложено Кутафиным О.Е. и Фадеевым В.И.: "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций".*(120) Данное определение соответствует рассмотренным подходам теоретиков права и преломляет его с учетом особенностей юридической ответственности в системе местного самоуправления.
Традиционно в теории права по отраслевому признаку различают четыре основных вида ответственности: уголовную, административную, гражданскую и дисциплинарную. Современные политико-правовые реалии, связанные с повышением ответственности государства, его органов и должностных лиц за обеспечение в обществе надежного правопорядка, развитие экономической и социально-культурной сфер общества, надлежащее исполнение иных своих функций и создание эффективного правового механизма защиты Конституции обусловили необходимость признания конституционно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Данный институт является относительно новым для российского права; доктрина конституционно-правовой ответственности и законодательная база для нее только формируется, продолжаются научные дискуссии относительно ее юридической природы.
Деликтоспособность субъектов конституционно-правовой ответственности в общем виде закреплена в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, в т.ч. и применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Необходимо отметить, что указанные субъекты обладают особого рода деликтоспособностью, поскольку несут ответственность прежде всего перед населением, которым они формируются. Вместе с тем в процессе своей работы они несут ответственность за совершение ими действий, связанных с выполнением действующего законодательства.
2. Комментируемая статья устанавливает виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от субъекта, перед которым она наступает:
1) ответственность перед населением муниципального образования;
2) ответственность перед государством;
3) ответственность перед физическими и юридическими лицами.
Данная классификация не является исчерпывающей, поскольку не дает представления о характере правонарушений, которые являются основаниями наступления указанных видов ответственности, и санкциях, установленных за совершение этих правонарушений. Кроме того, такая формулировка породила неоднозначные интерпретации при соотнесении указанных в Федеральном законе видов ответственности с традиционной классификацией по отраслевому признаку. Так, Емельянов Н.А. и Емельянова Т.С. рассматривают все виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, установленные в комментируемой статье, в контексте конституционно-правовой ответственности. При этом в качестве форм ответственности должностных лиц перед государством они выделяют уголовную, административную и дисциплинарную ответственность.*(121)
На наш взгляд, необходимо выделить следующие виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от отраслевой принадлежности регулирующих ее норм:
1) гражданско-правовая ответственность;
2) административная ответственность;
3) уголовная ответственность;
4) дисциплинарная ответственность;
5) конституционно-правовая ответственность.
Условия наступления первых четырех из перечисленных видов ответственности определены действующим отраслевым законодательством: гражданско-правовой - положениями ГК РФ, административной - Кодексом РФ об административных правонарушениях, уголовной - Уголовным кодексом РФ, а дисциплинарной - нормами трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе. Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, основанием административной ответственности является административное правонарушение, дисциплинарной - дисциплинарный проступок. Гражданско-правовая ответственность применяется для восстановления нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненных обязательств. При этом к органам местного самоуправления могут применяться лишь меры гражданско-правовой ответственности; к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности привлекаются только должностные лица местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер.*(122)
Что касается конституционно-правовой ответственности, то именно в данном ключе следует рассматривать положения комментируемой статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством. Более подробно ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением рассматривается в комментарии к статьям 71 и 24; ответственность перед государством - в комментарии к статьям 72-74.
Комментируемая статья также устанавливает, что вне зависимости от того, на основании какого нормативно-правового акта наступает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания и меры такой ответственности, а также порядок привлечения к ответственности должны соответствовать положениям федерального законодательства.
Статья 71. Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
1. Исключительная важность и первоочередность закрепления в законодательстве норм, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением обусловлена сущностью местного самоуправления, представляющего собой в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ форму осуществления народом своей власти.
В постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П Конституционный Суд констатировал, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования. Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения (подробнее - см. постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева").
2. Содержание ч. 1 комментируемой статьи позволяет сделать вывод о том, что основания наступления ответственности выборных лиц местного самоуправления перед населением, а также порядок осуществления соответствующих процедур определяются исключительно уставами муниципальных образований в соответствии с положениями комментируемого Федерального закона.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в качестве основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением устанавливал утрату доверия населения. Поскольку в текст закона не было включено определение юридической категории "утрата доверия", содержание данного понятия определялось муниципальными образованиями самостоятельно.
Так, в Уставе г. Барнаула под утратой доверия населения понималось невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений.*(123) Однако в основном уставы муниципальных образований, закрепляющие нормы о порядке и условиях наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения, не раскрывали данное понятие. Ряд уставов содержит бланкетные нормы об ответственности органов и должностных лиц перед населением, отсылающие к соответствующему законодательству.
Отметим, что комментируемый Федеральный закон отказывается от использования категории "утрата доверия населения", поскольку из положений законодательства и уставов муниципальных образований должно однозначно следовать, какие конкретные действия или бездействие выборных лиц местного самоуправления являются основаниями ответственности последних перед населением.
3. В уставах муниципальных образований закрепляются положения о том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в форме отзыва соответствующих выборных лиц. Данные нормы соответствуют положениям п. 2 комментируемой статьи, устанавливающим, что население муниципального образования вправе отозвать выборных лиц местного самоуправления.
Отметим, что согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 комментируемого Федерального закона, уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Вместе с тем уставы муниципальных образований, как правило, не содержат соответствующих норм в необходимом для применения объеме, а закрепляют бланкетные нормы об ответственности органов и должностных лиц перед населением, отсылающие к федеральным законам. Примером исключения является Устав городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан, глава IX которого содержит основания отзыва депутата Совета, гарантии прав депутата Совета при рассмотрении инициативы проведения голосования по отзыву депутата, порядок назначения голосования по вопросу об отзыве депутата Совета, порядок проведения агитации, требования к организации голосования и установлению его результатов.
Следует отметить, что комментируемый Федеральный закон не предусматривает законодательного регулирования рассматриваемого института субъектами РФ, хотя до его принятия законодательство об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления действовало практически во всех субъектах РФ. На сегодняшний момент не утратил силу только Закон Рязанской области от 15 февраля 2006 г. N 11-ОЗ "Об отзыве депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской области". Рассматриваемый вопрос становился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г.*(124) В результате рассмотрения установление института отзыва депутата законами субъектов РФ было признано не противоречащим Конституции РФ.
Во многих субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления, к примеру, Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов, Закон Архангельской области от 21 июня 2006 г. N 194-11-ОЗ "О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области". Основания и порядок осуществления отзыва выборных лиц местного самоуправления более подробно рассматриваются в комментарии к ст. 24.
Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством
1. Комментируемая статья устанавливает случаи наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
В статье в общем виде определены два основания наступления ответственности перед государством, влекущие применение различных видов санкций.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования.
Предусматривается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
В обоих случаях для привлечения органов и должностных лиц к ответственности необходимо решения соответствующего суда.
Основания наступления и меры ответственности, а также порядок привлечения к ответственности по первому основанию рассматриваются в комментарии к ст. 73 и 74.
Что касается второго основания, то возникает вопрос о целесообразности его закрепления в комментируемой статье, поскольку статьи 73 и 74, более подробно регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, не предусматривают мер ответственности по указанному основанию.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за ненадлежащее осуществление переданных им отдельных государственных полномочий рассматривается в комментарии к ст. 20.
Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством
1. Комментируемая статья регламентирует основания и порядок привлечения к ответственности представительного органа муниципального образования перед государством.
Подобные положения предусматривались в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и значительно уточнялись и детализировались в Федеральном законе от 4 августа 2000 г., который внес изменения и дополнения в указанный Закон.
В комментируемом Законе установлено комплексное основание наступления ответственности представительного органа муниципального образования перед государством. Роспуск представительного органа возможен лишь при наличии двух обязательных условий:
1) представительный орган муниципального образования принял нормативный правовой акт, и его противоречие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования установлено соответствующим судом;
2) в трехмесячный или иной предусмотренный решением суда срок со дня вступления решения суда в силу представительный орган муниципального образования не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.
Что касается подведомственности и подсудности рассматриваемых вопросов, то в данном случае следует руководствоваться положениями гл. 3 и 24 ГПК РФ.
Суд вправе признать соответствующий акт недействующим и не подлежащим применению. При этом представительный орган муниципального образования, принявший данный акт, обязан его отменить.
Значение судебной процедуры заключается еще и в том, что суд также определяет срок, в течение которого представительному органу дается возможность привести положения соответствующего нормативного акта в соответствие с законодательством, что исключит применение дальнейших мер конституционно-правовой ответственности.
В новой редакции Федерального закона не установлена зависимость наступления ответственности от установленных судом неблагоприятных последствий принятия противоречащих законодательству нормативных актов. Факт нарушения (умаления) прав и свобод граждан исключен законодателем из совокупности обязательных условий принятия решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности выборного должностного лица местного самоуправления в случае принятия (издания) ими нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими законодательству или уставу муниципального образования.
Однако указанные положения подкрепляются правовой позицией, выраженной Верховным Судом РФ в постановлении от 28 июня 2000 г., согласно которой наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления само по себе не является достаточным основанием для дачи судом заключения о несоответствии их деятельности действующему законодательству и последующего прекращения их полномочий органом государственной власти субъекта РФ.*(125)
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, в частности, указала, что досрочное прекращение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ полномочий выборного должностного лица местного самоуправления за нарушение Конституции РФ и основанных на ней нормативных правовых актов допустимо, если этого требует защита прав граждан от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, и при условии, что досрочное прекращение полномочий как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов.
Только при соблюдении перечисленных положений гражданам будет обеспечиваться защита их прав от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны избранных ими органов и должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантироваться муниципальным образованиям защита от необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти. Поэтому при рассмотрении таких дел суду следует поставить на обсуждение установленные судом нарушения нормативных правовых актов, на основе которых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий, проанализировать и оценить, в какой мере каждое из нарушений повлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и на какие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан, не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблении своими полномочиями со стороны представительного органа или должностного лица, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прав и свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами (например, сложностью или неясностью правоотношений, на регулирование которых были направлены впоследствии отмененные судом акты местного самоуправления) и устранены состоявшимися судебными решениями.*(126)
Конституционность процедуры досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", в частности, отмечалось, что для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, РФ, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.
Таким образом, установленная рассматриваемым Федеральным законом возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции РФ.
Комментируемая статья также устанавливает порядок роспуска представительного органа.
В новом Федеральном законе не предусматривается механизм письменного предупреждения о возможности применения мер в соответствии с законом в случае, если не выполнено решение суда об отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, как это было установлено в предыдущей редакции.
Само по себе неисполнение решения суда об отмене противоречащего действующему законодательству акта уже образует самостоятельный состав правонарушения, за которое в отраслевом законодательстве предусмотрено применение соответствующих санкций.
Тем не менее новый Закон предполагает обязательность применения дальнейших конституционно-правовых санкций. В течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения указанного решения высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только законом субъекта РФ, что является обоснованным в силу следующих причин: во-первых, роспуск представительного органа местного самоуправления является серьезным политическим шагом, крайней мерой, затрагивающей интересы населения, политических партий и хозяйствующих субъектов, поскольку выборный орган местного самоуправления представляет интересы населения и принимает от его имени решения, действующие на территории муниципального образования; во-вторых, законодательный (представительный) орган субъекта РФ как коллективный орган, представляющий интересы всего населения, может в большей степени проявить объективность при разрешении данного вопроса и всесторонне подойти к его рассмотрению, а личные отношения либо предвзятость со стороны исполнительных органов власти нее будет приниматься во внимание.*(127)
Специфическим является положение, согласно которому решение законодательного органа соответствующего уровня о роспуске представительного органа местного самоуправления облекается в форму закона. По мнению Уварова А.А., поскольку обычно под законом понимают нормативный правовой акт, применение этого термина в качестве наименования решения о роспуске конкретного представительного органа местного самоуправления свидетельствует о возникновении нового, ненормативного вида этих актов, что противоречит общей теории права.*(128)
В то же время Конституционный Суд РФ в вышеуказанном постановлении от 16 октября 1997 г. указал, что из Конституции РФ не следует, что такое решение не может быть принято в форме закона. Кроме того, положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта РФ является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти, и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта РФ или по крайней мере решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов. Поэтому указанные положения не противоречат Конституции РФ.
Необходимо отметить, что в новом законе исключена норма о праве роспуска представительного органа местного самоуправления Государственной Думой Федерального Собрания РФ, а также об обязательном назначении внеочередных выборов в представительный орган муниципального образования.
4. Комментируемый пункт не предусматривает необходимости совершения представительным органом муниципального образования каких-либо действий (публичных заявлений, принятия решений) в связи с принятием закона субъекта РФ о роспуске. Роспуск представительного органа муниципального образования законом субъекта РФ предполагает, что его полномочия и, следовательно, деятельность прекращаются автоматически со вступлением в силу закона субъекта РФ.
В соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" законы субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования.
5. Положения, введенные Федеральным законом от 18 июня 2007 N 101-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований", касаются ситуации возможного бездействия представительного органа местного самоуправления. По сути, вводится дополнительное основание досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования в форме роспуска, алгоритм которого в целом аналогичен положениям ч. 1 комментируемой статьи.
Для инициирования процедуры роспуска представительного органа муниципального образования необходимо решение суда, устанавливающее что избранный в правомочном составе представительный орган в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.
На основании этого решения суда в течение трех месяцев со дня его вступления в силу проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования вносится высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.
Рассматриваемые положения, с одной стороны, дают возможность прогнозировать отсутствие практики их применения, поскольку призваны в первую очередь повысить эффективность работы представительных органов, дисциплинировать депутатов и укрепить осознание ими приоритетности своей деятельности, направленной на решение вопросов местного значения. С другой стороны, применение этих норм может стать действенным способом разрешения кризиса власти в муниципальном образовании в ситуации непреодолимых политических или иных противоречий в представительном органе муниципального образования.
6. Установленные комментируемой статьей нормы об обжаловании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа вступают в серьезное противоречие с положениями ст. 5 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 256 ГПК РФ, согласно которым граждане вправе обратиться в суд с жалобой в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении права.
Следует согласиться с Козловой Т.А. в том, что установленный десятидневный срок недостаточен для анализа ситуации, осмысления произошедшего и сбора каких-либо документов. По ее мнению, в данном случае законодатель пошел на умышленное ограничение прав граждан на судебную защиту.*(129) Не соответствует указанному и сам подход к исчислению сроков, который не может основываться на дне опубликования решения о досрочном прекращении полномочий представительного органа или главы муниципального образования, поскольку сроки, в которые гражданин узнал о нарушении права, могут быть не связаны с датой публикации соответствующего решения.
Статья 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством
1. Комментируемая статья регламентирует основания и порядок привлечения к ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.
Важное нововведение Федерального закона от 6 октября 2003 г. состоит в том, что в перечень должностных лиц - субъектов ответственности перед государством впервые включен глава местной администрации. При этом следует отметить, что в соответствии с п. 2 ст. 37 Закона последний может быть назначен на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности главы администрации. Таким образом, речь может идти об отрешении от должности невыборного должностного лица.
Глава муниципального образования или глава местной администрации может быть отрешен от должности лишь при наличии одного из следующих условий:
1) указанное должностное лицо издало нормативный правовой акт, и соответствующим судом установлено его противоречие законодательству или уставу муниципального образования. При этом должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) указанное должностное лицо совершило действия, в том числе издало правовой акт, не носящий нормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, и это установлено соответствующим судом. При этом должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Закрепление последнего основания комментируемым Законом является нововведением и в значительной степени заполняет правовой пробел, допущенный в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.
Отрешение главы муниципального образования или главы местной администрации осуществляется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) путем издания специального правового акта, форма которого комментируемым законом не устанавливается.
В ч. 2 комментируемой статьи устанавливаются сроки, в пределах которых высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) должно издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации: не менее одного месяца и не более шести месяцев со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта.
Новый Закон не предусматривает дифференциации в процедуре отрешения от должности по отношению к главам муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ. Вместе с тем установление возможности осуществления данной процедуры только Президентом РФ было вызвано необходимостью исключения ситуаций, когда применение данной меры ответственности зависит от субъективных факторов, например, политического соперничества высшего должностного лица субъекта РФ и главы муниципального образования.
Необходимо также отметить позицию, выраженную Конституционным Судом РФ в постановлении от 16 октября 1997 г., согласно которой порядок осуществления этой меры, то есть процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера, которые в данном случае урегулированы в рассматриваемом Федеральном законе (наличие установленных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры; наделение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ правом принимать окончательное решение на основе заключения соответствующего суда и др.).
Таким образом, единоличное принятие высшим должностным лицом субъекта РФ правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации вступает в противоречие с изложенной позицией Конституционного Суда.
Новый Закон не содержит положений о назначении внеочередных выборов, которым должно сопровождаться решение об отрешении от должности соответствующего должностного лица, а также о назначении временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы. Представляется, что данный вопрос должен быть обязательно урегулирован в уставе муниципального образования.
2. Часть 2 комментируемой статьи обязывает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в пределах установленного срока: минимум один и максимум шесть месяцев со дня вступления в силу последнего решения суда, послужившего основанием для издания указанного акта. Из текста статьи следует, что имеется в виду решение суда, подтверждающее тот факт, что должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению первого решения суда, установившего соответствующее нарушение.
3. Комментарий к положениям об обжаловании правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в целом аналогичен комментарию к соответствующим положениям ст. 73. Вместе с тем следует иметь в виду, что право обжалования, в соответствии со ст. 254 ГПК РФ, не может ограничиваться только субъектами, указанными в п. 3 рассматриваемой статьи.
Статья 74.1. Удаление главы муниципального образования в отставку
1. Комментируемая статья введена Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г., касающихся предоставления представительным органам муниципальных образований права более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности глав муниципальных образований.*(130)
В заключении Общественной палаты РФ по проекту указанного Федерального закона, в частности, отмечалось, что "в настоящее время представительные органы в подавляющем большинстве случаев находятся в фактическом подчинении у глав муниципальных образований. Это во многом связано с тем, что главы муниципальных образований традиционно воспринимаются населением как единственный властный субъект, обладающий достаточными полномочиями для решения их насущных проблем. Причем такое единовластное положение главы существует как в сознании граждан, так и в политической действительности. В свою очередь представительный орган не воспринимается гражданами как важный элемент системы организации местного самоуправления. Чаще всего он остается в тени глав муниципальных образований. Причин такому положению дел довольно много, но одна из них связана с отсутствием у местных советов действенных рычагов влияния на процесс управления муниципальным образованием. Кроме того, необходимо учитывать, что самостоятельность представительных органов власти существенно ограничена тем, что большая часть депутатского корпуса находится в прямом или опосредованном подчинении у глав муниципалитетов, работая на предприятиях и в учреждениях, находящихся в муниципальной собственности, другая же часть представляет местный бизнес, зависящий от отношений с руководством муниципальных образований. Поэтому предлагаемые в рассматриваемом законопроекте инициативы могут существенно уравновесить систему организации местного самоуправления, предоставив представительным органам реальную возможность контролировать деятельность глав муниципальных образований и местных администраций."*(131)
Указанным Федеральным законом устанавливается абсолютно новый для России институт контроля и ответственности в системе публичной власти - удаление в отставку высшего должностного лица муниципального образования. Примечательно, что термин "удаление в отставку" в российском законодательстве не получил широкого распространения; он используется в первую очередь в отношении судей (см. Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", ст. 15) и впервые применяется в негативном смысле - в виде способа принудительного прекращения должностным лицом своих полномочий.
В качестве единственного субъекта, реализующего процедуру удаления главы муниципального образования в отставку, выступает представительный орган муниципального образования, что, несомненно, усиливает роль последнего в системе местного самоуправления и в целом соответствует концепции представительной демократии в системе публичной власти.
Вместе с тем, по мнению Европейского клуба экспертов по вопросам местного самоуправления, это противоречит задаче разграничения и сбалансирования властного статуса различных органов местного самоуправления, в целях недопустимости концентрации политического и административного ресурса "в одних руках", монополизации власти. Президент Европейского клуба Эмиль Маркварт также отмечает, что закон пересматривает фундаментальный тезис и цель проводимой муниципальной реформы - приближение власти к населению, вовлечение населения в муниципальное управление, перенос акцента с органов местного самоуправления на непосредственных жителей муниципального образования, а также вступает в противоречие и с ч. 1 статьи 7 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой "статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата". Это означает, что недопустимо создание механизмов, ставящих избранное населением лицо в жесткую зависимость от каких-либо (в том числе также выборных) органов, будь то органы государственной власти или местного самоуправления. Политическую ответственность, ответственность за целесообразность и эффективность своих действий выборное лицо несет только перед населением, но не перед другими органами и организациями.*(132)
В действительности, в комментируемой статье не предусматриваются гарантии учета мнения населения при принятии решения об удалении главы муниципального образования в отставку, что представляется неприемлемым в случае, когда глава избирался на муниципальных выборах.
Вместе с тем на сегодняшний момент уже сложилась некоторая практика применения рассматриваемого института. Впервые удаление в отставку главы муниципального образования, избранного населением, было реализовано решением Собрания Депутатов Озерского городского округа Челябинской области от 1 июня 2009 г. N 54.*(133) Однако удаленный в отставку глава Озерска оспорил данное решение в суде и уже 16 июня 2009 г. решение Собрания Депутатов было признано незаконным и отменено Озерским городским судом.*(134)
В целом положительно оценивая возможности применения института удаления в отставку к главам муниципальных образований, выбранным из состава представительного органа, доктор юридических наук, член Совета по местному самоуправлению при председателе Госдумы РФ В. Васильев акцентирует внимание на рекомендации Комитета муниципальных и региональных властей Европы N 113, 2003 г.: "В тех случаях, когда должностные лица избираются населением, любое возможное их отстранение от обязанности должностного лица должно быть признано действительным населением". По его мнению, установление "обычного и простого" порядка, по которому избираемый всеобщим голосованием глава муниципального образования отправляется в отставку депутатами представительного органа, ставит под сомнение самый смысл процедуры всеобщих выборов главы.*(135)
Еще в 2001 году, рассуждая о конституционности института самороспуска представительного органа муниципального образования, знаменитый ученый-конституционалист С.А. Авакьян отмечал, что институт, предполагающий возникновение ситуации, в которой решение представительного органа обладает более высокой юридической силой, чем решение, принятое населением на местных выборах, не согласуется с положениями Конституции Российской Федерации и законодательства, а следовательно, не может существовать на местном уровне вообще, а значит, и в качестве меры конституционно-правовой ответственности.*(136)
В то же время в решении Озерского городского суда Челябинской области по рассматриваемому вопросу отмечается, что удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности, поскольку ответственность представляет собой обязанность лица отвечать за противоправные действия, то есть за совершенные правонарушения. По мнению суда, удаление в отставку - лишь основание досрочного прекращения полномочий, а размещение комментируемой статьи в главе 10 комментируемого закона не может автоматически относить указанную статью к категории ответственности должностного лица, поскольку в данной главе предусматривается не только ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но и контроль и надзор за их деятельностью.
Одним из самых обсуждаемых и спорных положений комментируемой статьи является возможность удаления главы муниципального образования в отставку не только по инициативе депутатов, но и по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Так, в Обращении к Президенту РФ Д.А. Медведеву Бюро РОДП "Яблоко" "О внесении поправок в проект Федерального закона, позволяющего по инициативе губернаторов отправлять в отставку мэров городов" предоставление губернаторам права выдвигать инициативу об отставке главы муниципального образования названо противоречащим статье 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.*(137) Неправомерность участия главы субъекта РФ в отрешении от должности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования подчеркивается и в заключении Европейского клуба экспертов по вопросам местного самоуправления.
Оппоненты рассматриваемого положения также ссылаются на определение Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 105-О, в котором содержится указание на "обязанность как федерального законодателя, так и законодателя субъекта РФ обеспечивать безусловное право населения, избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц формировать органы местного самоуправления" (абз. 5 п. 4 мотивировочной части).
Вместе с тем указанное положение уже подкрепляется правоприменительной практикой. По инициативе губернатора Пермского края 30 июля 2009 г. был удален в отставку Глава Чайковского городского поселения.*(138)
2. Комментируемая часть устанавливает закрытый перечень оснований удаления главы муниципального образования в отставку.
Первое основание предполагает, что в результате решений или действий (бездействия) главы муниципального образования возникает ситуация, при которой пунктами 2 и 3 ч. 1 ст. 75 комментируемого закона предусматривается введение института временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, а именно:
1) возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
2) при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
В данной связи следует отметить, что исполнение бюджета муниципального образования в соответствии со ст. 154 Бюджетного кодекса РФ обеспечивают исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований - местные администрации. Таким образом, глава муниципального образования, не являющийся главой местной администрации, не вправе исполнять бюджет муниципального образования, а, следовательно, его решения и действия (бездействие) не могут повлечь последствия, предусмотренные комментируемым положением.
Второе основание предполагает бездействие главы муниципального образования в отношении исполнения им собственных полномочий по решению вопросов местного значения, иных полномочий, предусмотренных законодательством и уставом муниципального образования, а также в отношении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. При этом, исходя из логики комментируемого пункта, основанием для удаления в отставку главы муниципального образования в данном случае является как неисполнение всех указанных групп полномочий, так и любой из них.
По данному основанию 16 июня 2009 г. был удален в отставку мэр г. Суздаль с формулировкой "за бездействия", выразившиеся "в неподписании и необнародовании" ряда решений представительного органа.*(139)
Основанием для удаления в отставку главы Чайковского городского поселения послужило неисполнение в течение трех месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, а именно "срыв обеспечения жителей горячей водой, проведения капитального ремонта и переселения горожан из ветхого жилья". Примечательно, что временно исполняющим обязанности главы поселения был назначен заместитель главы города по ЖКХ, градостроительству и городскому хозяйству.*(140)
Рассматривая положения комментируемого пункта в контексте полномочий главы муниципального образования, установленных в ст. 36 комментируемого закона, Европейский клуб экспертов по вопросам местного самоуправления приводит пример недопустимости применения рассматриваемых положений в ситуации, когда глава муниципального образования не подписывает акты представительного органа в результате непринятия самим представительным органом правовых актов или отклонения этих актов главой муниципального образования в связи с их низким качеством. Непринятие главой муниципального образования собственных правовых актов также само по себе не свидетельствует о его "плохой работе", равно как и регулярное издание таких актов не является подтверждением эффективности деятельности должностного лица.
Действительно, прежняя редакция ст. 36 комментируемого Закона создавала затруднения в выявлении конкретных собственных полномочий главы муниципального образования по решению вопросов местного значения, неисполнение которых могло бы привести к удалению в отставку. Дополнение, внесенное Федеральным законом от 7 мая 2009 г. в перечень полномочий главы муниципального образования, установленный в ст. 36 комментируемого закона, сформулировано таким образом, что позволяет признать главу муниципального образования ответственным за работу всей системы органов местного самоуправления: "обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 36).
При этом следует иметь в виду, что статус главы муниципального образования, который входит в состав представительного органа, не предполагает ни его ответственности за работу депутатов, ни возможности непосредственного руководства деятельностью главы местной администрации. Такое положение дел ставит под сомнение целесообразность введения комментируемой правовой нормы.
Отметим, что в ответе на вопрос о том, каким образом глава муниципального образования должен реализовывать рассматриваемое полномочие, размещенном на официальном Интернет-сайте Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ, не проясняются содержание и способы исполнения данного полномочия, а лишь содержится указание на то, что, реализуя данное полномочие, глава муниципального образования должен координировать деятельность всех органов местного самоуправления.*(141) Термин "координация" в настоящее время не имеет однозначного толкования в теории и практике государственного и муниципального управления.
Кроме того, по мнению В. Минговой, понятие "неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения" носит неопределенный характер, поскольку решение этих вопросов - процесс непрерывный. Она подчеркивает необходимость критериев оценки деятельности органов местного самоуправления, оценивать которые должны независимые институты, чтобы избежать злоупотреблений.*(142)
Комментируемый пункт предусматривает удаление в отставку главы муниципального образования на основании неисполнения не только полномочий по решению вопросов местного значения, но и переданных отдельных государственных полномочий. Ряд исследователей считает, что в данном случае происходит смешение ответственности перед населением (в лице представительного органа муниципального образования) и ответственности перед государством.*(143)
Третье основание удаления в отставку главы муниципального образования предполагает вынесение представительным органов муниципального образования решения о неудовлетворительной оценке деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования. Удаление главы в отставку по данному основанию возможно только в случае ежегодной оценки представительным органом результатов деятельности главы муниципального образования, при которой неудовлетворительная оценка дается в течение двух лет подряд.
Рассматриваемому основанию корреспондируют дополнения, внесенные в ст. 35 и ст. 36 комментируемого Закона Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ. Однако, если из содержания ст. 36 следует вывод о том, что глава муниципального образования представляет ежегодные отчеты о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления только в случае, если он возглавляет местную администрацию, то в контексте положений ст. 35, как и в случае с рассмотренным ранее основанием удаления в отставку, возникает вопрос о "подведомственности" органов местного самоуправления главе муниципального образования, который входит в состав представительного органа.
В заключении Общественной палаты РФ также указывается, что процедура удаления в отставку в том варианте, в котором она в настоящем времени установлена, может быть применима только к главам муниципальных образований, возглавляющим местную администрацию, а процедура и основания для удаления в отставку главы муниципального образования - председателя представительного органа должны предусматриваться отдельно.
Именно неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования стала формальным основанием для удаления в отставку мэра г. Озерска. Однако суд установил, что данная оценка была дана представительным органом с нарушением закона - одновременно за два отчетных периода, поэтому суд пришел к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для принятия решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Прецедент в г. Озерске, помимо прочего, позволяет сделать вывод о необходимости установления в ст. 35 комментируемого закона положения об обязательности не просто заслушивания представительным органом отчетов главы муниципального образования, а вынесения представительным органом оценки (удовлетворительной или неудовлетворительной) результатов деятельности главы муниципального образования.
Отметим, что основной критике со стороны исследователей и практиков местного самоуправления подвергается предусмотренный в комментируемой статье внесудебный порядок удаления в отставку главы муниципального образования. Так, по мнению Бюро РОДП "Яблоко", такой порядок отрешения от должности главы муниципального образования, избранного населением, противоречит статье 3 Конституции РФ, в соответствии с которой свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа, и нарушает статью 133 Конституции, гарантирующую местному самоуправлению право на судебную защиту.
В связи с этим Европейский клуб экспертов по вопросам местного самоуправления предлагает дополнить комментируемую часть абзацем следующего содержания: "Решение представительного органа муниципального образования об отрешении главы муниципального образования от должности может быть принято лишь в случае, если указанные факты установлены вступившим в законную силу решением суда". В качестве аргумента, в частности, отмечается, что юрисдикционный, и преимущественно судебный, порядок подтверждения фактов, которые являются основаниями для досрочного прекращения полномочий выборного лица (отрешения от должности, отзыва и т.д.) неоднократно признавался Конституционным Судом РФ в качестве "элемента принципиального характера" (например, постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П, от 2 апреля 2002 г. N 7-П и др.). Так, в постановлении от 2 апреля 2002 N 7-П Конституционный Суд РФ подчеркнул, что недопустимо принудительное досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица местного самоуправления "вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке" (п. 1 резолютивной части).
В настоящее время складывается практика, когда механизм удаления в отставку используется именно в отношении глав муниципальных образований, избранных населением.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает порядок выдвижения инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования депутатами представительного органа муниципального образования, а также гарантии информирования главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о выдвижении данной инициативы.
В частности, закрепляются следующие требования к процедуре выдвижения инициативы:
- во-первых, численность депутатов, выступающих с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку, - одна треть от установленной численности депутатов;
- во-вторых, форма документа, вносимого в представительный орган, которым оформляется инициатива депутатов, - обращение, предусматривается законодательством о местном самоуправлении впервые;
- в-третьих, к обращению прилагается проект решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.
Н. Миронов, обобщая отзывы муниципальных служащих на комментируемые нормы, отмечает, что положение о депутатской инициативе по удалению в отставку главы муниципального образования следует дополнить уточнениями:
- о недопустимости такой инициативы ранее шести месяцев со дня избрания главы муниципального образования и позднее шести месяцев до истечения срока его полномочий;
- об увеличении численности группы депутатов, которая вправе выдвинуть инициативу до 50%;
- о допустимости (необходимости) предварительного рассмотрения депутатской инициативы на конференции (собрании) граждан.*(144)
Обязательным требованием к выдвижению данной инициативы является уведомление об этом главы муниципального образования и высшего должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Процедура такого уведомления подробно не регламентируется, однако устанавливается крайний срок уведомления - день, следующий за днем внесения обращения в представительный орган муниципального образования.
4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает обязательность учета мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.
По мнению Бюро РОДП "Яблоко", воспрепятствование решению или напротив требование принять определенное решение в отношении представительного органа со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) является вмешательством органов государственной власти и противоречит статье 12 Конституции РФ.
Вместе с тем в заключении Общественной Палаты РФ отмечается, что учет мнения руководителя субъекта Российской Федерации в указанной ситуации является частным случаем контроля органов государственной власти за осуществлением местного самоуправления и не может рассматриваться как вмешательство в дела муниципального образования.
Представляется, что в условиях, когда мнение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации носит рекомендательный характер, оно фактически не приобретает юридического значения, являясь, скорее, выражением политической поддержки или недоверия главе муниципального образования.
В любом случае положения комментируемой части не регламентируют механизм учета мнения высшего должностного лица субъекта РФ при принятии представительным органов местного самоуправления решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
5. В части 5 комментируемой статьи уточняются требования к частному случаю рассмотрения инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования, связанные с рассмотрением вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий и (или) наступления случаев, в которых комментируемым законом предусматривается введение института временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (см. комментарий к ч. 2 комментируемой статьи). В таких ситуациях предполагается не только учет мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), но и его согласие. Порядок выражения указанным должностным лицом своего согласия либо несогласия в не установлен ни в комментируемом законе, ни в ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающей основы правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Отметим, что из текста комментируемой нормы не следует однозначно, что инициатива депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку выдвинута по основаниям, предусмотренным пунктами 1 и 2 ч. 2 комментируемой статьи. В данном случае речь идет буквально о том, что указанные вопросы предполагается рассматривать при рассмотрении инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования. Вопрос о том, могут ли эти вопросы рассматриваться как сопутствующие принятию решения об удалении главы муниципального образования в отставку по другим основаниям, остается открытым.
По мнению Общественной Палаты РФ закрепление в законе необходимости получения согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на удаление в отставку главы муниципального образования за ненадлежащее осуществление переданных отдельных государственных полномочий является чрезмерным ограничением самостоятельности местного самоуправления.
Вместе с тем данная норма представляется вполне уместной в контексте предусмотренных в комментируемой главе форм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и контроля за их деятельностью.
6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает порядок выдвижения инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также гарантии информирования главы муниципального образования о выдвижении данной инициативы. В целом данная процедура аналогична установленной в ч. 3 комментируемой статьи.
7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает предельный срок для принятия решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку - один месяц. Отметим, что этот срок представляется достаточным не только для детального анализа представительным органом ситуации, связанной с возникновением основания для удаления главы в отставку, но и, возможно, для принятия главой муниципального образования мер, направленных на устранение (исправление) данной ситуации.
8. Часть 8 комментируемой статьи устанавливает требование к норме голосования для принятия решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку - не менее двух третей от установленной численности депутатов. Принятие решения квалифицированным большинством голосов представляется обоснованным для вопроса, имеющего столь большое значение для муниципального образования. Представляется, что с целью учета мнения всего депутатского корпуса в уставах муниципальных образований может предусматриваться и более высокая норма голосования.
9. Части 9-12 комментируемой статьи содержат, на наш взгляд, излишне подробное регулирование вопросов, связанных с организацией проведения заседания представительного органа, на котором принимается решение об удалении главы муниципального образования в отставку, и подписания соответствующего решения. Представляется, что указанные вопросы должны быть урегулированы в регламенте представительного органа муниципального образования.
Так, вполне очевидно, что решение представительного органа муниципального образования подписывается председателем представительного органа муниципального образования. В случае, если таковым является глава муниципального образования, председательствовать на заседании и, следовательно, подписывать решение должен другой депутат, уполномоченный на это представительным органом муниципального образования, например, заместитель председателя представительного органа вне зависимости от присутствия на данном заседании главы муниципального образования.
10. Часть 13 комментируемой статьи устанавливает некоторые гарантии защиты главы муниципального образования от злоупотребления институтом удаления главы в отставку. Помимо предусмотренного в ч. 3 и 6 комментируемой статьи информирования главы муниципального образования о выдвижении инициативы о его удалении в отставку, представительный орган муниципального образования должен обеспечить:
- во-первых, заблаговременное уведомление главы муниципального образования о дате и месте проведения заседания, на котором предполагается рассмотрение вопроса об удалении главы в отставку. Конкретные требования к срокам уведомления могут быть установлены в уставе муниципального образования;
- во-вторых, ознакомление главы муниципального образования с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), которым оформляется инициатива об удалении главы в отставку, и с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. Представляется, что ознакомление главы муниципального образования с данными документами целесообразно и справедливо совместить с уведомлением его о выдвижении инициативы об удалении в отставку, предусмотренным в ч. 3 и 6 комментируемой статьи;
- в-третьих, предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
Последнее положение является также гарантией минимизации возможности ошибочного решения депутатов, которые получают возможность самостоятельно оценить степень зависимости сложившейся ситуации, выступающей в качестве основания для удаления главы муниципального образования в отставку, от тех или иных действий (бездействия) главы муниципального образования. Представляется, что в уставе муниципального образования могут быть установлены гарантии, обеспечивающие возможность выступления главы муниципального образования перед депутатами не только на том заседании, которое предполагает рассмотрение вопроса об удалении главы в отставку, но и заранее.
11. Комментируемая статья не предусматривает процедуры обжалования решения представительного органа главой муниципального образования. Не согласный с решением представительного органа муниципального образования об удалении в отставку глава муниципального образования получает право письменно изложить свое мнение, которое затем подлежит обнародованию.
Вместе с тем в решении Озерского городского суда отмечается, что отсутствие указания на право судебного обжалования решения представительного органа об удалении в отставку главы муниципального образования не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица. Кроме того, согласно ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту. Такое право также гарантируется ст. 133 Конституции РФ. Таким образом, право на судебную защиту может осуществляться главой муниципального образования в обычном порядке в соответствии с положениями главы 25 ГПК РФ.
12. В части 15 комментируемой статьи устанавливается требование к максимальному сроку опубликования (обнародования) решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования и вместе с ним особого мнения главы муниципального образования по данному вопросу. Указанный срок составляет пять дней с момента принятия решения и может быть уменьшен уставом муниципального образования. Обнародование (опубликование) обоих документов осуществляется в порядке, предусмотренном для опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов в уставе муниципального образования (см. комментарий к ст. 47).
Форма, объем и содержание публикуемого особого мнения главы муниципального образования являются свободными, что обеспечивает главе муниципального образования возможность полного и подробного изложения своей позиции. Вместе с тем опубликование особого мнения удаленного в отставку главы не предполагает юридически значимых последствий и имеет смысл только с точки зрения сохранения доверия избирателей.
13. Часть 16 комментируемой статьи устанавливает, что в случае отклонения инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования, повторное рассмотрение данного вопроса возможно только по истечении двух месяцев. Более длительные сроки тем не менее могут устанавливаться уставами муниципальных образований.
Рассматривая данные положения, Бюро РОДП "Яблоко" задается вопросом: "Если оснований для принудительной отставки не было установлено, то с какой статьи должно быть повторное рассмотрение?" По мнению партии, "нужно запретить повторное рассмотрение одного и того же вопроса с целью гарантий от произвольного давления".
Вместе с тем представляется, что причиной отклонения инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку может являться не отсутствие основания для отставки, а недостаточное количество голосов депутатов, поданных за принятие данного решения. Возможно, в течение двух месяцев ситуация, послужившая основанием для выдвижения инициативы об удалении главы в отставку, усугубится, и (или) сторонников принятия данного решения среди депутатов станет больше. В этом случае повторное рассмотрение вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку вполне оправдано и даже необходимо.
Отметим, что в комментируемой части используется понятие "повторное рассмотрение", следовательно, комментируемая статья не содержит запрета на выдвижение новой инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку в связи с обстоятельствами, которые не послужили основанием для выдвижения рассмотренной и отклоненной инициативы, до истечения двухмесячного срока с момента рассмотрения последней.
Статья 75. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления
1. Комментируемая статья вводит новый для российского муниципального права институт временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти.
Из положений ст. 70, закрепляющей перечень видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также ст. 72, 73 и 74, устанавливающих случаи наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, не следует, что временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления является формой ответственности последних.
Исходя из наименования гл. 10, в которую включена комментируемая статья, справедливо предположить, что рассматриваемый институт закрепляется в Законе как форма контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
2. В ч. 1 комментируемой статьи перечисляются три случая, когда отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.
В первом случае предполагается, что представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы по причине произошедшего стихийного бедствия, катастрофы или иной чрезвычайной ситуации. Очевидно, что при подобных обстоятельствах временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ оправдано. Однако данное основание вряд ли может быть признано мерой контроля, поскольку наступление указанных обстоятельств не связано с действиями или бездействием органов местного самоуправления, тем более что согласно п. 2 комментируемой статьи соответствующее решение может приниматься по инициативе представительного органа местного самоуправления.
В двух других случаях временное осуществление органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления связывается с ненадлежащим исполнением последними этих полномочий.
Во втором случае речь идет о действиях (бездействии) органов местного самоуправления, связанных с финансовыми обязательствами муниципального образования, и фактическим основанием введения рассматриваемой меры является просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств.
В соответствии с п. 4 ст. 168.2 БК РФ, регулирующей основания и порядок введения временной финансовой администрации, под просроченной задолженностью по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления, понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта муниципального образования, признанные в качестве таковых судом и (или) органами местного самоуправления, в том числе при представлении в исполнительные органы государственной власти субъекта РФ бюджетной отчетности.
Следует отметить, что рассматриваемая мера может осуществляться лишь при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов муниципальных образований.
В третьем случае рассматриваемая мера вводится в случае допущения органами местного самоуправления нецелевого расходования бюджетных средств либо нарушения Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов при реализации государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам. Данный факт должен быть установлен соответствующим судом. Отметим, что указанная мера также представляет собой основание применения санкций, предусмотренных п. 1 ст. 74 комментируемого Закона.
3. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает порядок принятия нормативного акта, предусматривающего временное осуществление исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления в случае, указанном в п. 1 ч. 1 комментируемой статьи.
Решение в данном случае принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Очевидно, что в случае принятия решения на основании решения представительного органа государственной власти субъекта РФ согласие органов местного самоуправления не требуется.
В ч. 2 ст. 75 комментируемого Закона устанавливаются также требования к содержанию указа (постановления) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.
4. С целью предотвращения вмешательства в исключительную компетенцию населения и представительного органа местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъекта РФ в ст. 75 включены определенные гарантии права граждан на местное самоуправление, установленные ч. 3 комментируемой статьи: не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории, преобразованию муниципального образования. В то же время следует отметить, что приведенный перечень является исчерпывающим.
5. В случае, определенном в п. 2 ч. 1 ст. 75 комментируемого Закона, предусмотрено введение временной финансовой администрации, которая в целях восстановления платежеспособности муниципального образования принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, подготавливает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом.
Рассматривая данные положения, Берг О.В. верно отмечает, что ограничение прав органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета в форме введения в муниципальных образованиях временной финансовой администрации согласно ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 и ч. 3 ст. Конституции РФ может быть обоснованным только в случае, если население муниципального образования самостоятельно не может решить вопрос о снижении просроченной задолженности муниципального образования.*(145)
Положения комментируемого пункта корреспондируют нормам, закрепленным в ст. 168.1-168.6 БК РФ.
В частности, ст. 168.2. устанавливает, что временная финансовая администрация в субъекте РФ (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования в порядке, установленном федеральным законом. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
В комментируемой части предусмотрены гарантии от злоупотребления институтом временной финансовой администрации: во-первых, временная финансовая администрация может вводиться по ходатайству представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования; во-вторых, она вводится только решением арбитражного суда субъекта РФ; в-третьих, она может вводиться на срок до одного года; в-четвертых, временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительной органа государственной власти) субъекта РФ в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
6. Последним основанием для временного возложения полномочий органов местного самоуправления на органы государственной власти является нецелевое расходование органами местного самоуправления бюджетных средств либо нарушение ими Конституции РФ, Федерального закона, иных нормативных правовых актов при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам.
В данном случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается только высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Закон не предусматривает возможности принятия данного решения высшим должностным лицом субъекта РФ либо руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ. В то же время не предполагается учет мнения иных органов государственной власти и местного самоуправления при принятии данного решения.
7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает возможность обжалования в судебном порядке решений органов государственной власти субъектов РФ, рассмотренные в рамках комментируемой статьи. Положения комментируемой части соответствуют положениям ст. 257 ГПК РФ, согласно которой заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего рассматривается судом в течение десяти дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются.
8. В ч. 8 комментируемой статьи предусматривается возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления федеральными органами государственной власти. Основания применения такой меры и процедуры ее осуществления устанавливаются федеральными законами.
Так, к примеру, в соответствии с п. 3 ст. 25 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Статья 76. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
Положения, аналогичные нормам комментируемой статьи, устанавливались и Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Кроме того, несколько уточняли указанные положения законодательные акты отдельных субъектов РФ. Так, положения о возмещении гражданам и юридическим лицам убытков, причиненных в результате неправомерных решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, совершения ими неправомерных действий содержал Закон Белгородской области от 19 августа 1996 г. N 75 "Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления", к настоящему моменту утративший силу.
Действительно, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами представляет собой гражданско-правовую ответственность. Основанием ее наступления является действие (бездействие), вследствие которого были нарушены права и свободы граждан, причинен имущественный и иной ущерб, не выполнены хозяйственные договоры и соглашения. Особенностью данного вида ответственности является то, что органы и должностные лица местного самоуправления непосредственной ответственности не несут, но эта ответственность может быть на них возложена по решению суда. При этом санкции применяются исключительно материальные.
Еще одна особенность состоит в том, что в качестве субъектов гражданского права органы местного самоуправления выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правового оборота, в то время как должностные лица не являются субъектами гражданско-правовых отношений и не могут нести гражданско-правовую ответственность.
Решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования установлен Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд общей юрисдикции или арбитражный суд.
Как правило, в качестве меры ответственности выступает возмещение ущерба. В соответствии со ст. 16 ГК РФ, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.
ГК РФ также регулируются обязательства, возникающие вследствие причинения вреда (гл. 59). Так, согласно ст. 1069 ГК РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны муниципального образования. От имени казны в данном случае выступают финансовые органы муниципального образования (ст. 1071 ГК РФ).
Компенсация морального вреда регулируется ст. 1099-1101 ГК РФ.
Помимо перечисленных оснований, ответственность органов местного самоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества.
Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
1. Прокурорский надзор в настоящее время является наиболее действенным механизмом обеспечения законности местного правотворчества. Прокуратура РФ осуществляет функции надзора в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.
Следует отметить, что компетенция органов прокуратуры в сфере надзора за законностью в системе местного самоуправления несколько шире, чем установлено комментируемой статьей. В соответствии со ст. 1, 21, 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре РФ" она осуществляет надзор:
1) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами;
2) за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
3) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Объектом прокурорского надзора могут быть как нормативные, так и индивидуальные правовые акты.
Полномочия прокурора по осуществлению надзора закреплены в ст. 22, 27 Федерального закона "О прокуратуре РФ".
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
а) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
б) требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
в) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами местного самоуправления вправе по своему усмотрению применить следующие меры:
а) опротестовать противоречащие закону правовые акты, обратиться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
б) внести представление об устранении нарушений закона.
В первом случае прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Во втором случае представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора влечет за собой установленную законом ответственность.
2. Субъекты, формы и процедуры контроля за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий рассматриваются в комментарии к ст. 21.
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность установления контрольных механизмов внутри системы органов местного самоуправления.
В соответствии с п. 10 ст. 35 комментируемого Закона, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения является вопросом исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В данном случае контроль может осуществляться посредством отчетов должностных лиц о своей деятельности на заседаниях представительного органа, депутатских запросов и депутатских расследований.
Контрольными функциями по отношению к органам и должностным лицам местного самоуправления устав муниципального образования может наделить и другие органы местного самоуправления. Комментируемый Закон впервые предусмотрел возможность формирования в структуре органов местного самоуправления контрольного органа муниципального образования. Виды и функции контрольного органа муниципального образования рассматриваются в комментарии к ст. 38.
Статья 78. Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
Комментируемая статья развивает положения ст. 46 Конституции РФ, установившей, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Помимо этого, в комментируемой статье предусматривается возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан. К таковым, исходя из положений комментируемого Закона, следует отнести решения, принятые на местном референдуме, муниципальных выборах, сходе граждан, а также в результате голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Основания и порядок отмены решения об итогах голосования, о результатах выборов, референдума устанавливаются в ст. 77 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Сроки подачи и рассмотрения соответствующих жалоб и заявлений закреплены в ст. 78 данного Закона.
Порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления установлен в первую очередь в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
Согласно ст. 2 Закона, к действиям (решениям) органов местного самоуправления и должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации в результате которых:
а) нарушены права и свободы гражданина;
б) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Граждане вправе обжаловать также бездействие органов и должностных лиц местного самоуправления, если оно повлекло за собой перечисленные последствия.
Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.
В соответствии со ст. 4 указанного Закона, гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу местного самоуправления, должностному лицу.
Вышестоящие в порядке подчиненности орган, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.
Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).
Для обращения в суд с жалобой в ст. 5 Закона устанавливаются следующие сроки:
а) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;
б) один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Специальные (сокращенные) сроки обжалования рассматриваются в комментарии к ст. 73 и 74 Закона.
Жалоба гражданина на действия (решения) органов и должностных лиц местного самоуправления рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства, установленным в главе 25 ГПК РФ. Заявление рассматривается судом в течение десяти дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются (ст. 257 ГПК РФ).
На органы и должностных лиц местного самоуправления, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.
Суд выносит решение по результатам рассмотрения жалобы. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.
Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном ГК РФ.
Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.
Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории РФ.
Решение суда направляется соответствующему органу или должностному лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу.
Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством РФ.
Комментируемая статья предусматривает также возможность обжалования решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления в арбитражный суд. Данное положение соответствует ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ, устанавливающей подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:
1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
2) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
К обжалуемым в арбитражном суде НК РФ, к примеру, относит акты (в том числе нормативные) налоговых органов, действия или бездействия их должностных лиц (ст. 138).
Статья 79. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
1. Со вступлением в силу комментируемого Закона исключается возможность городов федерального значения обладать двойным статусом - субъекта РФ и муниципального образования. Комментируемая часть устанавливает, что местное самоуправление в гг. Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами местного самоуправления только на внутригородских территориях в соответствии с уставами указанных субъектов РФ.
Согласно ст. 54 Устава г. Москвы местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы (включая районы города Зеленограда).
Аналогичная норма закреплена в Законе г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в г. Москве". В ст. 1 Закона под внутригородским муниципальным образованием в городе Москве понимается часть территории города Москвы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.
В Устав г. Санкт-Петербурга подобная норма была введена Законом Санкт-Петербурга "О внесении изменений и дополнений в устав Санкт-Петербурга" от 12 июля 2005 г. N 423-51. В ст. 59 установлено, что местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга исходя из интересов населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга. Внутригородским муниципальным образованием Санкт-Петербурга признается часть территории Санкт-Петербурга, в границах которой местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется населением внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Идентичное определение приведено в ст. 2 Закона г. Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. N 237-ЗО "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", а в соответствии со ст. 7 Закона, местное самоуправление осуществляется на всей территории города федерального значения Санкт-Петербурга на территориях муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом и Уставом Санкт-Петербурга.
2. Положения, развивающие нормы ч. 2 комментируемой статьи, закреплены в нормативных правовых актах г. Москвы и Санкт-Петербурга.
В соответствии со ст. 55 Устава г. Москвы границы территорий и наименования муниципальных образований в городе Москве определяются законами города Москвы.
Согласно ст. 1 Закона "Об организации местного самоуправления в г. Москве", образование муниципальных образований, установление границ их территорий и наименований осуществляются законом города Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.
Установление и изменение границ территорий муниципальных образований, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований осуществляются законами города Москвы по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти города Москвы в соответствии с Уставом города Москвы и с учетом мнения населения соответствующей территории.
Кроме того, в г. Москве действует Закон от 15 октября 2003 г. N 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве". Согласно ст. 63 Устава г. Санкт-Петербурга установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, их преобразование осуществляется законами Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.
Более подробную регламентацию территориальная организация местного самоуправления в г. Санкт-Петербурге получила в Законе Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. N 237-ЗО "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".
Согласно ст. 7 Закона, установление и изменение границ муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований.
Порядок учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, их преобразовании устанавливается законом Санкт-Петербурга. Вместе с тем Закон г. Санкт-Петербурга от 29 декабря 1997 г. N 228-74 "Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований" утратил силу в связи с принятием Закона г. Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. N 411-68 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга", устанавливающего перечень муниципальных образований в г. Санкт-Петербурге и описание их границ.
Изменение границ муниципальных образований осуществляется законом Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований по инициативе населения соответствующих муниципальных образований, органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения соответствующих муниципальных образований об изменении границ муниципальных образований реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Санкт-Петербурга для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга (ст. 8 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге").
Преобразование муниципальных образований (объединение муниципальных образований и разделение муниципальных образований) осуществляется законом Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований по инициативе населения соответствующих муниципальных образований, органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения соответствующих муниципальных образований о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Санкт-Петербурга для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга (ст. 9).
Более подробно рассматриваемые вопросы регулируются Законом Санкт-Петербурга "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга".
3. Часть 3 комментируемой статьи предоставляет городам федерального значения право корректировать установленный данным Законом перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований, согласуя это с необходимостью сохранения единства городского хозяйства.
Так, ст. 1 Закона г. Москвы "Об организации местного самоуправления в г. Москве" предусматривает, что перечень вопросов местного значения устанавливается этим Законом в соответствии с особенностями организации местного самоуправления в городах федерального значения, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, сочетания интересов жителей города Москвы и жителей муниципального образования. При этом перечень вопросов местного значения может быть изменен исключительно путем внесения изменений и дополнений в указанный Закон.
Статья 8 Закона закрепляет, например, следующие вопросы местного значения муниципального образования:
1) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы;
2) утверждение положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
4) установление порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) принятие решений о разрешении вступления в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством РФ;
8) установление местных праздников и организация местных праздничных и иных зрелищных мероприятий, развитие местных традиций и обрядов;
9) проведение мероприятий по военно-патриотическому воспитанию граждан РФ, проживающих на территории муниципального образования;
10) регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями - физическими лицами (индивидуальными предпринимателями) с работниками;
11) регистрация уставов ТОС и др.
Следует отметить, что большинство приведенных в указанной статье формулировок значительно отличается от положений статей 14-16 комментируемого Закона и, скорее, конкретизируют полномочия органов местного самоуправления, нежели устанавливают сферы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Определенной спецификой обладают и вопросы местного значения муниципальных образований г. Санкт-Петербурга, установленные в ст. 10 Закона "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" в зависимости от вида муниципального образования (муниципальный округ, город, поселок). Так, к вопросам местного значения муниципальных округов относятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль за исполнением данного бюджета;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования;
4) установление официальных символов и памятных дат муниципального образования;
5) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация в пределах ведения сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ, и др.
К вопросам местного значения муниципальных образований поселков помимо указанных относятся содержание и благоустройство, обеспечение сохранности и восстановление мест погребения и воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память погибших; организация установки указателей с названиями улиц и номерами домов; текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в пределах границ муниципального образования, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Санкт-Петербурга.
К вопросам местного значения муниципальных образований городов также относятся:
а) утверждение адресных программ размещения объектов розничной торговли;
б) организация парковок и автостоянок на территории муниципального образования;
в) содержание и благоустройство, обеспечение сохранности и восстановление мест погребения и воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память погибших;
г) организация установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
д) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного образования;
е) текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в пределах границ муниципального образования, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Санкт-Петербурга.
Представляет интерес закрепление в Законе отдельного перечня вопросов местного значения для более ста конкретных, указанных в нем муниципальных образований разных видов. Как следует из содержания рассматриваемых положений, этот перечень не является дополнительным к упомянутым выше:
1) участие в мероприятиях по охране окружающей среды в границах муниципального образования, за исключением организации и осуществления мероприятий по экологическому контролю;
2) разработка и реализация муниципальных социальных программ за счет средств местных бюджетов;
3) организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий;
4) организация мероприятий по сохранению и развитию местных традиций и обрядов;
5) создание условий для развития на территории муниципального образования массовой физической культуры и спорта;
6) проведение работ по военно-патриотическому воспитанию граждан РФ на территории муниципального образования, участие в работе призывной комиссии и комиссии по постановке граждан на воинский учет на территории муниципального образования;
7) организация и проведение досуговых мероприятий для детей и подростков, проживающих на территории муниципального образования, и др.
Определенное регулирование в контексте комментируемой части осуществляется и на федеральном уровне. К примеру, Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" предусматривает, что в случае, если законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга регулирование тарифов и надбавок не отнесено к перечню вопросов местного значения, полномочия органов местного самоуправления, установленные этим законом, осуществляются органами государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований также определяются законами городов федерального значения.
Так, согласно ст. 27 рассматриваемого Закона г. Москвы, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов, предусмотренных законом города Москвы о бюджете на очередной финансовый год в соответствии с федеральным законодательством.
В комментируемой части предусматривается ситуация, когда вследствие определения источников доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований законами городов федерального значения, источники доходов местных бюджетов, установленные комментируемым Законом и другими федеральными законами, не будут отнесены к таковым законами г. Москвы и Санкт-Петербурга. В этом случае они будут зачисляться соответственно в бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга.
Последний абзац комментируемой части призван не допустить возможных правовых коллизий. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения устанавливаются, помимо комментируемого Закона (ст. 17), в различных отраслевых федеральных законах (см. комментарий к ст. 14-16). В таких федеральных законах, как правило, отсутствуют специальные нормы, регулирующие особенности осуществления тех или иных полномочий органами местного самоуправления муниципальных образований городов федерального значения. В этой связи представляется важным закрепление в комментируемом Законе положения, согласно которому полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами, осуществляются только в случае их соответствия вопросам местного значения, определенным в качестве таковых законами г. Москвы и Санкт-Петербурга.
4. Состав муниципального имущества всех типов муниципальных образований определяется в ч. 1-3 ст. 50 комментируемого Закона. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает правомочие городов федерального значения определять собственным законодательством состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга на основании перечня вопросов местного значения, установленных для этих муниципальных образований, с соблюдением требований указанных статей Закона.
Так, согласно ст. 37 Закона г. Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", в собственности муниципальных образований может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами;
3) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных законами Санкт-Петербурга;
4) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами муниципального совета муниципального образования.
В собственности муниципальных образований муниципальных округов может находиться:
1) имущество, предназначенное для реализации мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования;
2) имущество, предназначенное для организации сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения своевременного оповещения и информирования населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации, организации первичных мер в области пожарной безопасности;
3) имущество, предназначенное для проведения подготовки и обучения неработающего населения способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях, а также способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
4) имущество, предназначенное для реализации муниципальных социальных программ;
5) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры, и др.
В собственности муниципальных образований поселков помимо указанного выше может находиться имущество, предназначенное для содержания и благоустройства мест погребения и воинских захоронений, а также имущество, предназначенное для текущего ремонта и содержания дорог, расположенных в границах муниципального образования в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Санкт-Петербурга.
В собственности муниципальных образований городов, помимо указанного выше, может находиться:
а) имущество, предназначенное для организации парковок и автостоянок;
б) имущество, предназначенное для содержания и благоустройства мест погребения и воинских захоронений;
в) имущество, предназначенное для содержания учреждений дошкольного образования;
г) имущество, предназначенное для текущего ремонта и содержания дорог, расположенных в границах муниципального образования в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Санкт-Петербурга.
Закон г. Москвы не определяет конкретный состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований.
Статья 80. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях
1. Часть 1 комментируемой статьи предполагает, что вне зависимости от каких-либо условий (размера территории, численности населения) закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) получают статус городских округов.
Несмотря на безусловный характер данной нормы, в некоторых субъектах РФ дополнительно принимаются законы, констатирующие наделение находящихся на их территории ЗАТО статусом городских округов. Примером может служить Закон Московской области от 29 декабря 2004 г. N 205/2004-ОЗ "О наделении муниципальных образований, расположенных на территориях закрытых административно-территориальных образований в Московской области, статусом городских округов", наделяющий статусом городского округа поселок Восход, город Краснознаменск и поселок Молодежный Московской области.
2. ЗАТО представляют собой территории специального назначения, поэтому организация местного самоуправления в пределах ЗАТО требует особого регулирования.
Правовой статус ЗАТО, особенности осуществления местного самоуправления на его территории, меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем, и их права определяются Законом РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".
Статья 1 Закона устанавливает, что закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Населенные пункты, расположенные в ЗАТО, входят в состав городского округа.
Важной особенностью организации местного самоуправления в ЗАТО является неприменение требований законодательства РФ об учете мнения населения при установлении и (или) изменении границ закрытого административно-территориального образования и при его реорганизации (ч. 2 ст. 1).
Кроме того, по некоторым вопросам, смежным с вопросами местного значения, закрепленными в ст. 14-16 комментируемого Закона, ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти. К таковым, в частности, относятся установление административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; медико-санитарное обеспечение населения закрытых административно-территориальных образований; выдача разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и (или) объектами (ч. 3 ст. 1).
Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых рассматриваемым Законом.
Решение о создании (преобразовании), реорганизации ЗАТО принимается Президентом РФ. Предложение о создании (преобразовании), реорганизации ЗАТО вносится Правительством РФ. Существующий в настоящее Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов утвержден постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 508 и насчитывает 41 ЗАТО, большинство из которых находится в ведении Министерства обороны РФ, остальные - в ведении Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", Федерального агентства по промышленности и Федерального космического агентства.
Предложение об установлении административной подчиненности, об установлении и (или) изменении границ создаваемого (преобразуемого), реорганизуемого ЗАТО вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории.
При отсутствии в территориальном образовании и (или) на соответствующей территории органов местного самоуправления указанные органы формируются в соответствии с законодательством РФ о местном самоуправлении и настоящим Законом РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" в течение двух лет со дня создания закрытого административно-территориального образования.
В случае, если создание (преобразование), реорганизация закрытого административно-территориального образования влекут создание вновь образованного муниципального образования, решение вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования и формирование органов местного самоуправления данного муниципального образования осуществляются в соответствии с абз. 5-11 ч. 5 ст. 34 комментируемого Закона (ст. 2).
Согласно ст. 4 Закона структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа закрытого административно-территориального образования определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных комментируемым Законом.
Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования:
а) координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
б) разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;
в) участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
г) по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
д) осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;
е) вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;
ж) выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.
В случае передачи в установленном порядке в муниципальную собственность жилых помещений государственного жилищного фонда, в том числе построенных или капитально отремонтированных за счет средств федерального бюджета, органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования после отнесения таких помещений к специализированному жилищному фонду в порядке, установленном Правительством РФ, имеют право предоставлять такие помещения гражданам, проходящим службу или состоящим в трудовых отношениях с предприятиями и (или) объектами.
Порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда гражданам, проходящим службу или состоящим в трудовых отношениях с предприятиями и (или) объектами, в части, не урегулированной жилищным законодательством, устанавливается представительным органом закрытого административно-территориального образования по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом административно-территориальном образовании предприятия и (или) объекты.
Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования согласовывают с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом административно-территориальном образовании предприятия и (или) объекты:
а) планы и программы комплексного социально-экономического развития закрытого административно-территориального образования;
б) генеральный план закрытого административно-территориального образования;
в) подготовленные на основе генерального плана закрытого административно-территориального образования проекты планировки территории;
г) резервирование земель в границах закрытого административно-территориального образования для муниципальных нужд.
Одной из особенностей формирования местной власти в закрытых административно-территориальных образованиях является невозможность выбора организационно-правового статуса главы администрации муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 37 комментируемого Закона и императивное закрепление в ч. 3 ст. 4 Закона "О закрытом административно-территориальном образовании" в качестве главы администрации лица, назначаемого на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом закрытого административно-территориального образования.
Общее число членов конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном образовании аналогично муниципальным образованиям других видов, устанавливается представительным органом закрытого административно-территориального образования.
В отличие от обычных городских округов, при формировании конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном образовании одна треть ее членов назначается представительным органом закрытого административно-территориального образования, одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), одна треть - федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом административно-территориальном образовании предприятия и (или) объекты.
Полномочия главы местной администрации закрытого административно-территориального образования прекращаются досрочно в случаях, установленных законодательством РФ о местном самоуправлении, а также в случае реорганизации закрытого административно-территориального образования.
Местная администрация закрытого административно-территориального образования выступает заказчиком строительства и ремонта жилых помещений, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия организаций.
Закон также регулирует особенности формирования, составления, утверждения и исполнения бюджета ЗАТО, землепользования в ЗАТО, приватизации, совершения иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории ЗАТО.
Статья 81. Особенности организации местного самоуправления в наукоградах
Рассматриваемый в комментируемой статье вид муниципального образования - наукоград - обладает определенной функциональной спецификой, вследствие чего требует специального законодательного регулирования.
Наукограды приобретают статус городских округов вне зависимости от каких-либо условий (размера территории, численности населения).
Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда РФ", регламентирующий особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах, устанавливает, что правовое регулирование статуса наукограда осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления, о науке и государственной научно-технической политике, другими федеральными законами, данным Федеральным законом, конституциями, уставами и законами субъектов РФ.
Согласно ст. 1 Закона наукоград РФ - это муниципальное образование, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом, под которым понимается совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ.
Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования.
Научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, должен быть градообразующим и отвечать критериям:
1) численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15 процентов численности работающих на территории данного муниципального образования;
2) объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники РФ) в стоимостном выражении составляет не менее 50 процентов общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50 процентов стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы.
До внесения в Закон указанных выше изменений и дополнений статус наукограда присваивался муниципальному образованию Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до двадцати пяти лет. С 1 января 2005 г. статус наукограда присваивается Правительством РФ с установлением срока этого статуса.
При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Правительство РФ утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ.
К настоящему моменту Указами Президента РФ присвоен статус наукограда, утверждены направления деятельности и программы развития г. Обнинска Калужской области, рабочего поселка Кольцово Новосибирской области, г. Мичуринска Тамбовской области, г. Королева, г. Дубны, г. Реутова и г. Фрязино Московской области. Постановлениями Правительства РФ статус наукограда РФ присвоен г. Петергофу, гг. Пущино, Жуковскому, Черноголовка и Протвино Московской области, г. Бийску Алтайского края, г. Троицку Московской области.
В настоящее время действует также Указ Президента РФ от 16 сентября 2002 г. N 987 "О развитии г. Королева как наукограда РФ на 2002-2006 годы". Распоряжениями Правительства РФ предложены проекты Соглашений между Правительством РФ, правительством соответствующего субъекта РФ и администрацией городского округа наукограда о реализации программы развития наукограда (к примеру, распоряжение Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 186-р "О проекте Соглашения между Правительством РФ, правительством Московской области и администрацией г. Реутова о реализации программы (основных направлений) развития г. Реутова как наукограда РФ на 2003-2007 гг.").
Порядок рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда РФ и прекращении такого статуса утвержден постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. N 681 "Об утверждении Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса". Предложение о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда РФ вносится в Министерство образования и науки РФ главой муниципального образования по согласованию с органами государственной власти субъекта РФ.
Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда не изменяет формы собственности и организационно-правовые формы организаций научно-производственного комплекса наукограда.
Статус наукограда может быть досрочно прекращен Правительством РФ. В случае досрочного прекращения статуса наукограда либо в случае отказа в сохранении статуса наукограда городское поселение, имевшее статус наукограда, сохраняет статус городского округа.
Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда РФ является основанием для финансирования из федерального бюджета в виде субвенций дополнительных расходов наукоградов РФ в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. В настоящее время действуют Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2007 г. N 917).
Установление и изменение границы наукограда осуществляются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта РФ.
Немаловажна роль субъектов РФ и в развитии наукоградов. В Алтайском крае (наукоград - г. Бийск), Архангельской области (г. Северодвинск), Калужской области (г. Обнинск), Новосибирской области (г. Кольцово), Свердловской области (г. Заречный) принимаются региональные программы государственной поддержки и развития наукоградов.
Статья 82. Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях
Комментируемая статья устанавливает, что особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях должны устанавливаться федеральным законом, определяющим режим приграничной территории. В настоящее время такой закон отсутствует, однако действует Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе РФ", в котором дается определение термину "приграничная территория", закрепляются нормы, регулирующие вопросы пограничного режима.
Исходя из содержания ст. 3 Закона РФ "О Государственной границе РФ", под приграничной территорией понимается пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска.
Указанный Закон определяет некоторые особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях, которые, в частности, касаются полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Как следует из содержания ст. 3 Закона, органы местного самоуправления совместно с другими органами власти осуществляют согласованную деятельность по защите государственной границы.
В соответствии со ст. 16 указанного Закона, пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью РФ, российским берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, и в пределах территорий островов на указанных водных объектах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.
Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водными ресурсами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне регулируются федеральными законами и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 18).
Статья 37 Закона устанавливает полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере защиты Государственной границы. В соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством РФ, они:
а) предоставляют в соответствии с законодательством РФ земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства РФ об охране окружающей среды;
б) оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;
в) создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.
Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.
В развитие рассматриваемого Закона распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. N 196-р утверждена Концепция приграничного сотрудничества в РФ. Под приграничным сотрудничеством в ней понимаются согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия РФ и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий РФ и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий РФ и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами.
Одной из задач приграничного сотрудничества является обеспечение поддержки органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления российских организаций, участвующих в обустройстве приграничной территории и решении задач развития приграничного сотрудничества.
В этой связи органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право:
а) осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств;
б) заключать в установленном законодательством РФ порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве.
В Концепции предполагается, что стимулирование развития приграничной территории осуществляется, в том числе и путем регулирования ставок местных налогов, а также финансовой поддержки органов местного самоуправления и отдельных организаций, участвующих в осуществлении проектов и программ приграничного сотрудничества.
Статья 82.1. Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)
1. Комментируемая статья введена Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий".
Реформа местного самоуправления имеет особое значение для северных регионов, значительная часть которых находится на больших расстояниях от крупных центров с развитой социальной инфраструктурой. Жизнеобеспечение северных районов, развитие муниципальных образований в них имеют специфические особенности, вызванные экстремальными природно-климатическими условиями, низкой плотностью заселения, большими территориями, значительная часть которых фактически не освоена и со слабой транспортной доступностью. Кроме того, муниципальные образования северных регионов имеют особые, характерные только для них, расходные обязательства, такие, например, как обеспечение продукцией, особенно топливно-энергетическими ресурсами и продовольствием, отдаленных районов с ограниченными сроками завоза грузов.*(146)
По мнению исследователей и практиков, рассматриваемая проблема требует отдельного законодательного регулирования. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания РФ находится проект федерального закона N 99095230-2 "О поставках продукции в населенные пункты Севера России c особыми условиями завоза грузов". Проект внесен в 1999 г. членами Совета Федерации Федерального Собрания с целью правового регулирования поставок продукции в северные регионы РФ, где существуют особые условия завоза грузов, связанные с отдаленностью и экстремальными, с высокой дискомфортностью, климатическими условиями. Как отмечалось в заключении Комитета Государственной Думы по энергетике транспорту и связи, сложность поставок в населенные пункты таких регионов обуславливается отсутствием возможности круглогодичного завоза, а значит необходимостью концентрации значительных финансовых ресурсов на обеспечение поставок больших объемов грузов в ограниченные сроки, а также недостаточными финансовыми возможностями ряда субъектов РФ и отсутствием эффективного механизма государственных поставок в северные населенные пункты с ограниченными сроками завоза грузов.*(147)
В целом, проект закона направлен на гарантированное снабжение этих районов товарами (продукцией) и услугами, необходимыми для жизнеобеспечения их населения, функционирования предприятий социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, а также для реализации целевых государственных программ социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера РФ и выполнения других специальных государственных программ.
В описанных условиях при отсутствии специального законодательного регулирования данного вопроса закономерным стало бы создание механизма централизованного размещения и исполнения заказов на поставку определенных товаров (услуг) для государственных и муниципальных нужд в районы Крайнего Севера на уровне субъекта РФ. Такие полномочия закрепляются за органами исполнительной власти субъектов РФ в случае принятия закона субъекта РФ, утверждающего перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции).
В настоящее время такие законы приняты в Республике Саха (Якутия), Республике Тыва и Амурской области.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит требование к содержанию принимаемого субъектом РФ перечня товаров (услуг) - в него включаются только топливно-энергетические ресурсы, продовольственные товары и продукция производственно-технического назначения, а также услуги, связанные с их поставками.
Так, например, согласно Закону Республики Тыва от 18 марта 2009 г. N 1123 ВХ-II "Об утверждении перечня товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения и функционирования организаций бюджетной сферы муниципальных образований Республики Тыва, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)", указанный перечень включает уголь, горюче-смазочные материалы для дизельных электростанций, услуги, связанные с поставками угля, услуги, связанные с поставками горюче-смазочных материалов для дизельных электростанций.
3. Комментируемая статья не предусматривает других особенностей осуществления полномочий, связанных с решением вопросов местного значения. Полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки товаров и оказание услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, но не включенных в указанные перечни, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), самостоятельно.
4. В настоящее время действует Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), утвержденный постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. N 402. В перечень включены все острова Северного Ледовитого океана и его морей, а также острова Берингова и Охотского морей, ряд муниципальных образований Республики Алтай, Республики Бурятия, Республики Алтай, Республики Бурятия, Республики Карелия, Республики Коми, Республики Саха (Якутия), Забайкальского края, Красноярского края, Пермского края, Хабаровского края, Амурской области, Архангельской области, Иркутской области, Мурманской области, Сахалинской области, Томской области, Тюменской области, Ханты-Мансийского АО, Ямало-Ненецкого АО, Еврейской АО, все районы и населенные пункты Камчатского края, Магаданской области, Ненецкого АО, Чукотского АО.
Статья 83. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. Введение в действие законодательного акта, регулирующего общие принципы функционирования одного из уровней публичной власти в России, имеющего основополагающее значение для формирования всей системы обеспечения жизнедеятельности местного сообщества и коренным образом изменяющего многие из сложившихся институтов муниципального управления представляет собой достаточно сложный механизм.
В комментируемой статье определены сроки и порядок вступления в силу комментируемого Закона.
Первоначальная редакция комментируемого Закона предполагала, что, за исключением ряда положений, для которых установлены иные сроки, он вступит в силу с 1 января 2006 г. В комментируемой главе были установлены некоторые исключения, т.е. для ряда закрепленных Законом норм предусмотрены другие сроки и порядок вступления в силу.
Вместе с тем с июля 2005 г. в связи с недостаточной готовностью субъектов РФ к вступлению Закона в силу Государственная Дума РФ начала рассматривать поправки к Закону, предусматривающие возможность продления переходного периода осуществления муниципальной реформы до 1 января 2009 г.*(148) В результате Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" в комментируемой части слова "1 января 2006 года" были заменены словами "1 января 2009 года", а статья 83 была дополнена частями 1.1-1.3, устанавливающими переходный период реализации Закона.
2. Федеральный закон от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ установил переходный период реформы местного самоуправления со дня официального опубликования комментируемого Закона, т.е. с 6 октября 2003 г. до 1 января 2009 г. Эксперты отмечают, что на тот момент лишь 47 из 89 субъектов РФ заявили о своей готовности реализовать Закон в полном объеме, 28 субъектов с осторожностью подходили к решению вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях, полагая, что им нужен еще год для адаптации в новых условиях. Эти субъекты предполагали отодвинуть срок реформы до 1 января 2007 года. И лишь 14 субъектов РФ планировали продлить переходный период на более длительный срок - до 2009 года.*(149) С 1 января 2009 г. переходный период завершен на всей территории России, за исключением двух субъектов РФ - Республики Ингушетия и Чеченской Республики. Для указанных субъектов РФ Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике" установил переходный период до 1 января 2010 г.
3. С целью поэтапного и более эффективного проведения муниципальной реформы Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ право правового регулирования порядка решения вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях, где данная проблема стояла наиболее остро, было передано субъектам РФ. Комментируемая часть предусматривала необходимость принятия региональных законов, определяющих порядок решения вопросов местного значения на территории соответствующего субъекта РФ в последующем году, ежегодно с 2005 г. по 2007 г., либо до планируемого региональной властью завершения переходного периода ранее 1 января 2009 г. Данные законы субъектов РФ должны были приниматься не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года, с тем чтобы не создать коллизию с принимаемыми региональными и местными бюджетами, и не могли быть изменены в течение финансового года.
4. Осуществление местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях было затруднено проблемами финансового обеспечения расходных полномочий, определения подлежащего передачи в их собственность имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, рядом правовых, кадровых и иных проблем. Поэтому в переходный период логичной была постепенная передача вопросов местного значения вновь образованным поселениям. Законы субъектов РФ, определяющие порядок решения вопросов местного значения в переходный период, по сути, устанавливали, какие вопросы из перечня, предусмотренного ст. 14 комментируемого Закона, в состоянии решать вновь образованные поселения, закрепляя решение остальных вопросов местного значения поселений за органами местного самоуправления муниципальных районов. В этой связи Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ также вносились соответствующие изменения, касающиеся формирования доходной и расходной частей бюджетов муниципальных районов и поселений, в БК РФ и НК РФ.
5. Глава 12, регулирующая переходные положения, вступила в силу со дня официального опубликования Закона, каковым является 6 октября 2003 г. - день опубликования Закона в Собрании законодательства РФ.
Часть 2.1 комментируемой статьи была введена Федеральным закон от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ. Она предусматривает, что все положения комментируемого Закона, включая те, которые вступили в силу до окончания переходного периода, применяются в течение переходного периода в части, не противоречащей положениям ч. 1.2 и 1.3 комментируемой статьи, связанных с регулированием порядка решения вопросов местного значения законами субъектов РФ.
6. С 6 октября 2003 г. вступили в силу положения статей, регулирующих принципы и порядок установления и изменения границ муниципальных образований, порядок преобразования муниципальных образований, перечень вопросов местного значения для разных типов муниципальных образований, виды и правовой статус органов местного самоуправления, обязательных для формирования в муниципальном образовании, состав муниципального имущества. При реализации указанных положений следует иметь в виду, что они применяются исключительно к тем правоотношениям, которые возникают в силу требований к установлению границ вновь образуемых муниципальных образований, формированию системы органов местного самоуправления, перераспределению имущества между уровнями публичной власти в переходный период, содержащихся в ст. 84 и 85 комментируемого Закона.
При реализации требований указанных статей применяются положения, раскрывающие понятийный аппарат и терминологию Закона, и положения, определяющие территориальную основу местного самоуправления.
При реализации установленных в ст. 84 и 85 комментируемого Закона требований к изменению границ и преобразованию муниципальных образований, определению структуры органов местного самоуправления применяются положения, регулирующие порядок организации и деятельности схода граждан.
При реализации содержащихся в ст. 85 комментируемого Закона требований к осуществлению субъектами РФ предусмотренных этой статьей юридических и организационных мероприятий применяются положения Закона, определяющие особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, ЗАТО и наукоградах.
Часть 3 комментируемой статьи также устанавливает, что организация охраны общественного порядка на территории муниципального образования муниципальной милицией осуществляется с момента, установленного федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.
Положения, определяющие требования к проведению публичных слушаний, а также положения, предполагающие обязательность вынесения на публичные слушания проекта устава муниципального образования и проекта муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений, вступили в силу с 1 сентября 2005 г.
7. Требования к порядку выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений установлены в ст. 60 комментируемого Закона. Часть 4 комментируемой статьи определяет порядок вступления в силу указанных положений в период с 2006 г. по 1 января 2009 г. В настоящее время ст. 60 применяется без предусмотренных комментируемой частью оговорок.
8. Требования к выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) установлены в ст. 61 Закона. Часть 5 комментируемой статьи определяет порядок вступления в силу указанных положений в период с 2006 г. по 1 января 2009 г. В настоящее время ст. 61 применяется без предусмотренных комментируемой частью оговорок.
9. С учетом положений ч. 4 и ч. 5 комментируемой статьи ч. 6 комментируемой статьи устанавливает возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (в данном случае введения временной финансовой администрации) на основании возникновения просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых или бюджетных обязательств вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления, только с 1 января 2008 г.
10. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает ограничение на действие положения Закона, предусматривающего запрет выборным должностным лицам местного самоуправления быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Это положение не распространяется на выборных должностных лиц местного самоуправления, избранных до 13 мая 2002 г. Указанная дата корреспондировала ограничениям, установленным Федеральным законом от 7 мая 2002 г. N 47-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" на применение ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
По общему правилу, установленному в ч. 6 ст. 40 комментируемого Закона, выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования и наоборот. Кроме того, депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно осуществлять указанную деятельность в другом муниципальном образовании. Указанные положения не действуют в отношении депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, избранных на муниципальных выборах, которые были назначены до 1 февраля 2006 г. (подробнее см. комментарий к ст. 40).
Статья 84. Особенности осуществления местного самоуправления в переходный период
1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает ограничения на действие положений Закона, касающихся выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, в отношении муниципальных образований, образованных до 6 октября 2003 г. В них муниципальные выборы проводятся в порядке и сроки, установленные уставами указанных муниципальных образований. Вместе с тем указываются и исключения:
1) в случае, если изменяются границы муниципального образования и это влечет увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 10 процентов, формирование органов местного самоуправления производится в порядке, установленном ст. 85 комментируемого Закона;
2) в случае преобразования муниципального образования формирование органов местного самоуправления также производится в порядке, установленном ст. 85 комментируемого Закона.
Еще одно исключение связано с принятием закона субъекта РФ или нормативного правового акта органа местного самоуправления об изменении сроков полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления с целью совмещения дня голосования на выборах указанных органов и должностных лиц с днем голосования на иных выборах.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает гарантии сохранения полномочий за органами и должностными лицами местного самоуправления, избранными до 6 октября 2003 г., одновременно указывая, что с 1 января 2006 г. их полномочия по решению вопросов местного значения и порядок их осуществления изменятся с учетом статуса муниципального образования в соответствии с положениями комментируемого Закона. При этом требования ст. 36 и 37 комментируемого Закона о порядке избрания (назначения) и полномочиях глав муниципальных образований (глав местных администраций) применяются лишь к вновь избранным (назначенным) должностным лицам.
Требования комментируемого Закона о численности депутатов представительных органов муниципальных образований применяются только в отношении представительных органов, дата выборов которых назначена после 6 октября 2003 г. При этом, если уставы указанных муниципальных образований не приведены в соответствие с требованиями комментируемого Закона в части, определяющей численность депутатов представительного органа, то численность избираемых депутатов не должна быть ниже минимальной численности депутатов представительного органа муниципального образования, установленной ст. 35 комментируемого Закона.
Положения комментируемого Закона, регулирующие численность депутатов представительных органов муниципальных образований, порядок избрания (назначения) указанных должностных лиц местного самоуправления, применяются также в случае, если решением местного референдума принят устав муниципального образования, либо определен численный состав представительного органа муниципального образования, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. В этом случае устав муниципального образования должен быть приведен в соответствие с указанными выше положениями решением представительного органа муниципального образования или, в предусмотренных законом случаях, схода граждан.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что изменение границ и преобразование муниципальных образований, сформированных до 6 октября 2003 г., с этого дня и до 1 января 2006 г. допускаются исключительно в соответствии с требованиями данной статьи и ст. 85 комментируемого Закона. Осуществление указанных мероприятий в этих муниципальных образованиях возможно лишь в порядке, определенном в ст. 12 и 13 комментируемого Закона. При этом в отношении городских и сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями на 6 октября 2003 г., не применяются требования относительно численности населения.
Если расположенные в границах района, являющегося муниципальным образованием на 6 октября 2003 г., городские и сельские населенные пункты наделяются законом субъекта РФ статусом городских и сельских поселений, это не является изменением границ, преобразованием указанного района. Если же городские населенные пункты наделяются статусом городских округов, это является преобразованием указанного района и производится в порядке, предусмотренном ч. 7 ст. 13 комментируемого Закона.
Комментируемая статья также закрепляет требования к определению статуса некоторых муниципальных образований:
1) если в границах территории городских поселений, являющихся на 6 октября 2003 г. муниципальными образованиями, имеются другие муниципальные образования, но предметы ведения на этой территории не разграничены на 30 апреля 2003 г., то такие городские поселения с 1 января 2006 г. являются городскими округами, если законом субъекта РФ до 1 марта 2005 г. в соответствии положениями комментируемого Закона не установлено иное. Изменение статуса этих городских поселений с 1 января 2006 г. производится в порядке, предусмотренном ч. 7 ст. 13 комментируемого Закона;
2) если в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) расположен город и другие населенные пункты, являющиеся муниципальными образованиями, то не позднее 1 марта 2005 года законом субъекта РФ принимаются следующие решения:
а) указанные муниципальные образования (за исключением города) упраздняются до 1 января 2006 года, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты;
б) территории населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты, исключаются из состава территории указанного муниципального образования;
3) если муниципальное образование состоит из нескольких городов, не являющихся муниципальными образованиями, то не позднее 1 марта 2005 года каждый город наделяется статусом городского поселения (городского округа) и определяются его границы; до 1 ноября 2005 года формируются выборные органы местного самоуправления;
4) если на территории района, являющегося муниципальным образованием на 6 октября 2003 г., находится один населенный пункт или если в соответствии с положениями статьи 11 Закона может быть образовано не более двух поселений, не позднее 1 марта 2005 года указанный населенный пункт наделяется статусом городского или сельского поселения либо вся территория района наделяется статусом сельского поселения. Вновь образованное поселение и территория района, не вошедшая в состав территории указанного поселения, включаются в состав муниципального района.
4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что на территориях вновь образованных в соответствии с требованиями комментируемого Закона муниципальных образований система органов местного самоуправления, существовавшая на 6 октября 2003 г., продолжает функционировать до 1 января 2006 г.
Положения комментируемой части не применяются в случае, если органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, сформированные в соответствии с комментируемым законом в 2004 г., в соответствии с законом субъекта РФ приступили к осуществлению полномочий с 1 января 2005 г. (ч. 5 комментируемой статьи).
5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи система органов местного самоуправления, сформированная в переходный период, начнет функционировать с 1 января 2006 г. При этом уже со дня избрания органы и должностные лица местного самоуправления могут формировать иные органы местного самоуправления и принимать (издавать) правовые акты, которые, за исключением правовых актов по вопросам организации работы этих органов и должностных лиц, вступят в силу не ранее 1 января 2006 г.
Организационное и материально-техническое обеспечение деятельности рассматриваемых органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в указанный период осуществляют действующие органы и должностные лица местного самоуправления.
Вместе с тем законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, сформированные в 2004 г., вправе приступить к осуществлению полномочий с 1 января 2005 г. В этом случае они на основании закона субъекта РФ до 1 января 2006 г. либо осуществляют полномочия в соответствии с положениями Закона 1995 г., и положения комментируемого Закона, закрепляющие вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, не применяются, либо решают вопросы местного значения, установленные комментируемым Законом. В последнем случае субъекты РФ должны обеспечить доходы местных бюджетов для реализации возникающих расходных обязательств муниципальных образований, и положения Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" не применяются.
Вне зависимости от того, когда указанные органы и должностные лица местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с комментируемым Законом, с этого момента депутаты представительных органов местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обязаны прекратить деятельность, несовместимую с их статусом, и в течение семи дней представить в избирательную комиссию, организовавшую соответствующие выборы, копии документов, подтверждающих выполнение данного требования. Полномочия депутатов и выборных должностных лиц могут быть прекращены досрочно в судебном порядке в случае невыполнения указанного требования, однако оно не может применяться в депутатам и выборным должностным лицам, не приступившим к осуществлению полномочий в соответствии с требованиями комментируемой статьи.
6. Важнейшим полномочием, возложенным комментируемым Законом на органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований до начала осуществления ими полномочий по решению вопросов местного значения, является формирование, рассмотрение и утверждение местных бюджетов на 2006 г.
При этом комментируемая статья закрепляет гарантии обеспечения этого процесса со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Во-первых, необходимые для формирования проекта местного бюджета материалы и информация должны предоставляться указанным органам местного самоуправления безвозмездно.
Во-вторых, законом субъекта РФ должна предусматриваться административная ответственность за непредоставление указанных материалов и информации.
Часть 6 комментируемой статьи предусматривает возможность подготовки и внесения проекта бюджета вновь образованного муниципального образования на 2006 г. высшим исполнительным органом государственной власти РФ на основании решения представительного органа муниципального образования. Данное положение, возможно, нуждается в более подробной регламентации. Поскольку речь идет фактически о возникновении у органа государственной власти субъекта РФ обязанностей на основании решения представительного органа местного самоуправления, целесообразно было бы законодательно закрепить основания принятия такого решения.
7. По общему правилу, установленному комментируемым Законом, на постоянной основе в представительном органе муниципального образования могут работать не более 10 процентов депутатов, или 1 депутат при численности представительного органа менее 10 человек. Очевидно, данная норма не распространяется на депутатов представительных органов муниципальных образований, избранных на муниципальных выборах, которые были назначены до 6 октября 2003 г.
Статья 85. Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона
1. Комментируемая статья устанавливает перечень, сроки и порядок осуществления правовых и организационных мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью обеспечения реализации муниципальной реформы.
В ч. 1 комментируемой статьи определены перечень и сроки принятия субъектами РФ нормативных правовых актов, необходимых для реализации комментируемого Закона. К ним относятся следующие законы:
1) устанавливающие границы муниципальных образований и наделяющие соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района;
2) регулирующие порядок формирования представительных органов местного самоуправления. Субъекты РФ устанавливают численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, определяют порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов, определяют дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований, а также обеспечивают проведение указанных выборов;
3) регулирующие порядок формирования других органов местного самоуправления. Субъекты РФ устанавливают сроки полномочий главы, определяют дату выборов глав вновь образованных муниципальных образований, обеспечивают проведение указанных выборов, определяют дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдума (схода граждан). Кроме того, законами субъектов РФ может устанавливаться порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий и статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления в случае, если она не определена на местном референдуме (сходе граждан);
4) предусматривающие формирование и наделение полномочиями избирательных комиссий, а также утверждение схемы избирательных округов для проведения муниципальных выборов;
5) обеспечивающие безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося в собственности субъекта РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения. Порядок и сроки безвозмездной передачи имущества установлены п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" данная норма была дополнена важным положением: поскольку передача имущества из государственной собственности в муниципальную представляет собой сложный и зачастую длительный процесс, право использования передаваемого имущества для решения вопросов местного значения возникает у органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений до оформления права собственности, с момента принятия решения о передаче имущества в муниципальную собственность.
Органы государственной власти субъектов РФ также содействуют созданию советов муниципальных образований субъектов РФ.
Как отмечалось на заседании Коллегии Министерства регионального развития РФ 1 июня 2007 г., только первоначальный этап реализации Закона потребовал принятия 1757 законов субъектов РФ об установлении границ и статуса муниципальных образований. По иным правоотношениям, связанным с организацией местного самоуправления в субъекте РФ, в среднем действует порядка 20-35 законов субъекта РФ.*(150)
2. Помимо законодательных мер, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, субъекты РФ должны привести в соответствие с требованиями комментируемого Закона собственное законодательство. В первую очередь должны быть полностью пересмотрены, а возможно, и отменены региональные законы о местном самоуправлении. Значительные изменения претерпевают законодательные акты, предусматривающие наделение отдельными государственными полномочиями, законы о финансовых основах местного самоуправления, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о собраниях и сходах граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. До внесения соответствующих корректив указанные региональные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону.
3. Комментируемая статья регулирует порядок утверждения границ муниципальных образований. Если до 1 марта 2005 г. допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания, то к 1 января 2012 г. границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Указанные требования установлены в ЗК РФ и Градостроительным кодексом РФ.
При этом, если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной власти субъектов РФ, они подлежат утверждению федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Таковым, согласно постановлению Правительства РФ от 20 декабря 2004 г. N 814 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований", является Министерство регионального развития РФ.
Часть 3 комментируемой статьи также регулирует некоторые специфические вопросы установления границ городских поселений, не имеющих утвержденного генерального плана либо обладающих территорией, выходящей за пределы городской черты; имеющих не разрешенные в судебном порядке споры по территориям с другими муниципальными образованиями, а также особенности установления границ муниципальных образований на территориях субъектов РФ, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства.
4. В ч. 4 комментируемой статьи содержится отсылочное положение о регулировании порядка назначения и проведения выборов органов местного самоуправления в соответствии с федеральным избирательным законодательством, если указанные выборы не были назначены органами государственной власти субъектов РФ в порядке и сроки, установленные комментируемой статьей. В частности, нормы, регулирующие установление сроков и порядка проведения выборов в указанном случае содержатся в ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает обязательность соблюдения порядка определения структуры органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, установленного комментируемым Законом. Порядок определения структуры органов местного самоуправления рассматривается в комментарии к ст. 34.
6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает обязательность соответствия закрепленных уставами муниципальных образований полномочий глав муниципальных образований положениям Закона, определяющим правовой статус главы муниципального образования. Указанные положения рассматриваются в комментарии к ст. 36.
7. Часть 7 комментируемой статьи закрепляет перечень и сроки осуществления мер, направленных на обеспечение реализации данного Закона, Правительством РФ. В развитие данных положений Правительством РФ разработан План подготовки правовых актов, необходимых для реализации положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", утвержденный распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2004 г. N 307-р. Такими актами являются не только постановления и распоряжения Правительства РФ, но и проекты некоторых федеральных законов.
В соответствии с указанными положениями изданы распоряжение Правительства от 25 мая 2004 г. N 707-р, утвердившее перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, и перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения, постановление Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410 "О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов", постановление Правительства РФ от 20 декабря 2004 г. N 814 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований", постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 903 "Об утверждении Правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления", постановление Правительства РФ от 1 июня 2005 г. N 350 "О ведении государственного реестра муниципальных образований РФ", постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 533 "Об утверждении Положения о взаимодействии органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса", постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 670 "О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования".
8. В ч. 8 комментируемой статьи установлены обязанности органов местного самоуправления по обеспечению реализации положений комментируемого Закона. Органы местного самоуправления должны в установленные сроки обеспечить проведение муниципальных выборов финансовыми средствами, привести в соответствие с требованиями данного Закона муниципальные правовые акты, обеспечить безвозмездную передачу в федеральную собственность, собственность субъектов РФ имущества, предназначенного для осуществления ими своих полномочий, произвести отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего перечню, закрепленному в ст. 50 комментируемого Закона.
Следует отметить, что нормы, в некоторой степени регулирующие порядок разграничения имущества между уровнями власти, были закреплены в ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.
9. Часть 9 комментируемой статьи устанавливает, что до внесения предусмотренных комментируемым Законом корректив в муниципальные правовые акты последние применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону.
10. В соответствии с положениями ст. 84 комментируемого Закона органы и должностные лица местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований приступают к осуществлению своих полномочий с 1 января 2006 г. или на основании закона субъекта РФ с 1 января 2005 г. Часть 10 комментируемой статьи определяет, что между указанными субъектами и органами и должностными лицами местного самоуправления, осуществлявшими на территориях указанных муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения до указанных дат, возникают отношения правопреемства. Указанные правоотношения регулируются ст. 58, 129, 353, 387 и другими статьями ГК РФ.
В частности, положения комментируемой части об определении имущественных обязательств органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, возникающих в силу правопреемства, передаточным (разделительным) актом соответствуют ст. 58 ГК РФ. В настоящее время применяются Правила составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления, утвержденные постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 903.
В каждом конкретном случае оформления передаточного (разделительного) акта он должен быть утвержден законом субъекта РФ.
11. Порядок перераспределения имущества в соответствии с п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8 комментируемой статьи между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями должен регулироваться постановлением Правительства РФ об утверждении порядка перераспределения имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также разграничения находящегося в муниципальной собственности имущества между муниципальными районами, поселениями и городскими округами.
12. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" имеет основополагающее значение в системе нормативных правовых актов, регулирующих вопросы функционирования местного самоуправления. Следовательно, коллизии, возникающие между положениями комментируемого Закона и иных федеральных законов, решаются в пользу первого. Часть 12 комментируемой статьи устанавливает, что до приведения иных федеральных законов в соответствие с положениями комментируемого Закона последние применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону.
Статья 86. Признание утратившими силу отдельных нормативных правовых актов
1. В комментируемой статье приведена лишь малая часть законодательных актов Российской Федерации, положения которых в различной степени затрагивают вопросы организации и функционирования системы местного самоуправления.
Утратившими силу с 1 января 2006 г. признаются перечисленные в данной статье нормативные акты полностью или их отдельные положения, противоречащие общим принципам организации местного самоуправления, установленным комментируемым Законом.
2. Комментируемый Закон был официально опубликован 6 октября 2003 г. в Собрании законодательства РФ. С целью недопущения правового "вакуума" в регулировании отдельных вопросов осуществления местного самоуправления указанные в ч. 1 комментируемой статьи законодательные акты и их отдельные положения сохраняют свое действие в части, не противоречащей положениям гл. 12 комментируемого Закона, в период с 6 октября 2003 г. до 1 января 2009 г.
-------------------------------
*(1) Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М., 2009. С. 67.
*(2) Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I/Под ред. В.В. Бакушева. - М., 2007. С. 23.
*(3) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. - Саратов, 2005. С. 72.
*(4) Можаров А.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности России в пределах приграничных территорий//"Законодательство и экономика", 2008, N 3.
*(5) Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития. Автореф. дисс. (научный доклад): докт. юрид. наук. - М., 1994. С. 23.
*(6) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Постатейный). - М., 2008. С. 12.
*(7) Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. - Обнинск, 1995. С.230.
*(8) Таболин В.В. Право муниципального управления. - М., 1997. С.25.
*(9) Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации/Под общ. ред. В.И. Новоселова и Л.А. Лукашова. - Саратов, 2000. С. 54-55.
*(10) Муниципальное право/Под ред. Ю.А. Дмитриева. - 2005. С. 88.
*(11) Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 2007. С. 65.
*(12) Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I/Под ред. В.В. Бакушева. - М., 2007. С. 36.
*(13) Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М., 2009. С. 74.
*(14) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 35.
*(15) Руководитель муниципального образования/Под ред. И.А. Кокина. - М., 2006. С. 490.
*(16) Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 2007. С. 85.
*(17) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 43.
*(18) Там же. С. 44.
*(19) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 46.
*(20) Муниципальное право/Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М., 2005. С. 136.
*(21) Муниципальное право/Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М., 2005. С. 137.
*(22) Система муниципального управления/Под ред. В.Б. Зотова. - СПб., 2008. С. 39.
*(23) Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. - Самара, 2003. С. 223.
*(24) Солдатов А.П., Лесных А.В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). - М., 2005. С. 5.
*(25) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 56.
*(26) Система муниципального управления/Под ред. В.Б. Зотова. - "Питер", 2007 г.
*(27) Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Под ред. В.В. Володина. - Саратов, 2005. С. 40.
*(28) Система муниципального управления/Под ред. В.Б. Зотова. - СПб., 2008.
*(29) Система муниципального управления/Под ред. В.Б. Зотова. - СПб., 2008. С. 114.
*(30) См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. - М., 2002. С. 481.
*(31) http://www.kremlin.ru/transcripts/5979
*(32) Министерство регионального развития РФ//http://www.minregion.ru/WorkItems/ListNews.aspx?PageID=436
*(33) Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления//http://www.rosreforma.ru/?id=468
*(34) См.: Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления//Конституционно-правовая ответственность: проблемы Росси, опыт зарубежных стран/Под ред. проф. С.А. Авакьяна. - М., 2001. С. 370.
*(35) См. Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 2. С. 17.
*(36) Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2. Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере/Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашова. - Саратов, 2000. С. 43.
*(37) Кондурча Ю. Самара против прямых выборов мэра/Наш город Саратов. 2005. 27 апреля. С. 3.
*(38) Институт прав человека в России/Под ред. Г.Н. Комковой. - Саратов, 1998. С.67.
*(39) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 216.
*(40) Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. - Орел, 1999. С. 50.
*(41) Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 2007. С. 172.
*(42) Конституционное право. Энциклопедический словарь/Отв. ред. С.А. Авакьян. С. 260.
*(43) Подсумкова М.А. Участие органов территориального общественного самоуправления в процессе комплексного развития муниципальных образований//http://www.pfo.ru/?id=18520
*(44) Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. - Барнаул, 2000. С. 186.
*(45) Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 2004. С. 153.
*(46) Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. - М., 1997. С. 322.
*(47) Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. - Барнаул, 2000. С. 249-250.
*(48) Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М., 2009. С. 144.
*(49) Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М., 2003. С. 329.
*(50) Конституционное (государственное) право зарубежных стран/Под ред. Б.А. Страшуна. - М., 1995. Т.2. С. 104.
*(51) Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. - Барнаул, 2000. С. 249-250.
*(52) Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 2007. С.167.
*(53) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 324.
*(54) Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Постатейный)/Под ред. Чаннова С.Е. - М., 2008. С. 149.
*(55) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 328.
*(56) Там же.
*(57) Политология. Энциклопедический словарь. - М., 1993. С. 118.
*(58) Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 2007. С. 208.
*(59) Солдатов А.П., Лесных А.В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). - М., 2005. С. 23.
*(60) Подсумкова А.А., Салтыкова О.П. Государственное и муниципальное управление в таблицах и схемах. - Саратов: ПАГС, 2007. С. 68.
*(61) Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. - Саратов, 2009. С. 9.
*(62) Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. - Саратов, 2009. С.5.
*(63) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 342.
*(64) Бобровникова Н. Глав муниципальных образований могут отправить в отставку. Интервью с первым заместителем министра регионального развития области Г. Телегиным/Новые времена в Саратове. 2009. 15-21 мая. С. 2.
*(65) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 345.
*(66) Подсумкова А.А., Ракевич И.В. Муниципальный менеджмент: словарь-справочник. - Саратов, 2001. С. 18.
*(67) Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1997.
*(68) Подсумкова А.А. Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Постатейный). - М., 2008. С. 164.
*(69) Солдатов А.П., Лесных А.В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). - М., 2005. С. 28.
*(70) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Постатейный). - М., 2008. С. 169.
*(71) Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М., 2009. С.194.
*(72) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 380.
*(73) Там же.
*(74) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 381.
*(75) Там же.
*(76) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 385.
*(77) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Постатейный. - М., 2007. С. 387-388.
*(78) Муниципальное право/под ред. Ю.А. Дмитриева. - М., 2005. С. 656.
*(79) Электронная книга "Актуальные вопросы развития муниципальных образований" // http://www.ako.ru/Official/M-O/BOOK/chapter1_5.htm
*(80) Солдатов А.П., Лесных А.В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). - М., 2005.
*(81) Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления Российской Федерации. Учебное пособие. - М., 2002. С. 51-52.
*(82) Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт/Под ред. С.Ю. Наумова. - Саратов, 2001. С. 52.
*(83) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Постатейный). - М., 2008.
*(84) Информация по проблемам бюджетной обеспеченности реформы местного самоуправления в Российской Федерации, подготовленная отделом комитета по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политики Самарской Губернской Думы к заседанию Совета представительных органов муниципальных образований в Самарской области 28 апреля 2005 г.
*(85) Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М., 2009.
*(86) Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М., 2009.
*(87) Велихов Л. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. - Обнинск, 1995.
*(88) Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М., 2009.
*(89) Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. - М., 2009. С. 253-254.
*(90) Велихов Л. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. - Обнинск, 1995.
*(91) Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. - М., 2007. С. 489.
*(92) Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. - М., 2002. С. 66.
*(93) Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. - М., 2002. С. 642.
*(94) Там же.
*(95) Подсумкова А.А., Салтыкова О.П. Государственное и муниципальное управление в таблицах и схемах. - Саратов, 2007.
*(96) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Постатейный). - М., 2007.
*(97) Бородина Н.М., Подсумкова А.А. Финансово-экономические основы местного самоуправления: словарь-справочник. - Саратов.
*(98) Солдатов А.П., Лесных А.В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). М., 2005.
*(99) Выжутович В. Земство без земли/Российская газета. 2005. 20 апреля.
*(100) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (Постатейный). - М., 2008. С. 474.
*(101) Информация по проблемам бюджетной обеспеченности реформы местного самоуправления в Российской Федерации, подготовленная отделом комитета по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политике Самарской Губернской Думы к заседанию Совета представительных органов муниципальных образований в Самарской области 28 апреля 2005 г.
*(102) Информация по проблемам бюджетной обеспеченности реформы местного самоуправления в Российской Федерации, подготовленная отделом комитета по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политике Самарской Губернской Думы к заседанию Совета представительных органов муниципальных образований в Самарской области 28 апреля 2005 г.
*(103) Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Под ред. В.В. Володина. - Саратов, 2005. С. 243.
*(104) Информация по проблемам бюджетной обеспеченности реформы местного самоуправления в Российской Федерации, подготовленная отделом комитета по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политике Самарской Губернской Думы к заседанию Совета представительных органов муниципальных образований в Самарской области 28 апреля 2005 г.
*(105) Информация по проблемам бюджетной обеспеченности реформы местного самоуправления в Российской Федерации, подготовленная отделом комитета по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политике Самарской Губернской Думы к заседанию Совета представительных органов муниципальных образований в Самарской области 28 апреля 2005 г.
*(106) Информация по проблемам бюджетной обеспеченности реформы местного самоуправления в Российской Федерации, подготовленная отделом комитета по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политике Самарской Губернской Думы к заседанию Совета представительных органов муниципальных образований в Самарской области 28 апреля 2005 г.
*(107) Информация по проблемам бюджетной обеспеченности реформы местного самоуправления в Российской Федерации, подготовленная отделом комитета по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политике Самарской Губернской Думы к заседанию Совета представительных органов муниципальных образований в Самарской области 28 апреля 2005 г.
*(108) Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений/Под ред. С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой. - М., 2001. С. 204.
*(109) Финансовое право: Учебник/Под ред. Н.И. Химичевой. - М., 2000.
*(110) Межмуниципальное сотрудничество//http://www.kamchatka.gov.ru/print.php?cont=contimp&menu=8 &oiv_id=843
*(111) Правительство Саратовской области//http:// www.saratov.gov.ru
*(112) Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации/Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. - М., 2003.
*(113) См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд, перераб. и доп. - М., 2002.. С. 540.
*(114) Философский словарь/Под ред. М.М.Розенталя. Изд. 3-е. - М., 1972. С. 299.
*(115) См. к примеру: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (Очерк теории). - М., 1976. С. 85.
*(116) Большой юридический словарь/Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. - М., 1999. С. 782.
*(117) См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. - М., 2002. С. 448.
*(118) См.: Проблемы теории государства и права. Учеб. пособие/Под ред. М.Н. Марченко. - М., 2002. С. 626.
*(119) См. к примеру: Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. - М., 2000. С. 371; Муниципальное право: Учебник для вузов/Под ред. А.М. Никитина. - М., 2000. С. 373; Таболин В.В. Право муниципального управления. - М., 1997. С. 144.
*(120) См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2002. С. 540.
*(121) См.: Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Курс лекций. - М., 2001. С. 322, 327.
*(122) См. к примеру: Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Курс лекций. - М. Тула, 2001. С. 327; Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Под ред. Ю.А.Тихомирова. - М., 1999. С. 214; Муниципальное право: Учебник для вузов/Под ред. А.М. Никитина. - М., 2000. С. 374.
*(123) Устав города Барнаула//Вечерний Барнаул. 1996. N 6.
*(124) Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 5.
*(125) Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2000 г. (по гражданским делам) (утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28 июня 2000 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 9. С. 9.
*(126) Там же.
*(127) См.: Демин В. Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления//Российская юстиция. 2001. N 6. С. 26.
*(128) См.: Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления//Конституционно-правовая ответственность: проблемы Росси, опыт зарубежных стран/Под ред. проф. С.А. Авакьяна. - М., 2001. С. 372.
*(129) См.: Козлова Т.А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление//Журнал российского права. 2001. N 7. С. 34-35.
*(130) См. подробнее: Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. http://asozd.duma.gov.ru/work/dz.nsf/ByID/B2FE495EE77FB2A3C325754D002E3DA D/$File/pz.rtf?OpenElement
*(131) http://www.oprf.ru/files/ez_155656-5.doc
*(132) Заключение на проект Федерального закона N 155656-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"//Местное самоуправление. 2009. N 4.
*(133) http://deputat.ozersk.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=131 4.
*(134) Решение Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу N 2-822/09//Городское управление. 2009. N 9.
*(135) Васильев В. Западня для мэров//Местное самоуправление. 2009. N 3.
*(136) См. подробнее: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности//Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран/Под ред. проф. С.А. Авакьяна. - М., 2001. С. 20-21.
*(137) http://www.yabloko.ru/resheniya_byuro/2009/04/06.
*(138) Решение Думы Чайковского городского поселения Пермского края от 30 июля 2009 г. N 148 "Об удалении Главы Чайковского городского поселения в отставку//http://www.chaikovskiy.ru/index.php?dn=article&to=art&id=126
*(139) См. к примеру: Мэра Суздаля отправили в отставку за бездействие//http://www.newsru.com/russia/16jun2009/mayorout.html
*(140) См. к примеру: Главу города удалили от дел//http://www.chaint.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=3074
*(141) http://www.duma.gov.ru/localcom/vopros-otvet/vopros-otvet-0_10_74.1_01.ht m
*(142) Мингова В. Законопроект по снятию муниципальной головы//Экономика и жизнь. 2009. 22 апреля. http://www.eg-online.ru/archive/item.php?ITEM_ID=49802
*(143) См. к примеру: Шугрина Е. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика//Городское управление. 2009. N 9. С. 14.; Европейский клуб экспертов по вопросам местного самоуправления. Заключение на проект Федерального закона N 155656-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"//Местное самоуправление. 2009. N 4.
*(144) Мингова В. Там же.
*(145) См.: Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 2. - С. 16-17.
*(146) Стенограмма парламентских слушаний 29 марта 2007 года на тему "Проблемы развития муниципальных образований и жизнеобеспечения населения в северных районах Российской Федерации"//council.gov.ru/files/parliament_attend/81.doc
*(147) Комитет по энергетике, транспорту и связи//http://www.i-stroy.ru/govdoc/komitet/po_problemam_Severa_i_Dalnego _Vostoka/law/99095230-2/doc/39659.html
*(148) См. к примеру: Никитина В., Чаннов С. Реформа местного самоуправления в Саратовской области откладывается?//Саратовский юрист. 2005. N 14. С. 2.
*(149) Кодина Е. Готовность N 131-ФЗ//Муниципальная власть. 2005. N 6. С. 22.
*(150) О реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"
